Brief regering : EU-rechtelijke kaders rondom sociale huisvesting in Nederland

Nr. 553
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 oktober 2022

Tijdens het commissiedebat «Staat van de woningmarkt» van 16 februari 2022 (Kamerstuk
32 847, nr. 863) is gevraagd naar een vergelijking tussen Nederland en andere landen met betrekking
tot de EU-kaders in het volkshuisvestelijk beleid en de mogelijkheden voor het oprekken
van de inkomensgrens en liberalisatiegrens. In deze brief geef ik een toelichting
op de EU-kaders.

Samenvatting aanpassing van de inkomensgrens en liberalisatiegrens

Overheden kunnen een onderneming met een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB)
belasten, als de markt deze diensten onvoldoende aanbiedt of als deze niet tegen maatschappelijk
aanvaardbare voorwaarden wordt verricht. De verhuur van sociale huurwoningen is door
de overheid aangemerkt als een openbare dienst, en aan toegelaten instellingen (hierna:
woningcorporaties) opgedragen als een DAEB. Om te zorgen dat woningcorporaties hun
DAEB-activiteiten kunnen uitvoeren kunnen zij hiervoor financieel gecompenseerd worden:
woningcorporaties kunnen bijvoorbeeld geborgde leningen afsluiten om sociale huurwoningen
te financieren. Of, en zo ja, op welke manier overheden DAEB-activiteiten laten uitvoeren
en financieren verschilt per lidstaat.

Financiële steun van overheden aan bepaalde ondernemingen valt onder het begrip staatssteun
(steunmaatregelen van de staten) van artikel 107, lid 1, VWEU. Staatssteun is in beginsel
verboden en alleen onder bepaalde voorwaarden mogelijk, bijvoorbeeld om ervoor te
zorgen dat DAEB-taken uitgevoerd kunnen worden. Een belangrijke voorwaarde voor toegestane
staatssteun voor het uitvoeren van een DAEB, is bijvoorbeeld dat de DAEB-taak waarvoor
staatssteun wordt gegeven goed afgebakend is. In het DAEB vrijstellingsbesluit van
20121 staat onder welke voorwaarden compensatie aan ondernemingen belast met een DAEB verenigbaar
is met de staatssteunregels.

De afbakening van de DAEB voor de Nederlandse sociale huisvesting is na een langdurig
proces vastgelegd in het besluit van de Europese Commissie (EC) van 15 december 2009
betreffende bestaande steun voor woningcorporaties (E 2/2005) (EC besluit van 2009).
In dit besluit, dat specifiek voor Nederland geldt, is de afbakening van de DAEB vastgelegd
via de liberalisatiegrens (die bepaalt of een huurwoning binnen de sociale huur of
de vrije sector valt) en de inkomensgrens (die bepaalt welke huishoudens in een sociale
huurwoning mogen wonen). Ook de wijze waarop woningcorporaties compensatie kunnen
krijgen voor de uitvoering van DAEB-taken zijn in het EC-besluit van 2009 vastgelegd.

Met het EC-besluit van 2009 is er duidelijkheid gecreëerd over de staatssteun en de
vormen van staatssteun die door overheden mag worden gegeven aan woningcorporaties
zodat zij hun taken en bijdrage aan de Nederlandse woningmarkt zo goed mogelijk kunnen
uitoefenen.2 Met de huidige wet- en regelgeving wordt de ruimte die het DAEB-besluit biedt zo
optimaal mogelijk benut. Zo is de ruimte binnen de regelgeving opgezocht met de differentiatie
van de DAEB-inkomensgrenzen naar huishoudsamenstelling en de aanpassing van de vrije
toewijzingsruimte.

Uit vergelijkend onderzoek tussen lidstaten komt naar voren dat het stelsel voor sociale
huisvesting dat wij in Nederland kennen uniek is. Geen andere EU-lidstaat kent het
specifieke systeem van steun zoals wij dat in Nederland kennen, noch is de sociale
huursector elders zo groot als in Nederland.3 Van de totale woningvoorraad in Nederland bestaat dertig procent uit sociale huurwoningen.
Nederland heeft hiermee het grootste percentage sociale huurwoningen van Europa. Nederland
kent een systeem van grootschalig rentevoordeel voor woningcorporaties dat met de
geborgde leningen wordt gecreëerd. Dat is onvergelijkbaar met de steun zoals die elders
wordt gegeven. Ook uniek in Europa is de ruimte voor solidariteit in de sector via
projectsteun en saneringssteun.

Wanneer de wens bestaat om de bestaande DAEB en daarmee de mogelijkheden voor steun
te wijzigingen, bijvoorbeeld door het verder verhogen van de DAEB-inkomensgrenzen
of de liberalisatiegrens, is dat niet altijd zomaar mogelijk binnen de huidige regelgeving.
Afhankelijk van de omvang van een maatregel en in hoeverre deze de bestaande DAEB
wijzigt, kan er gekozen worden tussen vier verschillende juridische routes om de wijziging
van de DAEB en/of de steunmaatregel in overeenstemming te brengen met de staatssteunregels.
In bijna alle gevallen is betrokkenheid van de EC daarbij nodig.

Leeswijzer

De brief is als volgt opgebouwd. Eerst kom ik de toezegging na met betrekking tot
de vergelijking tussen Nederland en andere Europese landen in volkshuisvestelijkbeleid.
Vervolgens volgt informatie zoals eerder gegeven in de Kamerbrief van 28 mei 20214 over waarom en in hoeverre Nederlandse woningcorporaties met Europese staatssteunregels
te maken hebben. Ook schets ik de juridische instrumenten die benut zouden kunnen
worden om de activiteiten waarvoor woningcorporaties staatsteun ontvangen te wijzigen.

Vergelijking volkshuisvestelijk beleid

In het commissiedebat van 16 februari 2022 werd gesteld dat andere EU-landen zoals
Frankrijk meer ruimte nemen dan Nederland in de toepassing van de Europese kaders
bij het maken van volkshuisvestelijk beleid. Er werd gevraagd naar de mogelijkheid
van het oprekken van de inkomensgrens en de liberalisatiegrens.

Nederland kent een specifiek en uniek stelsel voor sociale huisvesting en steun voor
woningcorporaties. Vanwege het feit dat in geen ander land de sociale huursector zo
groot is als in Nederland en wij een uniek systeem kennen is een goede vergelijking
niet mogelijk. Desalniettemin heeft mijn ministerie dit recent wel in beeld laten
brengen en het onderzoek hierna is eerder aan uw Kamer verzonden in november 2020.5

Uit dit onderzoek komt naar voren dat alle lidstaten op een andere manier omgaan met
het al dan niet geven van staatssteun aan verhuurders van sociale huurwoningen. In
Zweden wordt bijvoorbeeld helemaal geen staatssteun door de centrale overheid gegeven,
in Duitsland is de steun niet beperkt tot bepaalde entiteiten zoals woningcorporaties,
Oostenrijk rapporteert geen staatssteun voor sociale huisvesting als DAEB en Frankrijk
hanteert verschillende inkomensgrenzen afhankelijk van het type woning, de regio waarin
de woning zich bevindt en de grootte en samenstelling van het huishouden. In sommige
gezinssamenstellingen zijn de inkomensgrenzen in Frankijk hoger dan in Nederland,
maar de daadwerkelijke toewijzing is niet vergelijkbaar met het Nederlandse systeem.
Wachttijd speelt een beperktere rol in het systeem, in Frankrijk krijgen personen
met een (lichamelijke) beperking, personen die geen goede huisvesting hebben, daklozen,
met uitzetting bedreigde personen en slachtoffers van geweld voorrang bij de verdeling
van het in Frankrijk beperkte aantal sociale huurwoningen.

Op basis van het eerdergenoemde onderzoek kan het zijn dat andere landen meer ruimte
lijken te nemen bij de financiering van de sociale huursector, maar bij bestudering
blijkt dat niet het geval, bijvoorbeeld omdat zoals in Duitsland de steun niet is
beperkt tot bepaalde entiteiten. Ook de omvang van de sociale huursector in Nederland
heeft tot gevolg dat Nederland eerder dan andere landen te maken krijgt met de grenzen
van wat is toegestaan op basis van de Europese regels. Waar ongeveer één op de drie
woningen in Nederland een sociale huurwoning van een corporatie is, is dat in Oostenrijk
24%, in Frankrijk 16%, in Ierland 9% en in Duitsland 3%. Voor alle lidstaten gelden
dezelfde regels rondom staatssteun zoals ik hierboven heb geschetst maar sommige lidstaten
hebben meer ruimte binnen dezelfde regels omdat de sector daar minder groot van omvang
is.

Ook bij de toepassing van andere Europese kaders heeft Nederland niet minder ruimte
dan andere lidstaten. Zo zijn in Frankrijk de Europese aanbestedingsrichtlijnen van
toepassing op de sociale huursector (als gevolg van een uitspraak van het Europese
Hof). Hoe andere lidstaten omgaan met de Europese aanbestedingsrichtlijnen is niet
bekend, zo kennen andere lidstaten vaak geen specifieke volkshuisvestelijke entiteiten
waardoor de aanbestedingsrichtlijnen niet relevant zijn. Het is zeer afhankelijk van
hoe de volkshuisvesting georganiseerd is en in welke mate de overheid daar invloed
op uitoefent, hoe bepaalde Europese regelgeving doorwerkt.

Europese regelgeving en Nederlandse woningcorporaties

Woningcorporaties zijn ondernemingen in Europeesrechtelijke zin, omdat zij een economische
activiteit verrichten (het verhuren van woningen) en daarmee actief zijn op een markt.
De verhuur van sociale huurwoningen is door de overheid aangemerkt als een publieke
taak, en aan woningcorporaties opgedragen als DAEB. Overheden kunnen een DAEB door
een onderneming laten uitvoeren, als de markt deze diensten onvoldoende oppakt of
als deze niet tegen maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden wordt verricht. Bij woningcorporaties
gaat het dan onder andere om de verhuur van kwalitatief goede woningen tegen een voor
lagere inkomens aanvaardbare prijs. Woningcorporaties ontvangen compensatie van de
overheid voor de kosten die zij maken, omdat zij op last van de overheid een openbare
dienst leveren die onder marktconforme voorwaarden niet voor de doelgroep beschikbaar
zou zijn. Deze compensatie van de overheid is een vorm van staatssteun die in overeenstemming
is met de voorwaarden van het EC-besluit van 2009 (zie hieronder «het staatssteunkader
van woningcorporaties»).

Staatssteun voor een DAEB is toegestaan wanneer aan een aantal voorwaarden is voldaan.
Zo gelden er op basis van jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie vier criteria
waaraan moet worden voldaan om financiering voor een DAEB uit te zonderen van het
staatssteunverbod.6 De EC en het Europese Hof van Justitie kunnen toetsen of aan deze criteria is voldaan
en of de markt ontoereikend is om bepaalde activiteiten tegen sociaal-maatschappelijk
verantwoorde voorwaarden uit te voeren.7 De criteria waaraan getoetst wordt zijn;

− Er moet sprake zijn van een duidelijk afgebakende DAEB;

− Vooraf moet bekend zijn welke kosten gecompenseerd worden en hoe deze worden berekend;

− De compensatie mag niet hoger zijn dan noodzakelijk, waarbij een redelijk rendement
mag worden behaald;

− De onderneming wordt belast wordt met een DAEB via een aanbestedingsprocedure, dan
wel geselecteerd door middel van de benchmark van een gemiddeld goed beheerde onderneming.

De EC heeft in 2005 een regelgevingspakket vastgesteld over wanneer overheden een
DAEB mogen financieren.8 Onderdeel hiervan is de DAEB-vrijstellingsbeschikking 2005, waarin staat onder welke
voorwaarden compensatie verenigbaar is met de staatssteunregels. Dit DAEB-regelgevingspakket9 is in 2012 vernieuwd en geldt ook voor de sociale huursector. Daarmee is de DAEB-vrijstellingsbeschikking
van 2005 vervangen door het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012, waardoor nu vaak enkel
gesproken wordt van het DAEB-vrijstellingsbesluit van 2012.

Het staatssteunkader van woningcorporaties

Zoals hierboven beschreven dient een DAEB op basis van Europese staatssteunregels
duidelijk omschreven en afgebakend te zijn. De DAEB voor sociale huurwoningen wordt
daarom in Nederland afgebakend door de liberalisatiegrens en de inkomensgrens in het
EC-besluit 2009. De liberalisatiegrens bepaalt of de huurwoning binnen de sociale
huur of de vrije sector valt, terwijl de inkomensgrens bepaalt welke huishoudens in
aanmerking komen voor een sociale huurwoning. Nederland heeft daarbij enige beleidsruimte.
Zo gelden de normen zoals vastgesteld in het EC-besluit van 2009 en de noodzaak tot
afbakening van de uiteindelijk te bereiken doelgroep uit het DAEB-vrijstellingsbesluit
van 2012.10 In het DAEB- vrijstellingsbesluit van 2012 is dit opgenomen als: sociale huisvesting
voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen welke, door solvabiliteitsbeperkingen,
geen hulsvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden.11

In Nederland wordt op een objectieve manier invulling aan deze afbakening gegeven.
Uitgangspunt van het Nederlandse beleid is dat huishoudens die in de doelgroep van
woningcorporaties vallen, ook zoveel als mogelijk een reële en gelijke kans moeten
hebben om een woning toegewezen te krijgen. Na een langdurig proces is de afbakening
van de doelgroep vastgelegd in het EC-besluit van 2009. Op basis daarvan moeten corporaties
sociale huurwoningen jaarlijks voor ten minste 90% toewijzen aan eenpersoonshuishoudens
met een inkomen van maximaal € 40.765 en aan meerpersoonshuishoudens van maximaal
€ 45.014 (prijspeil 202212). Naast die 90% is het mogelijk om maximaal 10% van de jaarlijks vrijkomende woningen
toe te wijzen aan huishoudens buiten de directe doelgroep. Het EC-besluit van 2009
biedt beperkte mogelijkheden voor eigen invulling van zowel de totale omvang van de
doelgroep, als de concrete vaststelling van de inkomensgrenzen en de benutting van
de vrije toewijzingsruimte.

Naast de doelgroep zijn ook de DAEB-taken van woningcorporaties afgebakend. De activiteiten
van woningcorporaties die als DAEB zijn aangemerkt, zijn het bouwen, beheren en verhuren
van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen, het bouwen en ontwikkelen
van maatschappelijk vastgoed en het investeren in leefbaarheid. Voor deze DAEB-taken
wordt de sector gecompenseerd. De wijze van compensatie en de omvang daarvan zijn
specifiek vastgesteld door de EC voor het Nederlandse stelsel van woningcorporaties
in het EC-besluit van 2009. Zo zijn er op grond van het EC-besluit van 2009 drie vormen
van staatssteun toegestaan:

− Overheidsgaranties op de borging van leningen. Dit betreft de garanties die het Waarborgfonds
Sociale Woningbouw (WSW) verstrekt op de leningen die de sector aangaat.

− Het geven van project- en saneringssteun aan corporaties, zoals bijvoorbeeld in het
geval van Vestia is gebeurd.

− Het geven van steun door middel van lagere grondkosten bij de aankoop van grond van
gemeenten.

Deze steunmaatregelen mogen op grond van het EC-besluit van 2009 aan woningcorporaties
worden gegeven ter compensatie van de kosten van haar DAEB-activiteiten. Ook de invulling
van het tweede en derde criterium uit de jurisprudentie (respectievelijk: een objectieve
kostentoerekening en het voorkomen overcompensatie) is voor Nederland specifiek vastgelegd
in het EC-besluit van 2009. De voorwaarden die voor de DAEB-activiteiten gelden, zijn
in de Nederlandse regelgeving uitgewerkt in de herziene Woningwet 2015 en bijbehorende
AMvB en ministeriele regeling.13

Procedure bij wijziging steunmaatregelen

Aanvulling op de bestaande DAEB

Een eerste mogelijke route is een (tijdelijke) aanvulling op de reeds bestaande DAEB
onder de voorwaarden van het EC-besluit van 2009 en het DAEB-vrijstellingsbesluit
2012 (voor steun aan een nieuwe DAEB, zie hierna). In een dergelijk geval moet de
compensatie aan woningcorporaties voldoen aan de criteria die zijn vastgesteld in
het EC-besluit van 2009 en het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012, waardoor deze is vrijgesteld
van de meldingsplicht voor staatssteun.14 Toepassing van het DAEB-vrijstellingsbesluit vereist geen melding bij de EC, maar
verplicht de Nederlandse autoriteiten wel om de EC te informeren over de implementatie.
Bij dit instrument is het goed om te beseffen dat de EC eventueel achteraf de maatregel
kan toetsen (op grond van bijvoorbeeld een klacht of op eigen initiatief) en kan oordelen
dat de maatregel niet voldoet aan het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012. Dit is een risico
voor ondernemingen die staatssteun ontvangen, omdat in dat geval de Nederlandse staat
gebonden is om de verleende staatssteun terug te vorderen. Logischerwijs mag een lidstaat
de terug te betalen staatssteun niet op andere wijze compenseren.

Het differentiëren van de DAEB-inkomensgrens naar huishoudsamenstelling zoals dit
per 2022 is gedaan is een voorbeeld van een maatregel die valt onder het EC-besluit
van 2009 en voldoet aan de criteria die zijn vastgelegd in het DAEB-vrijstellingsbesluit
2012. Dit komt doordat er slechts een beperkte stijging van de omvang van de doelgroep
is en de potentiële doelgroep binnen de afgebakende doelgroep voor sociale huisvesting
valt zoals beschreven in het EC-besluit van 2009. Ook is de maatregel noodzakelijk,
geschikt en proportioneel – zoals voorgeschreven in het DAEB-vrijstellingsbesluit.

Instellen van een nieuwe DAEB

Ten tweede kan een nieuwe maatregel betekenen dat er een nieuwe, afzonderlijke DAEB
ingesteld wordt voor een afgebakende doelgroep op de woningmarkt. Deze nieuwe DAEB
moet voldoende onderscheidend zijn ten opzichte van de reeds bestaande DAEB: dit kan
het geval zijn op grond van de openbare taken waar het over gaat, het type financiële
instrumenten en/of de ondernemingen die de DAEB op de woningmarkt gaan uitvoeren.
Een voorbeeld hiervan is de DAEB die de afgelopen jaren is ingesteld voor de korting
op de verhuurderheffing bij nieuwbouw. Niet uitsluitend corporaties, maar alle ondernemers
met meer dan vijftig sociale huurwoningen zijn belast met de uitvoering van deze DAEB.
Over de vestiging van een nieuwe DAEB en het geven van steun dient de EC geïnformeerd
te worden en goedkeuring te geven als deze niet voldoet aan het DAEB-vrijstellingsbesluit
2012. Ook geldt om de twee jaar een rapportageverplichting aan de EC over de uitvoering
en de uitgaven.

Aanpassing van het EC-besluit 2009

Een derde mogelijkheid is dat een nieuwe maatregel valt onder de bestaande DAEB, maar
niet voldoet aan de voorwaarden van het EC-besluit 2009. Het EC-besluit 2009 zou dan
inhoudelijk moeten worden aangepast zodat de nieuwe maatregel is toegestaan (of er
zal een nieuw besluit moeten worden genomen). Door middel van de meldingsplicht kan
de EC gevraagd worden om een substantiële wijziging van de voorwaarden van het EC-besluit
van 2009 toe te staan.15 Een dergelijke aanpak is bijvoorbeeld nodig wanneer de wens bestaat om een extra
steunmaatregel toe te voegen die niet onder de drie genoemde steunmaatregelen in het
EC-besluit 2009 staan. Dit betekent een heronderhandeling van het EC-besluit van 2009.
Het doorlopen van een meldingsprocedure is een complex en langdurig proces, waarbij
niet met zekerheid te zeggen is of het verzoek tot wijziging van het besluit zal slagen.

Aanpassing regelgeving

Ten vierde bestaat de mogelijkheid dat een maatregel niet valt onder de voorwaarden
en definities die gelden voor sociale huisvesting onder het DAEB-regelgevingspakket
uit 2012, waardoor een wijziging van deze EU-regelgeving nodig is. Dit vergt onderhandeling
met de EC om het DAEB regelgevingspakket 2012 te herzien. Het is onwaarschijnlijk
dat een verzoek van Nederland om de regels te herzien succesvol zal zijn, omdat inzet
en steun van zowel de EC als alle lidstaten hierbij nodig is.

In 2012 is het eerdere DAEB-regelgevingspakket uit 2005 herzien. Het pakket is toen
op verzoek van de lidstaten uitgebreid met sociale DAEB (bijv. sociale huisvesting,
kinderopvang en gezondheidsdiensten). In 2019 heeft de EC aangekondigd de staatssteunregels
voor sociale diensten van algemeen economisch belang, waaronder het DAEB-vrijstellingsbesluit
2012, te evalueren en heeft in dat kader een publieke consultatie gedaan. De uitkomsten
van deze consultatie zijn door de EC gepubliceerd. De EC heeft aangekondigd dat de
resultaten van de evaluatie naar verwachting eind 2022 worden gepubliceerd. Deze herziening
biedt mogelijk kansen om desgewenst te pleiten voor meer ruimte in de regels voor
steun aan de corporatiesector. De (voorgestelde) inzet van Nederland zal, conform
het reguliere proces, met de Kamer worden gedeeld.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge