Brief regering : Uitvoeringsaspecten verordening en richtlijn digitalisering justitiële samenwerking en toegang tot het recht

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 783
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 oktober 2022

De digitale transformatie van de samenleving maakt dat ook de justitiesector met de
tijd mee moet gaan. Voor efficiënte grensoverschrijdende samenwerking tussen bevoegde
justitiële autoriteiten in civielrechtelijke en strafrechtelijke aangelegenheden is
de beschikbaarheid van een veilige, betrouwbare, en tijdbesparende vorm van elektronische
communicatie nodig. Daarnaast kan de digitale toegang tot het recht voor burgers en
bedrijven, waaronder toegang tot de rechter, in grensoverschrijdende zaken worden
verbeterd. Tegen die achtergrond heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie)
een voorstel gedaan voor een verordening en een richtlijn over de digitalisering van
de justitiële samenwerking en toegang tot het recht in de EU in grensoverschrijdende
civielrechtelijke en strafrechtelijke aangelegenheden (hierna: het voorstel). Dit
voorstel wordt momenteel in raadswerkgroepen besproken. Uw Kamer ontvangt conform
de gebruikelijke gang van zaken informatie over de stand van zaken van de onderhandelingen
indien het voorstel wordt besproken tijdens een JBZ-Raad.

Verkenning uitvoeringsaspecten

In het BNC-fiche over dit voorstel is aangekondigd dat op basis van het voorstel zoals
op 1 december 2021 is gepubliceerd een ambtelijke verkenning naar relevante aspecten
van het voorstel zal worden uitgevoerd, in afstemming met betrokken uitvoerende organisaties,
om (financiële) consequenties beter in kaart te kunnen brengen.1 Uw Kamer heeft naar de stand van zaken met betrekking tot deze ambtelijke verkenning
geïnformeerd. Zoals toegezegd informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid, met deze brief over de uitkomsten van deze ambtelijke verkenning.2 Deze brief bevat vijf onderdelen. Na een algemene introductie, die de aanleiding
voor de verkenning bespreekt, wordt ingegaan op aspecten met betrekking tot de elektronische
communicatie tussen justitiële autoriteiten onderling, in zowel civielrechtelijke
als in strafrechtelijke aangelegenheden. Vervolgens worden aspecten die zien op de
digitale toegang tot het recht voor burgers en bedrijven in civielrechtelijke aangelegenheden
belicht. Daarna wordt gereflecteerd op de huidige praktijk en de inzichten die op
basis daarvan kunnen worden opgedaan. Het laatste onderdeel ziet op bepalingen in
het voorstel die aan elektronische communicatie raken, zoals het gebruik van videoconferentie.
Tot slot schets ik mijn conclusies en het vervolg. Deze conclusies zijn, kort gezegd,
dat het kabinet de intentie van het voorstel steunt om de samenwerking tussen lidstaten
op het gebied van digitalisering, eens te meer in het strafrechtelijk domein, te versterken.
Wel zijn er in het voorstel op dit moment te veel onzekerheden om de impact van het
voorstel met voldoende zekerheid in te schatten. Zo is het onzeker wat de implementatiekosten
zullen zijn en of deze voor alle rechtsinstrumenten waarop het voorstel van toepassing
is, proportioneel zijn. De Nederlandse inzet blijft er daarom op gericht hieromtrent
duidelijkheid te verkrijgen.

I. Algemene introductie

Belang van elektronische communicatie

Het belang van digitale transformatie van de justitiesector is evident. Nederland
is gezien het belang van de versterking van de samenwerking tussen lidstaten op het
gebied van digitalisering, al vele jaren bijzonder actief in de totstandkoming van
e-CODEX, het systeem dat grensoverschrijdende elektronische communicatie tussen justitiële
autoriteiten mogelijk maakt. Voor e-CODEX is met de Europese e-CODEX verordening een
juridisch kader gegeven.3 Dit voorstel bouwt voort op de inspanningen ten aanzien van e-CODEX. Dat is belangrijk,
omdat dit maakt dat elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten in grensoverschrijdende
aangelegenheden veilig en betrouwbaar kan plaatsvinden. Met e-CODEX is een standaardoplossing
ontwikkeld die voor verschillende juridische procedures in grensoverschrijdende civiel-
en strafrechtelijke zaken kan worden gebruikt. Ook de in november 2020 aangenomen
herziene EU-verordeningen inzake de betekening en de bewijsverkrijging (EU 2020/1784
en EU 2020/1783) verplichten lidstaten om alle communicatie in het kader van deze
grensoverschrijdende aangelegenheden elektronisch te laten verlopen, bij voorkeur
via e-CODEX. Daarnaast is e-CODEX de basis voor uitwisseling van gegevens in het kader
van het e-Evidence Systeem (Ju2019/01673 – eEDES). De structuur van e-CODEX past overigens
bij die van e-Delivery, een belangrijke bouwsteen voor veilige berichtenuitwisseling
binnen de EU. E-Delivery wordt ook gebruikt voor andere digitale grensoverschrijdende
uitwisseling van informatie, onder meer voor de uitwisseling van bedrijfsinformatie
binnen het Interconnectiesysteem Ondernemingsregisters (BRIS) en Peppol, een gestandaardiseerde
manier om e-facturen uit te wisselen. E-Delivery is daarnaast de standaard voor informatie-uitwisseling
volgens de Single Digital Gateway.4

Aanleiding verkenning uitvoeringsaspecten

Nederland steunt de inspanningen om elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten
te bevorderen. Het is van groot belang dat de justitiesector, zeker ook in het strafrechtelijk
domein, gebruik kan maken van de vele voordelen die verdere digitalisering met zich
brengt. Elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten in grensoverschrijdende
aangelegenheden dient veilig, snel en betrouwbaar plaats te vinden, en dit voorstel
kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Dat laat onverlet dat het eerdergenoemde
voorstel vragen oproept. Deze vragen zien met name op de proportionaliteit van de
verplichting om elektronisch te communiceren, gezien de mogelijke financiële consequenties
van implementatie van het voorstel. In het BNC-fiche zijn zorgen op dit punt nader
toegelicht. De impactanalyse die door de Europese Commissie is uitgevoerd, geeft weinig
inzicht in de impact van het voorstel voor elk van de afzonderlijke juridische instrumenten
die in de bijlagen bij het voorstel zijn genoemd. Niet inzichtelijk is hoeveel berichten
op dit moment op grond van elk van deze instrumenten worden gewisseld, hoeveel tijd
dat in beslag neemt, en in welke vormen de huidige communicatie plaatsvindt. Ook ontbreekt
een inschatting van de aard, vorm en omvang van de voorziene toekomstige communicatie
in de impactanalyse. Dit maakt dat niet duidelijk is of voor elk juridisch instrument
de noodzaak tot het maken van de kosten voor implementatie in verhouding staat tot
de verwachte opbrengst. Op basis van inzichten uit de nu lopende implementatie van
de eerdergenoemde bewijsverkrijgings- en betekeningsverordeningen, die een soortgelijke
systematiek kennen, is de verwachting dat het nakomen van de geïntroduceerde verplichting
aanzienlijk meer kosten voor de lidstaten met zich brengt dan in de impactanalyse
is voorzien. Aan die verwachting ligt onder meer ten grondslag dat op dit moment nog
onvoldoende bekend is over de specificaties van de software die de Europese Commissie
op dit punt ontwikkelt (zie ook hierna). Om deze redenen is besloten om een verkenning
van de uitvoeringsaspecten uit te voeren, in afstemming met justitiële autoriteiten.

Beperkingen bij verkenning uitvoeringsaspecten

Bij het verkennen van relevante uitvoeringsaspecten gelden enkele belangrijke voorbehouden.
In de eerste plaats wordt op dit moment over de inhoud van het voorstel onderhandeld.
Dat maakt dat de tekst van het voorstel nog in beweging is. Op belangrijke onderdelen,
zoals bijvoorbeeld de reikwijdte van het voorstel, de civielrechtelijke en strafrechtelijke
instrumenten die door het voorstel worden geraakt, de definitie van (formele) communicatie,
en het afbakenen van het begrip «grensoverschrijdende aspecten», wordt van gedachten
gewisseld. Dat maakt dat de nodige slagen om de arm dienen te worden gehouden. Nadat
overeenstemming over de inhoud van het voorstel is bereikt, zal implementatie op grond
van de implementatiewijze die in het voorstel is voorzien nog geruime tijd in beslag
nemen. Daarnaast zijn op dit moment enkele belangrijke instrumenten voor grensoverschrijdende
aangelegenheden niet onder de reikwijdte van de bijlagen gebracht, maar is niet uitgesloten
dat ook voor deze instrumenten in de toekomst communicatie via dezelfde systematiek
zal worden voorgesteld. Denk daarbij bijvoorbeeld aan wederzijdse rechtshulp in strafzaken,
of verordeningen aangaande slachtoffers. In de tweede plaats kunnen op dit moment
nog geen uitspraken worden gedaan over de mogelijkheid van het gebruik van door de
Commissie ontwikkelde (implementatie en referentie) software voor grensoverschrijdende
elektronische gegevensuitwisseling. Het Nederlandse standpunt ten aanzien van deze
software houdt kort samengevat in dat de componenten van de software geschikt dienen
te zijn om te kunnen worden geïntegreerd in bestaande digitale infrastructuur van
lidstaten. Dat betekent dat de software moet voldoen aan de tot dusver geaccepteerde
normen, standaarden en architectuurprincipes, zoals ontwikkeld binnen e-CODEX, en
dat componenten die onderdeel uitmaken van de software los van elkaar kunnen functioneren.
Het is niet duidelijk of de door de Commissie ontwikkelde software ook daadwerkelijk
conform deze vereisten zal worden ingericht. Het hiervoor genoemde Nederlandse standpunt
is recent ook schriftelijk onder de aandacht van de Commissie gebracht. Indien de
Commissie dit standpunt volgt en de software conform oplevert, zal implementatie van
het voorstel naar verwachting substantieel lagere kosten met zich meebrengen. Op dit
moment is daaromtrent nog geen nadere uitspraak te doen. Nederland volgt de ontwikkelingen
met betrekking tot deze software op de voet, onder meer door betrokkenheid van het
Openbaar Ministerie bij e-EDES, een oplossing waarvoor eenzelfde type software wordt
benut.

II. Elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten

Inleiding

Het voorstel beoogt, zoals in het BNC-fiche uiteengezet, zowel op civielrechtelijk
(inclusief handelsrechtelijk) als op strafrechtelijk gebied de beschikbaarheid en
het gebruik van elektronische communicatie in grensoverschrijdende samenwerking tussen
justitiële autoriteiten, met inbegrip van JBZ-agentschappen en EU-organen, te verbeteren.
Daartoe stelt de Commissie maatregelen voor die het gebruik van elektronische communicatie
tussen justitiële autoriteiten verplichten. In de bijlagen van het voorstel wordt
uiteengezet welke bestaande juridische instrumenten onder de reikwijdte van deze verplichte
elektronische communicatie worden gebracht. De communicatie tussen verzendende en
ontvangende instanties, die zijn belast met de uitvoering van de juridische instrumenten
in de bijlagen bij het voorstel, dient elektronisch plaats te vinden. Deze verplichte
elektronische communicatie vindt plaats via nationale IT-systemen, die bij voorkeur
verbonden zijn e-CODEX.

Soorten communicatie

In de bijlagen bij het voorstel worden zowel civielrechtelijke als strafrechtelijke
instrumenten opgevoerd. Deze (op moment van schrijven) 23 instrumenten kennen verschillende
vormen van communicatie. In sommige gevallen is de vorm waarin grensoverschrijdende
communicatie tussen de betreffende justitiële autoriteiten plaatsvindt in het betreffende
instrument voorgeschreven. Het betreft dan meestal een standaardformulier, waarin
velden zijn opgenomen die verplicht moeten worden ingevuld. In andere gevallen is
geen verplichte vormgeving van de communicatie voorgeschreven. Relevant is daarbij
ook welke vormen van communicatie uiteindelijk onder de reikwijdte van het voorstel
zullen vallen. Dat kan uiteenlopen van elke e-mail, tot alleen bepaalde vormen van
formele (elektronische) documentatie, zoals een formeel verzoek. Bij deze verkenning
van relevante uitvoeringsaspecten is uitgegaan van de vormen van communicatie die
in elk van de instrumenten in de bijlagen bij het voorstel zijn genoemd.

Inventarisatie bepalingen in relevante civielrechtelijke instrumenten

Civielrechtelijke instrumenten die bepalingen bevatten die de samenwerking tussen
justitiële autoriteiten betreffen, zijn:

– de Richtlijn 2003/8 betreffende rechtsbijstand,

– de Verordening nr. 664/2009 tot vaststelling van een verordening inzake onderhoudsverplichtingen,

– de Verordening nr. 650/2012 betreffende erfopvolging en erfrechtverklaring,

– de Verordening nr. 1215/2012 inzake erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen
in burgerlijke en handelszaken,

– de Verordening nr. 665/2014 inzake het Europees bevel tot conservatoir beslag op bankrekeningen,

– de Verordening 2015/848 betreffende insolventieprocedures,

– de Verordening 2016/1103 inzake beslissingen op het gebied van huwelijksvermogensstelsels,

– de Verordening 2016/1104 inzake vermogensrechtelijke gevolgen van geregistreerde partnerschappen,
en

– de Verordening 2019/1111 betreffende beslissingen in huwelijkszaken, ouderlijke verantwoordelijkheid,
en internationale kinderontvoering.

Betrokken justitiële autoriteiten zijn de Raad voor Rechtsbijstand, het Landelijk
Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, het notariaat, de Rechtspraak, de deurwaarderij,
en de Centrale Autoriteit Kinderontvoeringen (de Minister van Justitie en Veiligheid).
In totaal zijn in de civielrechtelijke instrumenten 37 bepalingen aangetroffen die
onderling te onderscheiden vormen van communicatie tussen justitiële autoriteiten
betreffen. Het betreft zowel communicatie op basis van een vastgesteld formulier,
als communicatie die niet op basis van een vooraf vastgesteld formulier hoeft plaats
te vinden.

Inventarisatie bepalingen in relevante strafrechtelijke instrumenten

Strafrechtelijke instrumenten die bepalingen bevatten die de samenwerking tussen justitiële
autoriteiten betreffen, zijn:

– het Kaderbesluit 2002/465/JBZ inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams,

– het Kaderbesluit 2002/584/JBZ inzak het Europees aanhoudingsbevel en procedures van
overlevering,

– het Kaderbesluit 2003/577/JBZ inzake bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken,

– het Kaderbesluit 2005/214/JBZ inzake wederzijdse erkenning van geldelijke sancties,

– het Kaderbesluit 2006/783/JBZ inzake wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie,

– het Kaderbesluit 2008/909/JBZ inzake wederzijdse erkenning van strafvonnissen waarbij
vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd,

– het Kaderbesluit 2008/947/JBZ inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse
erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden
en alternatieve straffen,

– het Kaderbesluit 2009/829/JBZ inzake wederzijdse erkenning op beslissingen inzake
toezichtsmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis,

– het Kaderbesluit 2009/948/JBZ over het voorkomen en beslechten van geschillen over
de uitoefening van rechtsmacht bij strafprocedures,

– de Richtlijn 2014/41/EU betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken, en

– de Verordening 2018/1805 inzake de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en
confiscatiebevelen.

Betrokken justitiële autoriteiten zijn het Openbaar Ministerie, de Rechtspraak, en
het Centraal Justitieel Incassobureau en de Dienst Justitiële Inrichtingen (namens
de Minister van Justitie en Veiligheid). In totaal zijn in de strafrechtelijke instrumenten
156 bepalingen aangetroffen die onderling te onderscheiden vormen van communicatie
tussen justitiële autoriteiten betreffen. Ook hier gaat het zowel om communicatie
die plaatsvindt op basis van vooraf vastgestelde standaardformulieren, als om communicatie
die niet aan een specifieke vorm gebonden is.

Appreciatie

In zowel de civielrechtelijke als strafrechtelijke instrumenten die in de bijlagen
bij het voorstel zijn opgenomen, zijn bepalingen te vinden die onderling te onderscheiden
vormen van communicatie tussen justitiële autoriteiten betreffen. In totaal gaat het
om 193 bepalingen aangaande communicatie die in ieder geval voortaan elektronisch
dient te verlopen. Daarbij zijn in totaal negen verschillende justitiële autoriteiten
betrokken bij de communicatie die op grond van het voorstel voortaan verplicht elektronisch
moet verlopen, waarbij dient te worden onderkend dat in sommige gevallen elke individuele
notaris, deurwaarder, rechter, of officier van justitie kan worden aangemerkt als
justitiële autoriteit in de zin van het betreffende instrument. De omvang van elke
geïdentificeerde vorm van communicatie is niet bekend, omdat deze niet als zodanig
wordt geregistreerd of er bij de koepelorganisatie geen gegevens over individuele
zaken aanwezig zijn. Zie voor een nadere toelichting ook onder IV.

III. Digitale toegang tot het recht

Inleiding

De Commissie stelt, zoals in het BNC-fiche uiteengezet, maatregelen voor om de digitale
toegang tot het recht voor burgers en bedrijven, waaronder de toegang tot de rechter,
in grensoverschrijdende zaken te verbeteren. Het voorstel bepaalt daarom dat documenten
die in elektronische vorm worden ingediend, niet mogen worden geweigerd of buiten
behandeling worden gelaten, om de enkele reden dat zij deze elektronische vorm hebben.
De voorgestelde maatregelen zien ook op het verplicht stellen van het in behandeling
nemen van digitaal ingediende verzoeken en aanvragen van burgers en bedrijven. Deze
verplichting geldt voor juridische beroepen, gerechten en andere justitiële autoriteiten.

Soorten communicatie

In de bijlagen bij het voorstel worden enkel civielrechtelijke instrumenten opgevoerd.
Dat houdt verband met de rechtsbasis van het voorstel, namelijk artikel 81 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, op grond waarvan ook maatregelen
kunnen worden genomen die de daadwerkelijke toegang tot de rechter voor burgers en
bedrijven betreffen. Artikel 82 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie, dat de strafrechtelijke samenwerking betreft, kent niet een soortgelijke bepaling.
De (op moment van schrijven) 12 relevante civielrechtelijke instrumenten kennen verschillende
vormen van communicatie. In sommige gevallen is, net als onder de vorige punten werd
opgemerkt, de vorm waarin grensoverschrijdende communicatie tussen justitiële autoriteiten
en burgers en bedrijven plaatsvindt in het betreffende instrument voorgeschreven.
Het betreft dan meestal een standaardformulier, waarin velden zijn opgenomen die verplicht
moeten worden ingevuld. In andere gevallen is geen verplichte vormgeving van de communicatie
voorgeschreven. Relevant is verder welke vormen van communicatie uiteindelijk onder
de reikwijdte van het voorstel zullen vallen. Dat kan uiteenlopen van elke e-mail,
tot alleen bepaalde vormen van formele (elektronische) documentatie, zoals een formeel
verzoek. Bij deze verkenning van relevante uitvoeringsaspecten is uitgegaan van de
vormen van communicatie die in elk van de instrumenten in de bijlagen bij het voorstel
zijn genoemd.

Inventarisatie bepalingen in relevante civielrechtelijke instrumenten

Civielrechtelijke instrumenten die bepalingen bevatten die elektronische communicatie
van burgers en bedrijven met justitiële autoriteiten betreffen, zijn:

– de Richtlijn 2003/8 betreffende rechtsbijstand,

– de Verordening nr. 805/2004 betreffende een executoriale titel voor niet-betwiste
schuldvorderingen,

– de Verordening nr. 1896/2006 tot invoering van een Europese betalingsbevelprocedure,

– de Verordening nr. 861/2007 tot vaststelling van een Europese procedure voor geringe
vorderingen,

– de Verordening nr. 664/2009 tot vaststelling van een verordening inzake onderhoudsverplichtingen,

– de Verordening nr. 650/2012 betreffende erfopvolging en erfrechtverklaring,

– de Verordening nr. 1215/2012 inzake erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen
in burgerlijke en handelszaken,

– de Verordening nr. 665/2014 inzake het Europees bevel tot conservatoir beslag op bankrekeningen,

– de Verordening 2015/848 betreffende insolventieprocedures,

– de Verordening 2016/1103 inzake beslissingen op het gebied van huwelijksvermogensstelsels,

– de Verordening 2016/1104 inzake vermogensrechtelijke gevolgen van geregistreerde partnerschappen,
en

– de Verordening 2019/1111 betreffende beslissingen in huwelijkszaken, ouderlijke verantwoordelijkheid,
en internationale kinderontvoering.

Betrokken justitiële autoriteiten zijn de Raad voor Rechtsbijstand, het Landelijk
Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, het notariaat, de Rechtspraak, de deurwaarderij,
en de Centrale Autoriteit Kinderontvoeringen (de Minister van Justitie en Veiligheid).
In totaal zijn in de civielrechtelijke instrumenten 204 bepalingen aangetroffen die
onderling te onderscheiden vormen van communicatie van burgers en bedrijven met justitiële
autoriteiten betreffen.

Het betreft zowel communicatie op basis van een vastgesteld formulier, als communicatie
die niet op basis van een vooraf vastgesteld formulier hoeft plaats te vinden. Op
grond van het voorstel dient elektronische communicatie met burgers en bedrijven mogelijk
te worden gemaakt via een European electronic access point, als onderdeel van het
Europese e-Justitie portaal, waartoe burgers en bedrijven toegang hebben. Er wordt
geen verplichting gecreëerd voor burgers en bedrijven om langs elektronische weg te
communiceren. Wel worden justitiële autoriteiten verplicht om langs elektronische
weg ingediende communicatie in behandeling te nemen. Over de vormgeving van dit European
electronic access point is nog weinig bekend.

Appreciatie

In de civielrechtelijke instrumenten die in de bijlagen bij het voorstel zijn opgenomen,
zijn bepalingen te vinden die onderling te onderscheiden vormen van communicatie van
burgers en bedrijven met justitiële autoriteiten betreffen. In totaal gaat het om
204 bepalingen aangaande communicatie tussen burgers en bedrijven en justitiële autoriteiten
die voortaan elektronisch kunnen verlopen. Daarbij zijn in totaal zes verschillende
justitiële autoriteiten betrokken bij het verplicht in behandeling nemen van de communicatie
die elektronisch is ingediend, waarbij dient te worden onderkend dat in sommige gevallen
elke individuele notaris, deurwaarder, rechter, of officier van justitie kan worden
aangemerkt als justitiële autoriteit in de zin van het betreffende instrument. De
omvang van elke geïdentificeerde vorm van communicatie is niet bekend, omdat deze
niet als zodanig wordt geregistreerd of er bij de koepelorganisatie geen gegevens
over individuele zaken aanwezig zijn. Zie voor een nadere toelichting ook onder IV.

IV. Huidige omvang communicatie

Verloop communicatie en appreciatie – civielrechtelijk

Uit overleg met en interviews afgenomen bij verschillende betrokken justitiële autoriteiten
in het civielrechtelijk domein komt naar voren dat in veel van de instrumenten die
in de bijlagen bij het voorstel zijn opgenomen, op dit moment vooral gecommuniceerd
wordt met buitenlandse advocaten van partijen, de justitiële autoriteit in de andere
lidstaat, en waar aangewezen met financiële instellingen. Deze communicatie verloopt
zowel per post als per (onbeveiligde) e-mail. Een en ander verschilt overigens sterk
per procedure, maar ook per ontvangend land. Dat hangt ook samen met het feit dat
de inhoudelijke procedure of het burgerlijk procesrecht in veel gevallen niet geharmoniseerd
is. Denk bijvoorbeeld aan de digitale apostille, die alleen in Frankrijk wordt gehanteerd,
de wijze van betekening van stukken of het moment waarop een verzoek om rechtsbijstand
in behandeling kan worden genomen: dit verschilt sterk tussen de lidstaten. Ook verschilt
welke justitiële autoriteit – een koepelorganisatie, een rechtbank of hof in een bepaalde
bondsstaat, of individuele juridische beroepsbeoefenaars – dient te worden aangeschreven.
Bevoegdheden zijn niet in elk land bij dezelfde justitiële autoriteit belegd. Informatie
over een nalatenschap wordt door autoriteiten in andere EU-landen bijvoorbeeld geregeld
opgevraagd bij de Rechtspraak, terwijl in Nederland de notaris toegang tot het kadaster
heeft, en in Zweden juist een advocaat of belastingkantoor daartoe gemachtigd is.
Een algemeen aandachtspunt is dat in veel gevallen originele stukken worden vereist,
voorzien van een «natte» handtekening. Daarmee samenhangend is juiste identificatie
en het hanteren van betrouwbaarheidsstandaarden met name in dit domein van groot belang.
Ook het taalverschil werkt belemmerend. Daarnaast bestaan deels al (andere) systemen
waarin stukken kunnen worden gedeeld met juridische beroepsbeoefenaars, zoals bijvoorbeeld
in het geval van de Europese erfrechtverklaring, die digitaal kan worden ingevuld.
Belemmering daarbij kan zijn dat landen informatie afschermen in de betreffende systemen
in verband met een andere uitleg van privacyregelgeving.

Verloop communicatie en appreciatie – strafrechtelijk

Uit overleg met en interviews afgenomen bij verschillende betrokken justitiële autoriteiten
in het strafrechtelijk domein volgt dat verschillende methoden worden gebruikt voor
het verzenden en ontvangen van relevante communicatie, zoals grensoverschrijdende
rechtshulpverzoeken en Europese aanhoudingsbevelen. Daarvoor werd post, e-mail, en
de fax gebruikt. Ook bestaat er een systeem voor het uitwisselen van Europese onderzoeksbevelen
met Duitsland en België. Voor het Europees aanhoudingsbevel kan worden gebruikgemaakt
van het Supplementary Information Request at the National Entries (SIRENE) en het Schengeninformatiesysteem (SIS II). Geregeld wordt door sommige landen
overigens ook nog per post een dergelijk bevel (na)gestuurd, al dan niet voorzien
van handtekeningen en/of stempels. Dat geldt ook voor bijvoorbeeld confiscatiebeslissingen.
Ook een bestandenpostbus of de (beveiligde) e-mail wordt benut. De beveiliging van
communicatie is ook in het strafrechtelijk domein een belangrijk aandachtspunt. Daarnaast
zijn er knelpunten op het gebied van verplichtingen met betrekking tot het behouden
en bewaren van fysieke documenten en verschillende interpretaties van privacyregelgeving.
Ook hier speelt de taalbarrière geregeld een rol en geldt dat andere landen (interne)
procedures of competentieverdelingen anders kunnen hebben ingeregeld.

Aantallen

Zoals eerder aangegeven is niet inzichtelijk hoeveel berichten op dit moment op grond
van elk van deze instrumenten worden gewisseld, hoeveel tijd dat in beslag neemt,
en in welke vormen de huidige communicatie plaatsvindt. Ook ontbreekt een inschatting
van de aard, vorm en omvang van de voorziene toekomstige communicatie in de impactanalyse.
Dit maakt dat niet duidelijk is of voor elk juridisch instrument de noodzaak tot het
maken van de kosten voor implementatie in verhouding staat tot de verwachte opbrengst.
Een dergelijk overzicht is ook niet te genereren, omdat veel van de instrumenten en
de daarmee samenhangende communicatie worden ingezet in individuele strafzaken of
civielrechtelijke procedures en niet als zodanig worden geregistreerd. Waar sommige
instrumenten vrijwel nooit zullen worden benut, is dat bij andere instrumenten wel
degelijk het geval. Ter indicatie kan worden gewezen op het feit dat het Openbaar
Ministerie in de periode 2018–2020 gemiddeld circa 12.000 inkomende rechtshulpverzoeken
per jaar ontvangt, waarbij ook verzoeken uit niet EU-landen zijn meegeteld, zoals
Turkije en de Verenigde Staten. In diezelfde periode heeft Nederland gemiddeld circa
4400 rechtshulpverzoeken per jaar verstuurd, ook aan niet-EU landen. Bij beide gemiddelden
dient te worden aangemerkt dat het aantal verzoeken in 2020 beduidend lager was dan
in de daaraan voorafgaande jaren, mogelijk in verband met de uitbraak van COVID-19.
De verwachting van het Openbaar Ministerie is daarnaast dat jaarlijks, na implementatie
van een systeem dat elektronische communicatie voor deze instrumenten ondersteunt,
circa 12.500 inkomende verzoeken op grond van het Europees Onderzoeksbevel en het
Europees Arrestatiebevel zullen worden ontvangen, en circa 4000 verzoeken zullen worden
verstuurd. De Koninklijke Beroepsvereniging voor Gerechtsdeurwaarders heeft laten
weten dat in 2020 circa 7700 uitwisselingen hebben plaatsgevonden met Nederland, waarbij
het zowel ontvangen als verzonden exploten betreft, doch slechts exploten op grond
van de Betekeningsverordening, het Haags Betekeningsverdrag/Rv 1954/art.55, eerste
lid, Rv, excecutiezaken op grond van Brussel I Bis, ten uitvoer gelegde European Account
Preservation Orders, en informatieverzoeken aan bankinstellingen op grond van de Verordening
EAPO. De Raad voor Rechtsbijstand behandelde in 2018 circa 150 grensoverschrijdende
verzoeken per jaar, maar daarbij dient te worden aangetekend dat een rechtszoekende
ook zelfstandig grensoverschrijdend juridische bijstand kan zoeken, waarbij de Raad
niet altijd betrokken is. De Centrale Autoriteit Kinderontvoering (Minister van Justitie
en Veiligheid) verwerkt naar schatting gemiddeld circa 60 uitgaande verzoeken per
jaar tot teruggeleiding van een kind en – indien daartoe aanleiding is – het treffen
van maatregelen. Daarnaast is er sprake van circa 300 uitgaande zorgmeldingen per
jaar. Ook worden circa 25 verzoeken tot teruggeleiding ontvangen, en circa 130 zorgmeldingen.
De discrepantie tussen uitgaande en inkomende verzoeken is waarschijnlijk te verklaren
uit het feit dat de Nederlandse Centrale Autoriteit, anders dan in andere EU-landen,
ook niet-verdragslandzaken behandelt. Het CJIB (Minister van Justitie en Veiligheid)
heeft in 2019 circa 20 verzoeken uit doen gaan om confiscatie van vermogensbestanddelen.
In datzelfde jaar zijn ongeveer 45.000 geldelijke sancties verzonden. Het Openbaar
Ministerie (IRC Noord-Holland) behandelde inzake de toepassing van het beginsel van
de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het
toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen in 2019 circa 44 inkomende
en 178 uitgaande zaken. Inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning
op beslissingen inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis
werden in hetzelfde jaar circa 6 inkomende en 1 uitgaande verzoeken behandeld. Namens
de Minister van Justitie en Veiligheid behandelde de Dienst Justitiële Inrichtingen
in het kader van de wederzijdse erkenning van gevangenisstraffen en maatregelen omtrent
terbeschikkingstelling jaarlijks circa 400 inkomende verzoeken.

V. Bepalingen m.b.t. vorm van elektronische communicatie

Inleiding

Naast bepalingen die aan de inhoud van de elektronische communicatie raken, zoals
hiervoor toegelicht, bevat het voorstel, zoals in het BNC-fiche uitgelicht, enkele
bepalingen die raken aan de vorm van elektronische communicatie. De Commissie stelt
maatregelen voor betreffende de geldigheid en acceptatie van elektronische zegels
en handtekeningen in geval van elektronische communicatie in grensoverschrijdende
samenwerking of bij de toegang tot het recht. Ook stelt de Commissie maatregelen voor
met betrekking tot de mogelijkheid van het doen van elektronische betalingen, ook
door niet-ingezetenen, van gerechtelijke kosten in civielrechtelijke zaken. Het voorstel
bevat daarnaast bepalingen voor het gebruik van videoconferentie in civielrechtelijke
en strafrechtelijke procedures met een grensoverschrijdend aspect.

Elektronische identificatie en vertrouwensniveaus

Het is vanzelfsprekend van belang dat grensoverschrijdende communicatie op verantwoorde
wijze geschiedt. In artikel 9 van het voorstel wordt het gebruik van vertrouwde diensten
(trusted services) geregeld. Uit het artikel volgt dat gekwalificeerde elektronische stempels en handtekeningen
volgens de definities in de huidige eIDAS-verordening ((EU nr.910/2014) mogen worden
gebruikt als een document verzonden is als onderdeel van elektronische communicatie
op grond van artikel 3 van het voorstel dat vereist. Dat maakt ook dat geavanceerde
of gekwalificeerde elektronische stempels of handtekeningen mogen worden gebruikt
als een document dat wordt verzonden als onderdeel van elektronische communicatie
overeenkomstig artikel 5 van het voorstel een stempel of handtekening vereist of bevat.
Nog niet duidelijk is of het artikel ook zo dient te worden geïnterpreteerd, dat andere
vormen van elektronische stempels of handtekeningen niet mogen worden gebruikt. Het
is daarnaast relevant om het gebruik van elektronische stempels en handtekeningen
te onderscheiden van elektronische certificaten, die gebruikt worden om de communicatie
tussen autoriteiten te beveiligen. Het gaat hierbij om maatregelen die ervoor zorgen
dat bepaalde communicatie op unieke wijze kan worden gekoppeld aan een specifieke
autoriteit. Daarnaast is van belang dat het niet alleen gaat om het elektronisch doen
verzenden van communicatie die is voorzien van de benodigde elektronische stempel
of handtekening, maar ook om het verifiëren van te ontvangen communicatie. Ook is
het goed om te bedenken dat het elektronisch verzenden en ontvangen van documenten
niet alleen plaatsvindt door justitiële autoriteiten, die dienen te voorzien in de
juiste oplossingen om in een bepaald vertrouwensregime met communicatie om te gaan,
maar ook door natuurlijke en rechtspersonen. Eén van de aspecten die in dat kader
van belang is, is de eerdergenoemde eIDAS-verordening. Deze verordening kent drie
niveaus van ondertekening: de elektronische handtekening, de geavanceerde elektronische
handtekening, en de gekwalificeerde elektronische handtekening. Door de Europese Commissie
is een nieuw voorstel gedaan voor een verordening die de eIDAS-verordening zal vervangen:
de eID-verordening.5 Het concept van de digitale portemonnee (digital wallet) maakt hiervan onderdeel uit. Deze zou in alle lidstaten moeten kunnen worden gebruikt
voor identificatie op het hoogste vertrouwensniveau. Uiteraard kan niet op de uitkomst
van de onderhandelingen over dit voorstel voor een eID-verordening worden vooruitgelopen.
Dat maakt echter wel dat nog onduidelijk is hoe ver de maatregelen strekken die dienen
te worden genomen op het gebied van elektronische identificatie van (medewerkers bij)
justitiële autoriteiten en van (vertegenwoordigers van) natuurlijke en rechtspersonen,
onder meer indien zij verzoeken willen indienen via het eerdergenoemde European electronic
access point op het Europese e-Justitie portaal.

Videoconferentie

Voor de civielrechtelijke procedure geldt dat de rechter kan beslissen tot inzet van
videoconferentie en de procespartijen daaromtrent hun mening kunnen geven. Civielrechtelijke
instrumenten die reeds bepalingen bevatten die zien op het horen van betrokkenen met
(mogelijk) gebruik van videoconferentie, zijn de Verordening nr.861/2007 tot vaststelling
van een Europese procedure voor geringe vorderingen, de Verordening nr.665/2014 inzake
het Europees bevel tot conservatoir beslag op bankrekeningen, de Verordening 2015/848
betreffende insolventieprocedures, en de Verordening 2019/1111 betreffende beslissingen
in huwelijkszaken, ouderlijke verantwoordelijkheid, en internationale kinderontvoering.
Betrokken justitiële autoriteiten zijn de Rechtspraak, gerechtsdeurwaarders, en de
Centrale Autoriteit Kinderontvoeringen (de Minister van Justitie en Veiligheid). Dat
laat onverlet dat ook de andere instrumenten een vorm van interactie met betrokkenen
voorstaan, waarbij – indien nationaal recht dat niet verhindert – videoconferentie
kan worden ingezet. Met betrekking tot het gebruik van videoconferentie in strafrechtelijke
procedures omvat het voorstel een regeling voor het horen van een verdachte of veroordeelde
in strafrechtelijke procedures. Een dergelijk verhoor zal kunnen worden toegestaan,
mits daarvoor de betreffende technologie aanwezig is, de bijzondere omstandigheden
van het geval de inzet van de technologie rechtvaardigen, en de verdachte of veroordeelde
zijn instemming heeft gegeven. Daarnaast behoort de verdachte, zo stelt het voorstel,
toegang tot een rechtsmiddel te hebben indien hij het niet eens is met de beslissing
tot inzet van videoconferentie. Het voorstel volgt hierbij de systematiek die bekend
is van reeds bestaande Europese juridische instrumenten, zoals het Europees bewijsverkrijgingsbevel
en het Europees onderzoeksbevel.

Appreciatie

Voor de civielrechtelijke instrumenten geldt dat in Nederland het gebruik van videoconferentie
in het civielrecht en bestuursrecht is toegestaan.6 Over de structurele inzet van videoconferentie in het civielrecht en het bestuursrecht
wordt uw Kamer op korte termijn nader geïnformeerd. Ten aanzien van de strafrechtelijke
instrumenten geldt dat het Nederlandse strafprocesrecht op dit moment reeds een regeling
kent die de inzet van videoconferentie mogelijk maakt (art.131a van het Wetboek van
Strafvordering). Daarbij is echter niet voorzien dat toepassing van deze regeling
in alle gevallen de instemming van de verdachte vergt, noch bestaat de mogelijkheid
van het instellen van een afzonderlijk rechtsmiddel tegen de beslissing om van videoconferentie
gebruik te maken. Het voorstel wijkt daarmee af van de regeling die in Nederland geldt.
Zoals hierboven aangehaald kan niet op de uitkomst van de onderhandelingen over het
voorstel voor een eID-verordening worden vooruitgelopen, hetgeen maakt dat nog onduidelijk
is hoe ver de maatregelen strekken die dienen te worden genomen op het gebied van
elektronische identificatie van (medewerkers bij) justitiële autoriteiten en van (vertegenwoordigers
van) natuurlijke en rechtspersonen.

VI. Conclusie en vervolg

Uit het voorgaande moge blijken dat de impact van het voorstel op dit moment niet
met voldoende zekerheid is in te schatten. Op basis van inzichten uit de nu lopende
implementatie van de eerdergenoemde bewijsverkrijging- en betekeningsverordeningen,
die een soortgelijke systematiek kennen, is de verwachting echter dat het nakomen
van de geïntroduceerde verplichting om elektronisch te communiceren tussen justitiële
autoriteiten in zowel het strafrechtelijk als het civielrechtelijk domein, en om elektronische
communicatie van burgers en bedrijven in het civielrechtelijke domein verplicht in
behandeling te nemen, aanzienlijk meer kosten voor de lidstaten met zich brengt dan
in de impactanalyse is voorzien. De implementatiekosten werden in dit kader in een
consultatiereactie op het wetsvoorstel door de Raad voor de rechtspraak in een eerder
stadium geschat op 2,7 mln. euro.7 Het proces om deze verordeningen te implementeren loopt nog. Het is desalniettemin
denkbaar dat bij het introduceren van soortgelijke verplichtingen bij 23 additionele
rechtsinstrumenten, en een veelvoud aan autoriteiten, aanzienlijk meer kosten zullen
worden gemaakt. De Nederlandse zorgen met betrekking tot de proportionaliteit van
de introductie van verplichte elektronische communicatie blijven daarmee onverkort
van kracht. Mocht de referentie- en implementatiesoftware, die de Europese Commissie
ontwikkeld, echter geschikt zijn of worden gemaakt om te integreren in de bestaande
juridische infrastructuur, dan zijn die kosten naar het zich laat aanzien lager. Desalniettemin
blijft in elk scenario van belang om voldoende aandacht te besteden aan de nodige
opleidingen voor betrokken medewerkers. Gezien de omvang van het aantal justitiële
autoriteiten – waarbij, zoals besproken, in gevallen elke individuele juridische beroepsbeoefenaar
als justitiële autoriteit kan worden gezien – zijn ook deze kosten niet snel te overschatten.
Dat gezegd hebbende blijft het kabinet voorstander van de versterking van de samenwerking
tussen lidstaten op het gebied van digitalisering, eens te meer in het strafrechtelijk
domein. Nederland heeft daaraan ook altijd een actieve bijdrage geleverd, onder meer
in de ontwikkeling van e-CODEX. Het is van groot belang dat ook de justitiesector
gebruik kan maken van de vele voordelen die verdere digitalisering met zich brengt.
Elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten in grensoverschrijdende
aangelegenheden dient veilig, snel en betrouwbaar plaats te vinden, en dit voorstel
kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren. De Nederlandse inzet blijft er daarom
op gericht op de proportionaliteit van de verplichting tot digitalisering te bewaken.

Het voorstel wordt momenteel in raadswerkgroepen besproken. Na het afronden van de
onderhandelingen zal de balans dienen te worden opgemaakt en een gedegen uitvoeringsanalyse
worden verricht, om de financiële implicaties meer gedegen in beeld te brengen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind