Brief regering : Beleidsreactie op 3 onderzoeken van het WODC op het terrein van terugkeersamenwerking

Nr. 2997
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 oktober 2022

Met deze brief geef ik een beleidsreactie op drie samenhangende onderzoeken van het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). Het onderzoek is gedaan
in de periode september 2020 tot en met juli 2022, op verzoek van de Directie Migratiebeleid.
Allereerst ga ik in op enkele bevindingen uit de WODC-onderzoeken. Daarna ga ik in
op enkele specifieke punten uit de onderzoeksrapporten.

De onderzoeken

Het betreft de (Engelstalige) onderzoeken1

«Intergovernmental relations and return. Part 1: Measuring enforced return in Europe.
An assessment of the validity and reliability of EU data on orders to leave and return
of third country nationals», Intergovernmental relations and return.

Part 2: From paper to practice? EU-wide and bilateral return frameworks between EU+ and non-EU+
countries and their effects on enforced return» en «Intergovernmental relations and return.

Part 3: Beyond return frameworks. An exploration of Dutch and Norwegian intergovernmental
strategies to implement enforced return to Afghanistan, Iran and Iraq»

Inzet van de onderzoeken was meer inzicht te krijgen in de elementen die de inzet
op terugkeersamenwerking gunstig kunnen beïnvloeden, in het bijzonder de effectiviteit
van de EU-brede en bilaterale terugkeerovereenkomsten en de meer ongeschreven strategieën
ten aanzien van de autoriteiten van relevante herkomstlanden om terugkeer te bewerkstelligen.
Het doel van dit onderzoek was om aanknopingspunten te generen voor het Nederlandse
terugkeerbeleid.

Het eerste onderdeel betreft een cijfermatig onderzoek naar de validiteit en betrouwbaarheid
van EU-gegevens over terugkeer. De belangrijkste bevinding daarvan is dat, op basis
van de beschikbare Europese data op het gebied van terugkeer, het moeilijk is om een
goed beeld te krijgen van patronen van terugkeer en onmogelijk om EU+-landen rechtstreeks
met elkaar te vergelijken.

De twee opvolgende delen leiden, op basis van de cijfers zoals deze zijn gevonden,
tot de analyse dat de totstandkoming van EU-brede en niet-bindende bilaterale overeenkomsten
niet aantoonbaar tot hogere terugkeercijfers leidt. Dat geldt daarentegen wel voor
de bindende bilaterale readmission agreements, maar het in de cijfers teruggevonden effect is beperkt (terugkeer stijgt met 5–10 procentpunten),
aldus de onderzoekers. De onderzoekers benadrukken dat terugkeerovereenkomsten weliswaar
kunnen helpen om terugkeer te realiseren, maar dat ze geen noodzakelijke voorwaarde
vormen, en meestal ook niet voldoende zijn. Duidelijk is dat naast het afsluiten van
terugkeerovereenkomsten ook andere interstatelijke strategieën nodig zijn om terugkeer
te bewerkstellingen, waaronder het opbouwen van goede persoonlijke relaties met autoriteiten
van landen van herkomst en het investeren in (ondersteund) zelfstandig vertrek. De
onderzoeken staan tot slot stil bij een vergelijking van de terugkeerstrategieën die
Nederland en Noorwegen ontwikkelden met betrekking tot enkele door de onderzoekers
uitgekozen landen.

Beleidsreactie

De onderzoeken laten zien dat een vergelijking tussen lidstaten over terugkeer complex
is. Soms kleine verschillen in de wijze waarop Europese regels kunnen zijn geïmplementeerd
in de nationale rechtsorde, en interpretaties bij de registratie, maken vergelijkingen
complex en de uitkomsten indicatief, niet exact. Deze problematiek is al langer bekend
en heeft ook de aandacht van de Europese Commissie die zich inzet om de registratie
in een aantal lidstaten te verbeteren. Een deel van de onderscheiden komt ook voort
uit legale verschillen in de inrichting van de terugkeersystemen en de verschillende
uitvoeringspraktijken van de lidstaten. Vergelijking van cijfers blijft waarschijnlijk
echter voor de voorzienbare tijd complex.

Het kabinet herkent de conclusie van de onderzoekers dat terugkeerafspraken op Europees
niveau niet het sluitstuk vormen van de terugkeersamenwerking. In terugkeerafspraken
is om die reden tegenwoordig ook een passage opgenomen die het mogelijk maakt om naast
de EU migratieafspraken, nationale afspraken te maken die de samenwerking verder uitwerken.
Bilaterale afspraken zijn op zichzelf evenmin het eindstation. Wel biedt het proces
om dergelijke afspraken te maken een ingang om bilaterale contacten aan te gaan en
te onderkennen waar de wederzijdse belangen liggen tussen Nederland en de landen van
herkomst. Zoals de onderzoekers ook aangeven is dat een mogelijke manier om de terugkeersamenwerking
te versterken.

Natuurlijk gaat een dergelijk proces hand in hand met een inzet op het onderhouden
van een goede relatie. Terugkeerafspraken fungeren in sommige gevallen als bekrachtiging
van een al goede werkrelatie. Dit sluit aan bij de inzet van het kabinet om de relaties
met de landen van herkomst, zowel met de vertegenwoordiging hier te lande als in de
landen zelf, te onderhouden en te versterken. Het kabinet ondersteunt daarbij ook
de conclusie van het onderzoek dat er geen one size fits all aanpak bestaat, en een landenspecifieke benadering nodig is.

Tegelijkertijd wil het kabinet niet de conclusie trekken dat terugkeerafspraken op
Europees niveau geen meerwaarde hebben. Enerzijds omdat de meerwaarde van terugkeerafspraken
niet enkel afgemeten kan worden aan terugkeercijfers. Het terugkeerproces kent zoals
de onderzoekers terecht opmerken, naast de samenwerking met herkomstlanden, meerdere
complexe opgaven die nauw met elkaar verband houden en in samenhang bezien dienen
te worden. Ter illustratie: in sommige gevallen bevestigt het herkomstland tijdig
de nationaliteit van een onderdaan, maar kan die niet kan worden uitgezet in verband
met een opvolgende aanvraag die in Nederland afgewacht mag worden, of omdat de vreemdeling
zich aan het toezicht heeft onttrokken.

Daarbij hebben Europese afspraken als voordeel dat lidstaten gezamenlijk optrekken,
en daarbij beschikken over een breder instrumentarium. Waar dat niet aangewezen is,
kan Nederland ook een ander samenspel van lidstaten zoeken om gezamenlijk mee op te
trekken – daarbij is de lange samenwerking binnen de Benelux een goed voorbeeld waarmee
op het gebied van migratiesamenwerking synergie wordt gezocht. Daarnaast borgt Europese
samenwerking ook dat landen van herkomst niet met lidstaten afzonderlijk, mogelijk
minder gunstige, afspraken maken. Wel hecht Nederland er veel waarde aan dat de EU
slagvaardiger wordt in de inzet en uitbreiding van haar instrumentarium om effectieve
afspraken te realiseren.

Dat er beperkte mogelijkheden zijn om nakoming af te dwingen van Europese afspraken,
bevestigt het beeld van de regering en ondersteunt de inzet van het kabinet. De inzet
is immers een gelijkwaardig partnerschap met een brede relatie waarin wordt samengewerkt
en afspraken worden gemaakt over zaken als handel, hulp, steun bij opvang en tijdelijke
legale en circulaire arbeidsmigratie, om onrechtmatig in Nederland verblijvende onderdanen
uit deze landen terug te nemen en irreguliere migratie tegen te gaan. Tegelijkertijd
kunnen aan landen die niet meewerken instrumenten worden onthouden die voor hen van
belang zijn, bijvoorbeeld op het gebied van visa. Bovendien wijst het kabinet er op
dat migratieafspraken met een aantal landen wel zeer succesvol zijn. Dat zijn met
name de landen in de Balkan maar ook op de Kaukasus, waarmee afspraken zijn gemaakt
die de wederzijdse belangen dienen, en sprake is van een samenhangend pakket aan afspraken.

Het kabinet zal zich onverminderd inzetten op het verbeteren van de terugkeersamenwerking
met landen van herkomst. Het kabinet zet daarbij in op brede migratiepartnerschappen
met derde landen die materieel voldoen aan de voorwaarden van het Vluchtelingenverdrag
om migratiebewegingen te beperken en terugkeer te realiseren, zowel bilateraal als
in Benelux en Europees verband. Het kabinet kiest daarbij voor een landenspecifieke
aanpak, waarbij per land wordt gekeken wat een effectieve benadering is. In dit kader
passen ook de terug- en overnameovereenkomsten die in EU verband worden gesloten met derde landen. De afgelopen jaren
zijn ook meer informele afspraken gemaakt: met Ethiopië, Bangladesh, en andere landen.
Voorop staat de versterking van de feitelijke terugkeersamenwerking, waarbij per geval
kan worden bezien wat het beste instrument is om die verbeterde samenwerking in de
uitvoering te realiseren. Om die samenwerking te bereiken hanteert het kabinet een
strategie waarbij steeds opnieuw wordt bezien welk samenspel van acties en instrumenten
effectief zal zijn.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg