Brief regering : Fiche: Verordening verbod producten gemaakt met dwangarbeid

Nr. 3537
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 oktober 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening verbod producten gemaakt met dwangarbeid

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening verbod producten gemaakt met dwangarbeid

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een verbod
op met dwangarbeid vervaardigde producten op de markt van de Unie

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 september 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 453 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022PC04…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

h) Rechtsbasis

Artikel 114 en 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Wereldwijd werken bijna 28 miljoen mensen in dwangarbeid1, waarvan 3,3 miljoen kinderen, aldus de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO).
De Commissie stelt – in lijn met de duurzame ontwikkelingsdoelen en met de ILO-conventies
aangaande dwangarbeid – dat het wereldwijd tegengaan van dwangarbeid een prioriteit
van de EU is. De Commissie geeft aan dat dwangarbeid lijnrecht tegenover de eerbiediging
van de menselijke waardigheid en de universaliteit en ondeelbaarheid van de mensenrechten
staat en stelt vanwege de urgentie om dwangarbeid aan te pakken, een verordening voor.
Het voorstel verbiedt bedrijven om goederen vervaardigd met dwangarbeid op de markt
van de Unie te plaatsen of aan te bieden of om dergelijke goederen uit te voeren.

Het voorgestelde verbod op producten vervaardigd met dwangarbeid geldt voor elk stadium
van de productie, inclusief oogst en winning. Het verbod geldt daarnaast voor alle
producten ongeacht hun oorsprong: zowel binnen de EU als daarbuiten. Alle bedrijven2 en alle economische sectoren vallen onder het voorstel.

In het voorstel is het aan lidstaten om nationale bevoegde autoriteiten aan te wijzen
die zullen toezien op de naleving van de verordening door bedrijven. Bevoegde autoriteiten
beoordelen op basis van een risico-inventarisatie de waarschijnlijkheid dat ondernemingen
handelen in strijd met het verbod op dwangarbeid. Deze beoordeling gebeurt op basis
van informatie waarover de bevoegde autoriteiten beschikken, bijvoorbeeld op basis
van de lijst met risicogebieden die de Commissie zal laten opstellen, op basis van
informatie van derden of op basis van eerdere uitspraken van bevoegde autoriteiten
in het kader van de verordening. Wanneer bevoegde autoriteiten op basis hiervan vaststellen
dat er een redelijk vermoeden is dat een onderneming de verordening overtreedt, vragen
zij de onderneming aan te tonen hoe de onderneming gepaste zorgvuldigheid in acht
neemt ten aanzien van dwangarbeid. Als de onderneming hierin onvoldoende slaagt, starten
de bevoegde autoriteiten een onderzoek naar de onderneming en de producten in kwestie.
Wanneer de bevoegde autoriteit vervolgens vaststelt dat het product met dwangarbeid
is vervaardigd, en dit besluit ook na een eventueel bezwaar (ondersteund met nieuwe
informatie) in stand blijft, verbiedt zij het op de markt plaatsen en de uitvoer van
het product. Bedrijven kunnen ook dan nog tegen de beslissing van de bevoegde autoriteit
in beroep gaan bij de rechter; wordt dit beroep gehonoreerd dan worden de goederen
vrijgegeven. Blijft het besluit in stand, dan krijgen bedrijven een redelijke termijn
om het product van de hand te doen door het te vernietigen, onbruikbaar te maken of
op een andere manier te verwijderen. Het is aan de bevoegde autoriteit om hierop toe
te zien.

De Commissie stelt voor dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten samenwerken
en communiceren via een netwerk. Dit netwerk zou de coördinatie en samenhang tussen
met name de bevoegde autoriteiten van de lidstaten moeten bevorderen, om zo te zorgen
voor effectieve handhaving van het verbod.

Bij een verbod op het op de EU-markt plaatsen van een bepaald product zijn bevoegde
autoriteiten verantwoordelijk voor de handhaving hiervan. De douane controleert –
gestuurd door de beoordeling van de bevoegde autoriteit – of de verboden verklaarde
producten daadwerkelijk niet worden in- of uitgevoerd.

De Commissie geeft aan dat het voorstel voortbouwt op internationale normen en een
aanvulling is op bestaande horizontale en sectorale EU-initiatieven, met als belangrijkste
de Richtlijn gepaste zorgvuldigheid (Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD))3 en de Richtlijn duurzaamheidsrapportage door ondernemingen (Corporate Sustainability Reporting Directive)4. De Commissie stelt dat voorliggend voorstel een noodzakelijke aanvulling is op de
CSDDD gezien het belang om dwangarbeid te beëindigen. Waar de CSDDD een algemeen systeem
instelt om mensenrechten- en milieuschendingen in de waardeketens van bedrijven te
voorkomen en aan te pakken, omvat de voorgestelde verordening maatregelen die specifiek
zijn gericht op het verbieden van het op de markt brengen of uitvoeren van producten
die met dwangarbeid zijn gemaakt.

De Commissie zet in op duidelijkheid voor bedrijven door in de toekomst richtsnoeren
voor gepaste zorgvuldigheid op het gebied van dwangarbeid te ontwikkelen en verwijst
ook naar de eerder uitgevaardigde richtsnoeren voor bedrijven ten aanzien van gedwongen
arbeid5 van de Europese Dienst voor Extern Optreden.

De Commissie besteedt specifieke aandacht aan wat het voorstel betekent voor het midden-
en kleinbedrijf (MKB). Zo zal de Commissie bij de te ontwikkelen richtsnoeren op het
gebied van gepaste zorgvuldigheid rekening houden met de omvang en economische middelen
van ondernemingen om aan de voorgestelde verordening te voldoen. Verder vereist het
voorstel van de nog aan te wijzen bevoegde autoriteiten om zich bij hun beoordeling
van de risico’s op dwangarbeid met name te richten op grotere ondernemingen. Ook moeten
de met toezicht belaste autoriteiten overwegen het MKB een langere reactietermijn
te geven bij bijvoorbeeld het vaststellen van een termijn om informatie in te dienen
of om producten uit de handel te nemen.

Het voorstel heeft financiële gevolgen voor de Commissie, namelijk kosten voor administratieve
uitgaven en extra medewerkers en bijvoorbeeld voor het opstellen van richtsnoeren
en het beheren van het informatie- en communicatiesysteem. Voor lidstaten levert het
voorstel kosten op door de noodzakelijke financiering van het toezicht door bevoegde
autoriteiten, handhaving door de douaneautoriteiten en het opzetten van de informatie-uitwisseling
tussen autoriteiten.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie geeft aan dat dwangarbeid lijnrecht in tegenspraak is met de eerbiediging
van de menselijke waardigheid en de universaliteit en ondeelbaarheid van mensenrechten
en dat de urgentie om dwangarbeid aan te pakken dringende maatregelen vereist. De
Commissie geeft aan dat hierdoor een impact assessment niet mogelijk was, en dat daarom
een vrijstelling werd verleend van de gangbare regels hierover. De Commissie geeft
aan dat eerdere impact assessments, zoals voor de CSDDD, zijn gebruikt voor dit voorstel.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland kent beleid en wetgeving gericht op het bestrijden van kinderarbeid, mensenhandel
en arbeidsuitbuiting. Dwangarbeid is bij de Grondwet verboden en kan strafrechtelijk
aangepakt worden wanneer het zich uit als arbeidsuitbuiting. In het coalitieakkoord
2021–2025 «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» is afgesproken dat
Nederland in de EU IMVO-wetgeving bevordert en op nationaal niveau IMVO-wetgeving
invoert die rekening houdt met een gelijk speelveld met omringende landen en implementatie
van mogelijke EU-regelgeving6. Deze wetgeving vraagt van bedrijven risico’s op mens en milieu in hun waardeketen
na te gaan, aan te pakken en hierover te rapporteren. Daarnaast is het Nationaal Actieplan
Bedrijfsleven en Mensenrechten herzien7. In dit actieplan wordt uiteengezet op welke wijze het kabinet zich zal inzetten
voor mensenrechten in relatie tot het bedrijfsleven.

Het bevorderen van internationale arbeidsnormen en fatsoenlijk werk vormt tevens een
belangrijk onderdeel van het bredere Nederlandse buitenlandbeleid. Enerzijds steunt
Nederland specifieke programma’s, bijvoorbeeld het vakbondsmedefinancieringsprogramma
dat sociale dialoog bevordert. Anderzijds wordt dit onderwerp regelmatig geadresseerd
in bilaterale gesprekken met derde landen en in internationale fora zoals de ILO,
zowel via Nederlandse inzet als die van de EU. Nederland zet zich binnen de ILO actief
in voor het bevorderen van fatsoenlijk werk, bijvoorbeeld door steun aan het ILO ACCEL
programma tegen kinderarbeid. Daarnaast is Nederland sinds 2021 een van de gidslanden
(pathfinder countries) van de Alliance 8.7, een mondiaal platform ter bestrijding van kinder- en dwangarbeid.8 Ook zet Nederland erop in dat de EU en derde landen in bilaterale handelsakkoorden
afspreken om de fundamentele ILO-conventies ten aanzien van dwangarbeid en kinderarbeid
te ratificeren en effectief te implementeren. Nederland was ook aanjager van de EU-conflictmineralenverordening9, onder andere om dwangarbeid in deze risicosector tegen te gaan.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt en onderschrijft het doel van het voorstel: het effectief tegengaan
van dwangarbeid. Dwangarbeid doet grove afbreuk aan de waardigheid van mensen. Het
is onacceptabel dat er wereldwijd zoveel mensen te maken hebben met dwangarbeid. Het
voorstel voor de verordening kan een belangrijke bijdrage zijn aan het aanpakken van
deze misstanden en is in lijn met de inzet binnen het Coalitieakkoord om mensenhandel
en dwangarbeid tegen te gaan.

Het is cruciaal dat het voorstel uitvoerbaar en handhaafbaar is. Het kabinet heeft
echter ook kanttekeningen bij het voorstel. Deze betreffen WTO-conformiteit, de effectiviteit
en de uitvoerbaarheid van het voorstel, duidelijkheid voor bedrijven omtrent wat van
hen wordt verwacht, de effecten voor bedrijven in de EU en derde landen (onder andere
in ontwikkelingslanden), de effecten voor het midden- en kleinbedrijf en de verhouding
van het voorstel tot (andere) EU-wetgeving op het terrein van gepaste zorgvuldigheid.

Het kabinet hecht eraan dat het voorstel conform WTO-regels wordt vormgegeven. Het
is daarbij zaak dat de maatregel in lijn is met non-discriminatieprincipes van de
WTO (het meest begunstigde natie principe en het beginsel van nationale behandeling).
Het kabinet ondersteunt dan ook dat onder de voorgestelde verordening gelijkelijk
kan worden opgetreden tegen het op de markt brengen van producten die zijn geproduceerd
met dwangarbeid op de eigen markt en in derde landen.

Een definitief oordeel over de uitvoering en de handhaving is nog niet mogelijk. Het
kabinet zet vraagtekens bij de effectiviteit van de voorgestelde uitvoering en constateert
dat het voorstel nog veel onduidelijkheden bevat met betrekking tot de handhaving
en uitvoering door de toezichthouder en de douane van het voorstel. Zo is het onduidelijk
wanneer en hoe een toezichthouder kan, mag en moet handhaven en wat de verhouding
is met bestaande (strafrechtelijke) wettelijke kaders. Het kabinet vindt het belangrijk
om aandacht te hebben voor het feit dat dwangarbeid buiten de EU kan plaatsvinden
wat effectief en efficiënt onderzoek van de bevoegde autoriteit kan bemoeilijken en
daarmee ook de handhaafbaarheid. Ook heeft het kabinet vragen bij hoe de toezichthouder
het toezicht zal moeten inzetten, ook in de aansturing van en samenwerking met de
Douane. Het is cruciaal dat het uiteindelijke voorstel uitvoerbaar en handhaafbaar
is. Hierover moet in de onderhandelingen meer duidelijkheid komen. Nadere handvatten
zijn hiervoor nodig. De effectiviteit hangt sterk samen met de uitvoerbaarheid van
het voorstel. Om een definitief oordeel te vellen over de effectiviteit zijn dan ook
nadere handvatten nodig voor de uitvoering, dit betreft onder andere de manier waarop
bevoegde autoriteiten worden geacht de risico-inventarisatie te maken en de gevolgen
die dit heeft voor hoe de toezichthouder het toezicht inzet, ook in de aansturing
van en samenwerking met de Douane en hoe de Douane het kan uitvoeren.

Uniforme handhaving en de sanctionering door de lidstaten is daarbij van belang, zodat
in de verschillende lidstaten op vergelijkbare wijze uitvoering wordt gegeven aan
de wet. Het kabinet staat daarom positief tegenover het voorgestelde netwerk van bevoegde
autoriteiten in de verschillende lidstaten. Hierbij zou eventueel aangesloten kunnen
worden bij bestaande netwerken binnen het markttoezicht. Het is van belang dat de
bevoegdheden op toezicht en handhaving bij de lidstaten belegd blijven zoals de Commissie
ook voorstelt, omdat dit de ruimte biedt aan lidstaten om de handhaving van de nieuwe
regels in te richten. Het is van belang dat in de nieuwe regels voor handhaving en
toezicht geen dwingende voorstellen komen die deze bevoegdheid van lidstaten belemmeren.
Tot slot is het van belang dat de beoogde bevoegde autoriteit goed communiceert met
de beoogde toezichthouder in het kader van de CSDDD.

Het kabinet vindt het van groot belang dat voor bedrijven duidelijk is wat van hen
wordt verwacht, zodat de verordening in de praktijk effect heeft en bedrijven geen
onbedoeld nadeel ondervinden, en zal zich hier in de onderhandelingen voor inzetten.
De verordening is alleen effectief als deze goed nageleefd wordt en kan worden door
bedrijven. Een belangrijke vraag van het kabinet is hoe het voorstel zich verhoudt
tot bestaande en aankomende EU-wetgeving op gebied van IMVO en gepaste zorgvuldigheid.
Coherentie is essentieel: dit maakt de wetgeving effectiever, bevordert rechtszekerheid
voor bedrijven en dempt de regeldruk. De Commissie geeft aan dat de voorgestelde dwangarbeidverordening
een aanvulling is op de CSDDD. In dit verband is niet alleen de CSDDD relevant, maar
ook de duurzaamheidsrapportagerichtlijn, de bestaande Conflictmineralenverordening
en de aankomende verordeningen op gebied van ontbossing en batterijen. Ook deze verordeningen
bevatten bepalingen over gepaste zorgvuldigheid die relevante verbanden kunnen vormen
met de voorgestelde dwangarbeidverordening. De Commissie wil duidelijkheid verschaffen
voor bedrijven door richtsnoeren voor gepaste zorgvuldigheid op te stellen. Het kabinet
zal, met het oog op voorspelbaarheid en coherentie, er in de EU op inzetten dat deze
richtsnoeren in lijn zijn met de internationale normenkaders voor gepaste zorgvuldigheid
en IMVO (de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen en de United Nations
Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s)) en met relevante EU-wetgeving.

Een ander aandachtspunt bij de voorgestelde verordening is het punt van potentiële
terugtrekking door bedrijven uit risicovolle gebieden. De voorgestelde verordening
kan ertoe leiden dat bedrijven, zodra zij dwangarbeid in hun waardeketen constateren,
zich genoodzaakt zien zich terug te trekken uit het betreffende gebied omdat het verbod
betekent dat zij hun goederen niet kunnen verkopen op de EU-markt. Mogelijkerwijs
zullen bedrijven zich ook preventief terugtrekken uit gebieden die door de Commissie
als hoog-risicogebied worden aangemerkt. De OESO-richtlijnen, de UNGP’s en de in onderhandeling
zijnde CSDDD vragen dat bedrijven zich inzetten om dwangarbeid aan te pakken, terugtrekking
geldt binnen gepaste zorgvuldigheid als laatste redmiddel.

De Commissie wijst op flankerend beleid om de effectiviteit van de verordening te
vergroten. Het kabinet zal in de onderhandelingen aandacht vragen voor complementaire
beleidsmaatregelen om effectief dwangarbeid tegen te gaan, bijvoorbeeld in ontwikkelingslanden.

Specifieke aandacht is nodig voor wat het voorstel betekent voor het MKB. De Commissie
erkent de beperkingen die de verordening betekent voor het MKB. Het kabinet verwelkomt
dit en steunt de manier waarop de Commissie in het voorstel probeert tegemoet te komen
aan deze beperkingen door ondersteunende maatregelen. Tegelijkertijd stelt het kabinet
de vraag of dit voldoende is of dat het voorstel nog verder rekening kan houden met
het MKB, bijvoorbeeld door het MKB langer de tijd te geven om nadat de verordening
in werking is getreden aan de verordening te voldoen.

Het kabinet is kritisch over de financiële gevolgen van het voorstel, onder andere
de voorgestelde extra FTE’s bij de Commissie en de aanvullende administratieve uitgaven.
Daarnaast is het kabinet zeer kritisch op de potentiële uitvoeringskosten voor de
lidstaten en zal het kabinet bij de Commissie aandringen op maatregelen ter beperking
van de uitvoeringslast en kosten van het toezicht. Het opzetten of aanwijzen en toerusten
van een bevoegde autoriteit en het toerusten van de douaneautoriteiten zorgt voor
significante aanvullende kosten voor de lidstaten, voor de douane hoofdzakelijk op
het gebied van personele capaciteit en ICT. Het kabinet zal hierbij inzetten op een
effectieve en efficiënte inrichting van de verordening, bijvoorbeeld door het toezicht
op deze verordening te combineren met toezicht op vergelijkbare regelingen. Hierbij
is het relevant om op te merken dat de uitvoeringslast naar verwachting voor Nederland
relatief groot zal zijn, vanwege de doorvoer van producten vanuit de Nederlandse havens
(waar producten veelal voor het eerst de EU-markt opkomen). Het kabinet zal inzetten
op een implementatietermijn die haalbaar is voor de handhaving en uitvoering, daarbij
ook rekening houdend met de ICT-specificaties.

Het kabinet vindt het belangrijk dat bij het opstellen van nieuwe wet- en regelgeving
een impact assessment wordt gedaan. Dit heeft het kabinet in aanloop naar de publicatie
van het voorstel reeds aangegeven bij de Commissie. Het kabinet zal bij de Commissie
aangeven dat het onwenselijk is om in dit geval af te wijken van de EU Betere regelgevingsprincipes
door het niet uitvoeren van een impact assessment. Het kabinet zal de Commissie vragen
om in kaart te brengen wat de effecten zijn voor EU-bedrijven en derde landen, in
het bijzonder ontwikkelingslanden. Ook zal het kabinet vragen naar de uitvoerbaarheid
en de uitvoeringskosten. Het kabinet zal inzetten op dat de Commissie alsnog een impact
assessment uitvoert. Daarnaast zal het kabinet pleiten voor een tijdige evaluatie.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De posities van andere EU lidstaten zijn op dit moment nog niet bekend. Binnen de
Raad wordt het doel om dwangarbeid tegen te gaan breed gesteund.

Het Europees Parlement heeft zich nog niet uitgesproken over de voorgestelde verordening
maar is actief op het onderwerp en stelde in juni 2022 een import- en exportverbod
voor op goederen die met dwangarbeid zijn gemaakt. Het Europees Parlement nam de resolutie
waarin het verbod werd voorgesteld aan met overgrote meerderheid (503 stemmen voor,
zes tegen en vier onthoudingen). Binnen het Europees Parlement zal de IMCO-commissie
(de commissie voor interne markt en consumentenbescherming) de leidende commissie
zijn op het voorstel.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op de artikelen 114 en 207 van het VWEU. Op grond van artikel 114 VWEU
is de EU bevoegd de maatregelen vast te stellen voor de onderlinge aanpassing van
de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten die de instelling
en de werking van de interne markt betreffen. Op grond van artikel 207 is de EU bevoegd
maatregelen vast te stellen die het kader voor de uitvoering van de gemeenschappelijke
handelspolitiek van de Unie bepalen. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde
rechtsgrondslag. Op het gebied van de interne markt heeft de EU een met de lidstaten
een gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2, sub a, VWEU). Op het terrein van de gemeenschappelijke
handelspolitiek heeft de EU een exclusieve bevoegdheid (artikel 3, lid 1, sub e, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Doel van
het voorstel is het bijdragen aan de wereldwijde strijd tegen dwangarbeid door het
weren van producten vervaardigd met dwangarbeid van de EU-markt. Ter realisatie van
deze doelstelling is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd. Regels op EU-niveau hebben
in dit domein een belangrijke meerwaarde, omdat de problematiek grensoverschrijdend
is en daarom beter op EU-niveau kan worden aangepakt. De lidstaten kunnen de doelstellingen
van het voorstel onvoldoende verwezenlijken door optreden op nationaal, regionaal
of lokaal niveau. Met het voorstel wordt bovendien beoogd een gelijk speelveld voor
bedrijven te creëren binnen de EU, bedrijven juridische zekerheid te geven en fragmentatie
van de interne markt door verschillende nationale regels te voorkomen. Om die redenen
is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd. Op het gebied van de gemeenschappelijke
handelspolitiek is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing, gelet op de exclusieve
bevoegdheid van de EU.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Dit
heeft vooral te maken met de sterk gevoelde urgentie om paal en perk te stellen aan
dwangarbeid. Doel van het voorstel is het bijdragen aan de wereldwijde strijd tegen
dwangarbeid door het weren van producten vervaardigd met dwangarbeid van de EU-markt.
Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken. Zo geldt het
voorstel bijvoorbeeld in principe voor alle bedrijven, maar worden de bevoegde autoriteiten
onder andere gevraagd zich te richten op grotere bedrijven omdat daar volgens de Commissie
de risico’s op dwangarbeid het meest concreet zijn en de impact het grootst is. In
het voorstel wordt bovendien specifiek aandacht besteed aan de gevolgen voor het midden-
en kleinbedrijf (MKB) en wordt rekening gehouden met de mogelijk beperktere middelen
en mogelijkheden van het MKB.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Om dit voorstel te implementeren raamt de Commissie additionele administratieve uitgaven
van totaal EUR 2,4 miljoen voor de periode 2024 tot en met 2027, te financieren binnen
Single Market, Innovation and Digital. Kosten zijn voor de opzet van een systeem waarin bevoegde autoriteiten en de douane
informatie met elkaar kunnen delen, het hosten van de risicodatabase, de publicatie
van de richtsnoeren en het organiseren van bijeenkomsten. Na 2027 lopen de kosten
beperkt door.

Hiernaast zijn er additionele uitgaven van totaal EUR 1,5 miljoen voor de periode
2024 tot en met 2027, te financieren binnen Neighbourhood and the World. Na 2027 lopen de kosten beperkt door. De administratieve lasten stijgen met EUR 4,7
miljoen in de periode 2024–2027, te financieren binnen administrative expenditure. Zoals in het voorstel opgenomen wordt dit door herverdeling volledig binnen bestaande
middelen gefinancierd.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Het voorstel heeft gevolgen voor het ambtelijk apparaat van de Commissie, hiervoor
zijn extra FTE’s voorzien. De Commissie geeft aan dat dit nodig is vanwege de reikwijdte
en de nieuwheid van het voorstel. Het kabinet staat in het algemeen kritisch tegenover
extra uitgaven door de Commissie. Daarnaast moet de ontwikkeling van de administratieve
uitgaven in lijn zijn met de Europese Raadconclusies van juli 2020 over het MFK-akkoord.
Het kabinet is kritisch over de beoogde uitbreiding van het aantal werknemers van
de Commissie.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het voorstel heeft financiële gevolgen voor de rijksoverheid, vanwege de benodigde
middelen voor toezicht en handhaving door de toezichthouder(s) en de douane. De precieze
gevolgen en kosten in Nederland voor de toezichthouder en douane zijn op dit moment
moeilijk aan te geven. De omvang is afhankelijk van verschillende variabelen – bijvoorbeeld
of schaalvoordelen behaald kunnen worden indien dezelfde toezichthouder wordt aangewezen
als voor de CSDDD. De verwachting is dat het in elk geval gaat om enkele tientallen
extra fte’s. Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting
van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels inzake budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Voor regeldruk voor bedrijven is consistentie met andere EU-regelgeving (waaronder
de CSDDD) relevant. Voorliggend voorstel zorgt desalniettemin voor additionele kosten,
met name voor bedrijven die niet onder de reikwijdte van de CSDDD vallen. Zij krijgen
onder meer te maken met kosten om na te gaan of er dwangarbeid in de waardeketen van
hun producten zit. De kosten voor het nagaan of er dwangarbeid in hun waardeketen
zit middels gepaste zorgvuldigheid, zal een deel van deze ondernemingen al maken doordat
zij vanuit huidig beleid al gepaste zorgvuldigheid betrachten. Momenteel worden kosten
van het toepassen van gepaste zorgvuldigheid op dwangarbeid gemaakt door bedrijven
die dit al vanwege niet-dwingende maatregelen of andere regelgeving doen. Met deze
verordening wordt het speelveld gelijkgetrokken, waardoor alle ondernemingen die onder
de voorgestelde verordening vallen deze kosten zullen maken. Naast de kosten voor
gepaste zorgvuldigheid op dwangarbeid, kunnen er voor ondernemingen kosten zijn op
het moment dat de bevoegde autoriteit een onderzoek instelt en/of oordeelt dat er
sprake is geweest van dwangarbeid bij de vervaardiging van een product. In geval van
een onderzoek zal de onderneming kosten maken in het meewerken aan dit onderzoek,
bijvoorbeeld om met extra informatie te komen waaruit blijkt dat er geen sprake is
van dwangarbeid. De Commissie geeft geen kwantitatieve inschatting van de regeldruk.
Zoals aangegeven onder 3b, zal het kabinet de Commissie vragen om in kaart brengen
wat de effecten zijn voor EU-bedrijven en derde landen, in het bijzonder ontwikkelingslanden.
Ook zal het kabinet vragen naar de uitvoerbaarheid, handhaving, en de uitvoerings-
en handhavingskosten.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De verordening zal onder andere effect hebben op landen die naar de EU exporteren.
Daarom is het belangrijk dat de EU blijft inzetten op adequaat flankerend beleid voor
bijvoorbeeld ontwikkelingslanden en dat de verordening WTO-conform wordt vormgegeven
en uitgevoerd. Hoewel de voorgestelde verordening niet gericht is op producten uit
een specifieke regio of land, kan bij de feitelijke toepassing van het voorstel een
situatie ontstaan waarin derde landen menen dat hun export op discriminatoire wijze
van de EU-markt wordt geweerd.

Voor Nederland specifiek en voor de EU in het algemeen zijn de gevolgen naar verwachting
divers. Niet in de EU gevestigde bedrijven zullen evengoed aan de verordening moeten
voldoen wanneer zij goederen op de EU-markt willen brengen.

Naast de EU hebben een aantal landen wetgeving gericht op producten gemaakt met dwangarbeid
of werken hier momenteel aan.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel heeft alleen consequenties voor nationale regelgeving en niet voor decentrale
regelgeving. Het aanwijzen van de bevoegde autoriteit(en), het toekennen van bevoegdheden
en de handhaving moeten op nationaal niveau door een uitvoeringswet worden geregeld.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de lex silencio positivo, omdat er geen sprake
is van een vergunningstelsel.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

In het voorstel wordt de Commissie de bevoegdheid toegekend tot het vaststellen van
gedelegeerde handelingen. Zo krijgt de Commissie de bevoegdheid om via een gedelegeerde
handeling te bepalen voor welke producten of productgroepen informatie over het product,
de producent en leveranciers aan de douane moet worden verstrekt (artikel 16, lid 1).
Het kabinet acht toekenning van de gedelegeerde bevoegdheid mogelijk, omdat het geen
essentiële onderdelen van de verordening betreft. Het kabinet vindt het wenselijk
om deze bevoegdheid aan de Commissie toe te kennen, vanwege flexibiliteit en om de
wetgevingsprocedure niet te belasten. Daarnaast kan het kabinet zich vinden in de
keuze voor delegatie (in plaats van uitvoering), omdat de handeling leidt tot een
aanvulling van de verordening. De bevoegdheidsdelegatie is inhoudelijk voldoende afgebakend.
Wat betreft de duur van de delegatie merkt het kabinet op dat de bevoegdheid wordt
toegekend voor onbepaalde tijd (artikel 27, lid 2). Het kabinet zal pleiten voor toekenning
voor bepaalde tijd met de mogelijkheid van stilzwijgende verlenging waarbij de bevoegdheidsdelegatie
naar behoren geëvalueerd kan worden. De gedelegeerde handeling kan worden vastgesteld
met gebruikmaking van de spoedprocedure indien de bevoegde autoriteiten besluiten
het aanbieden of uitvoeren van bepaalde producten op de EU-markt te verbieden, aan
bedrijven te bevelen de producten die reeds op de EU-markt zijn gebracht uit de handel
te nemen en zich te ontdoen van de betrokken producten (artikel 16, lid 5). De bevoegde
autoriteiten kunnen deze beslissing nemen nadat zij hebben vastgesteld dat een product
dat tot stand is gekomen met gebruikmaking van dwangarbeid op de EU-markt is gebracht
of is geëxporteerd. Het kabinet vindt de mogelijkheid tot het gebruik van de spoedprocedure
gerechtvaardigd.

Ook wordt in het voorstel de Commissie de bevoegdheid toegekend om uitvoeringshandelingen
vast te stellen. Zo krijgt de Commissie de bevoegdheid om via een uitvoeringshandeling
nadere regels te stellen omtrent details van de in de besluiten van de bevoegde autoriteit
op te nemen informatie (artikel 7, lid 2), omtrent informatie die aan de douaneautoriteiten
moet worden verstrekt (artikel 16, lid 3) en omtrent procedureregels en de details
van de uitvoeringsregeling van het informatie- en communicatiesysteem dat de Commissie,
bevoegde autoriteiten en douaneautoriteiten kunnen gebruiken om te communiceren over
onder andere beslissingen van bevoegde autoriteiten (artikel 22, lid 7). Het kabinet
kan zich vinden in het toekennen van deze bevoegdheid, omdat het niet de vaststelling
van essentiële onderdelen van de verordening betreft. Het kabinet vindt het ook wenselijk
om deze bevoegdheden aan de Commissie toe te kennen, vanwege flexibiliteit en om de
wetgevingsprocedure niet te belasten. De keuze voor uitvoering (in plaats van delegatie)
is passend, aangezien het bij alle drie om een nadere bepaling van de inhoud van de
verordening gaat om ervoor te zorgen dat deze in alle lidstaten volgens dezelfde voorwaarden
wordt uitgevoerd. De uitvoeringshandelingen worden vastgesteld met gebruikmaking van
de onderzoeksprocedure. Het kabinet kan zich vinden in deze procedure, gelet op het
feit dat de uitvoeringshandelingen betrekking hebben op de gemeenschappelijke handelspolitiek
(zie artikel 2 van de comitologieverordening10).

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De inwerkingtreding van de verordening is op de dag volgend op de publicatie van de
verordening in het Official Journal of the European Union. De verordening wordt van toepassing 24 maanden na inwerkingtreding. Dit betekent
dat elke lidstaat twee jaar heeft voor het opstellen en inwerking laten treden van
de uitvoeringswetgeving. Het kabinet kan zich gezien de vragen die het nog heeft over
de uitvoerbaarheid op dit moment nog niet uitspreken over de haalbaarheid hiervan.
Afhankelijk van de snelheid waarmee de bevoegde autoriteiten kunnen worden aangewezenen
er helderheid is over onder andere de ICT-vereisten voor zowel de bevoegde autoriteit
als de Douane, kan worden bepaald of het de inwerkingtreding van de verordening in
de huidige vorm haalbaar is.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De verordening stelt geen horizonbepaling en geen evaluatiebepaling. Het zou goed
zijn als er een evaluatiebepaling zou worden opgenomen, bijvoorbeeld om de effectiviteit
van de verordening na vier jaar te beoordelen.

e) Constitutionele toets

Er spelen geen constitutionele bijzonderheden.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Lidstaten wordt gevraagd om een bevoegde autoriteit aan te wijzen die toeziet op de
naleving van de verordening en deze autoriteit te voorzien van voldoende middelen.
De Commissie zal een Europees netwerk van nationale bevoegde autoriteiten opzetten
om een gecoördineerde aanpak te bevorderen. Het kabinet is kritisch over de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van het voorstel zoals in paragraaf 3b van dit fiche is aangegeven.
Het is nog onduidelijk wanneer en op basis van welke criteria een toezichthouder dient
te handhaven en het kabinet vraagt zich af hoe de Commissie de praktische implementatie
van het interveniëren van de bevoegde autoriteiten voor zich ziet. Ook is onvoldoende
inzichtelijk of en welke ICT gevolgen dit voorstel heeft voor nationale (douane)systemen. Een definitief oordeel over de uitvoering en handhaving is daarmee nog niet
mogelijk, maar uiteraard zet het kabinet zich er binnen de Raad voor in om deze onduidelijkheden
spoedig weg te nemen. Het is cruciaal dat het uiteindelijke voorstel uitvoerbaar en
handhaafbaar is.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het verbod op het op de markt brengen en uitvoeren van goederen waarbij de vervaardiging
met dwangarbeid gepaard is gegaan, zal moeten leiden tot verbetering van de omstandigheden
voor volwassenen en kinderen binnen de EU en daarbuiten, waaronder in ontwikkelingslanden.

Voor het kabinet is van belang dat bedrijven, conform de OESO-richtlijnen, hun invloed
aanwenden om de situatie te verbeteren. In de preambule geeft de Commissie aan dat
het terugtrekken van bedrijven uit regio’s waar dwangarbeid plaatsvindt in de stakeholderconsultatie
door verschillende stakeholders als grote zorg werd geuit. Hoewel de Commissie in
de verordening geen directe aandacht aan dit effect besteedt, zou gesteld kunnen worden
dat dit effect deels wordt ondervangen door de risico-gebaseerde aanpak waarmee bevoegde
autoriteiten potentiële overtredingen van de verordening opsporen. Hierbij stelt de
verordening dat zodra ondernemingen gepaste zorgvuldigheid op dwangarbeid toepassen
in hun waardeketen, het risico op dwangarbeid zodanig wordt verkleind dat de bevoegde
autoriteit in principe geen onderzoek naar dwangarbeid zal starten. Het kabinet vindt
dat dit potentiële implicaties voor ontwikkelingslanden niet voldoende afdekt, en
zal er daarom voor pleiten dat de Commissie zorgdraagt voor monitoring van de effecten
van de verordening op derde landen en van de verwachte effecten op aanpak van dwangarbeid,
naast de punten die hierboven reeds genoemd werden. Ten slotte hecht het kabinet eraan
dat de EU inzet op flankerend beleid voor ontwikkelingslanden en de slachtoffers van
dwangarbeid, om bij te dragen aan het structureel uitbannen van dwangarbeid.