Brief regering : Kabinetsreactie SEO Economisch Onderzoek over de toekomst van de trustsector en overige maatregelen betreffende illegale trustdienstverlening

Nr. 180
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2022

Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport «De toekomst van de trustsector» van
juli 2022 aan. Het onderzoek is in opdracht van het Ministerie van Financiën door
SEO Economisch Onderzoek uitgevoerd en is een van de zes maatregelen die waren aangekondigd
in de kabinetsreactie van 8 juli 2021 op het onderzoek naar illegale trustdienstverlening.1 Centraal in het hierbij aangeboden onderzoek staat de vraag of bij trustdienstverlening
de integriteit voldoende is te waarborgen. Ter beantwoording houden de onderzoekers
verschillende scenario’s tegen het licht, waaronder het scenario van een algeheel
verbod van trustdienstverlening. De onderzoekers concluderen dat een verbod niet efficiënt
en doelmatig is ter beheersing van integriteitsrisico’s. Gezien die conclusie stel
ik geen algeheel verbod op trustdienstverlening voor. Wel vind ik het van belang de
trustsector scherp te blijven monitoren en aanvullende maatregelen te nemen. Deze
brief geeft eerst de belangrijkste conclusies van het rapport weer en schetst mijn
vervolgstappen. Daarnaast informeer ik uw Kamer met een bijlage bij deze brief over
de stand van zaken van de overige vijf maatregelen uit de eerdere kabinetsreactie
in relatie tot de aanpak van illegale trustdienstverlening.

Aanleiding en context van het onderzoek naar de toekomst van de trustsector

Met ingang van 1 januari 2019 is de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) in
werking getreden. Doel van de Wtt 2018 is een betere beheersing van de integriteitsrisico’s
in de trustsector. De noodzaak tot een dergelijk streng kader werd destijds mede ingegeven
door onthullingen in de zogenoemde Panama Papers en de bevindingen van de parlementaire
ondervragingscommissie fiscale constructies.2 Vervolgens gaf DNB in het toezichtbeeld 2019 aan dat in 2019 het aantal signalen
over illegale trustdienstverlening significant was gestegen. Een mogelijke oorzaak
hiervan noemt DNB de strengere wetgeving en strenger toezicht.3 Hierop volgde in opdracht van het Ministerie van Financiën een onderzoek naar illegale
trustdienstverlening, dat werd uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek. Uit dit onderzoek
bleek dat het aandeel van illegaal opererende trustdienstverleners in Nederland in
potentie substantieel is.4 Dit onderzoeksresultaat in combinatie met reeds geconstateerde integriteitsrisico’s
leidde tot zes aanvullende maatregelen, waaronder een onderzoek naar de toekomst van
de trustsector in brede zin. De uitkomst van dit onderzoek stuur ik u hierbij toe.
Hoofdvraag van het onderzoek is of integriteit bij trustdienstverlening voldoende
te waarborgen is. Ter beantwoording hiervan is gekozen om de hoofdvraag uit te splitsen
in vijf deelvragen:

1. Wat is de aard en omvang van de Nederlandse trustsector?

2. Welke inherente integriteitsrisico’s kent de trustdienstverlening in Nederland?

3. Wat is de meerwaarde van de trustsector in Nederland?

4. Hoe zal de Nederlandse trustsector er in de nabije toekomst uitzien?

5. Wat zijn de voor- en nadelen van (nieuwe) regulering ten opzichte van het geheel of
gedeeltelijk verbieden van trustdienstverlening, met het oog op het voorkomen van
witwassen?

Bevindingen onderzoek «Toekomst van de trustsector»

De onderzoekers concluderen dat integriteitsrisico’s inherent zijn aan de trustsector:
complexe structuren kunnen de herkomst van transacties en vermogens evenals eigenaarschap
verhullen en trustkantoren bedienen vaak dergelijke structuren. Tegelijkertijd is
er een legitieme vraag, bijvoorbeeld in de vorm van asset protection, naar trustdienstverlening en leidt naleving van de Wtt 2018 tot beheersing van integriteitsrisico’s.
Of naleving van de Wtt 2018 en de daarmee samenvallende risicobeheersing genoeg is
om integriteitsrisico’s in de trustsector voldoende te mitigeren is door de onderzoekers
lastig te bepalen: er ontbreekt een objectieve maatstaf om «voldoende» te kwalificeren
en de omvang van bestaande witwasrisico’s is volgens het onderzoeksteam niet in te
schatten. Hierbij speelt dat integriteitsrisico’s, zoals witwasrisico’s, niet uniek
zijn voor de trustsector. Zo kunnen partijen ervoor kiezen om zonder tussenkomst van
trustkantoren – al dan niet geholpen door andere dienstverleners – complexe eigendomsstructuren
oprichten.5

1. Wat is de aard en omvang van de Nederlandse trustsector?

De omvang van de trustsector neemt af: sinds 2013 is het aantal trustkantoren bijna
gehalveerd. Deze halvering is deels te verklaren door fusies en overnames. Ten tijde
van schrijven zijn er in Nederland 153 vergunde trustkantoren die samen ongeveer 13.500
doelvennootschappen, de rechtspersoon aan wie een trustkantoor diensten levert, bedienen.6 Het aantal door trustkantoren bediende doelvennootschappen is gedaald maar niet gehalveerd.
Dat de halvering van het aantal trustkantoren geen gelijke tred vertoont met het aantal
bediende doelvennootschappen komt doordat de consolidatieslag mede het gevolg is van
fusies en overnames, waarbij klantenportefeuilles deels in stand bleven.7 Daarnaast blijkt in de praktijk dat er vooral twee trustdiensten aan doelvennootschappen
worden aangeboden: het leveren van bestuursdiensten en het ter beschikking stellen
van een (post)adres in combinatie met aanvullende diensten. Deze aanvullende diensten
zijn vaak administratief van aard. De andere trustdiensten in de Wtt 2018 worden beperkt
verleend en nemen af.

Er is vooral vraag naar trustdienstverlening bij het opzetten van een (internationale)
eigendomsstructuur met gebruik van verschillende juridische entiteiten, waaronder
vennootschappen die geen operationele bedrijfsactiviteit ontplooien.8 Van oudsher werd de vraag naar trustdienstverlening vooral ingegeven vanuit fiscale
motieven. Deze fiscale prikkels zijn echter als gevolg van ingezet beleid de afgelopen
jaren aan het afnemen.9 De onderzoekers constateren daartegenover een toenemende vraag naar trustdienstverlening
door internationale bedrijven met operationele structuren: bedrijven die anders dan
eerdergenoemde vennootschappen wel bedrijfsactiviteiten ontplooien. Deze vraag is
mede ingegeven door niet-fiscale redenen zoals het Nederlandse vestigingsklimaat,
investeringsbeschermingsovereenkomsten, de hoogwaardige Nederlandse financiële infrastructuur
en het Nederlandse civielrechtelijk stelsel.

2. Welke inherente integriteitsrisico’s kent de trustdienstverlening in Nederland?

De onderzoekers noemen in het rapport de twee belangrijkste inherente integriteitsrisico’s
voor trustdienstverlening. Ten eerste kunnen trustkantoren niet met volledige zekerheid
de legitimiteit van transacties en de herkomst van vermogen van een doelvennootschap
vaststellen. Ten tweede blijft het complex voor trustkantoren om de feitelijke zeggenschap
in kaart te brengen van een doelvennootschap. Genoemde integriteitsrisico’s doen zich
ook voor buiten de trustsector en een deel van de oplossing voor de geconstateerde
risico’s ligt daarmee buiten de invloedssfeer van trustkantoren. Zo kan een goed gevuld
UBO-register en verbinding met UBO-registers in andere landen trustkantoren helpen
om beter inzicht te krijgen in eigendomsstructuren.

3. Wat is de meerwaarde van de trustsector in Nederland?

De inschatting in het rapport is dat de directe financieel-economische toegevoegde
waarde van de trustsector voor Nederland beperkt is. De sector levert naar schatting
1.750 banen op (1.000 tot 1.300 fte) en € 50 miljoen aan belastingopbrengsten.10 Indirect kan de trustsector volgens de onderzoekers bijdragen aan het behoud van
hoogkwalitatieve financiële dienstverlening. Ook kan de sector een springplank bieden
voor bedrijven die zich in Nederland en de EU willen vestigen zonder direct een volwaardige
zelfstandige onderneming te kunnen of willen oprichten. Dit draagt bij aan een laagdrempelig
vestigingsklimaat. De maatschappelijke (meer)waarde van trustkantoren is vooral gelegen
in de poortwachtersfunctie. Door de strenge eisen uit de Wtt 2018, zoals het signaleren
van ongebruikelijke transacties en cliëntenonderzoek, fungeren trustkantoren als belangrijke
poortwachter in het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen
en terrorismefinanciering. Daarbij is van belang om op te merken dat DNB in haar laatste
ZBO-verantwoording constateert dat trustkantoren integriteitrisico’s nog onvoldoende
samenhangend in beeld brengen.11 Tegelijkertijd wees onderzoek van DNB uit dat het integriteitsbeleid bij zeven onderzochte
trustkantoren op één kantoor na grotendeels op orde was. De onderzoekers schrijven
ook dat meerwaarde door trustkantoren wordt gecreëerd door het bieden van asset protection: het beschermen van bezittingen in andere landen tegen onteigening. Hier zitten echter
twee kanten aan. Asset protection kan beschermend werken voor burgers tegen een corrupte
overheid. Tevens kan het een manier zijn om belastingheffing te ontlopen of illegaal
verkregen bezittingen veilig te stellen. Dit laatste is uiteraard verboden en kan
vervolgd worden, maar is niet altijd eenvoudig vast te stellen.

4. Hoe zal de Nederlandse trustsector er in de nabije toekomst uitzien?

De onderzoekers verwachten dat nieuwe Europese fiscale regelgeving evenals de verdere
aanscherping van de Nederlandse fiscaliteit leiden tot een afname van primair fiscaal
gedreven structuren in Nederland. Hierbij is de voorgestelde Anti-Tax Avoidance Directive
III leidend: Europese regelgeving waarin de substance-eisen voor vennootschappen EU-breed
worden aangescherpt. Daarnaast leidt aanscherping in de Nederlandse fiscaliteit, zoals
bijvoorbeeld de aanvullende conditionele bronbelasting op dividendstromen naar laagbelastende
landen, tot bovengenoemde afname van fiscaal gedreven structuren. Dit maakt dat trustkantoren
hun dienstenpallet uitbreiden naar niet-trustdiensten om operationele structuren maar
ook investeringsfondsen en private equity investeerders te kunnen accommoderen. Voorts
merken de onderzoekers op dat het maatschappelijk debat de nabije toekomst van het
trustlandschap mede bepaalt.

5. Wat zijn de voor- en nadelen van (nieuwe) regulering ten opzichte van het geheel
of gedeeltelijk verbieden van trustdienstverlening, met het oog op het voorkomen van
witwassen?

De onderzoekers hebben verschillende scenario’s onderzocht. Het basisscenario bekijkt
de effecten van reeds ingezet beleid. Scenario 1, 2a en 2b onderzoeken de effecten
van aanvullende regulering en een verbod op specifieke trustdiensten dan wel klantgroepen.
Scenario 3 bekijkt de effecten van een algeheel verbod op trustdienstverlening.

De onderzoekers schrijven dat een verbod op trustdienstverlening met als doel de beheersing
van integriteitsrisico’s niet doeltreffend en niet doelmatig is. Partijen kunnen voor
een deel van de diensten uitwijken naar andere financiële dienstverleners. Ook bestaat
het risico dat de dienstverlening uit beeld raakt doordat het in de illegaliteit verdwijnt.
Een verbod leidt daarmee mogelijk tot een paradoxaal effect: een toename van witwasrisico’s
doordat het financiële stelsel gedwongen afscheid neemt van gereguleerde trustkantoren
die dienen als poortwachter. Tot slot raakt een verbod ook de legitieme vraag die
bestaat naar trustdiensten. Deze overwegingen zijn ook van belang in scenario 2a en
2b. Het onderzoek toont aan dat het grootste gedeelte van trustdienstverlening in
Nederland bestaat uit het verlenen van bestuursdiensten of adresverlening in combinatie
met aanvullende werkzaamheden. Het verbieden van een van deze twee diensten (scenario
2a) staat nagenoeg gelijk aan een totaalverbod op trustdienstverlening. Scenario 2b,
het verbieden van dienstverlening aan specifieke klantgroepen, kan effectief zijn
in het beheersen van integriteitsrisico’s. Dit met de kanttekening dat er sprake moet
zijn van een duidelijke aanvulling op reeds ingezet beleid. Hierbij is relevant dat
met de recent ingediende wetswijziging van de Wtt 2018, de trustdienst «het ten behoeve
van de cliënt gebruik maken van een doorstroomvennootschap» wordt verboden evenals
het verlenen van trustdiensten met betrokkenheid van derde-hoogrisicolanden of van
landen die op de lijst staan van non-coöperatieve landen op belastinggebied.12 Een meer verstrekkend verbod op objectieve gronden voor hoogrisico klantgroepen (voorbeelden:
commercieel vastgoed, olie, gas en of mijnbouw) is juridisch uitdagend en sluit mogelijk
een grote groep klanten onterecht uit. Tot slot is relevant dat met de spoedmaatregel
van 13 juli 2022 het verboden is om trustdiensten te verlenen aan cliënten woonachtig
of gevestigd in (Wit-)Rusland.13

De onderzoekers schrijven in scenario 1 dat ten opzichte van de basisscenario’s het
nog strikter reguleren van de sector mogelijk effectief is en doen hiertoe enkele
suggesties. Tot slot vermeldt het rapport dat intensiever toezicht in potentie kan
leiden tot een effectievere invulling van de poortwachtersfunctie bij trustkantoren.

Vervolgstappen

Gelet op de uitkomsten van het onderzoek stel ik op dit moment geen verbod op trustdienstverlening
voor. Er is een legitieme vraag naar trustdienstverlening. Daarbij fungeert de trustsector
als poortwachter en is een verbod daarom naar verwachting niet doelmatig en doeltreffend
in het verder beheersen van integriteitsrisico’s. De «vraag» naar dienstverleners
die witwassen kunnen faciliteren zal door een verbod niet afnemen. Een verbod brengt
een risico met zich dat zicht op witwassen via (internationale) structuren verdwijnt.
Ook onderkent het onderzoeksrapport dat de beheersing van integriteitsrisico’s in
de trustsector deels buiten de trustsector ligt. In dit kader is de aanpak van witwassen,
die ik samen met de Minister van Justitie en Veiligheid voorsta, van groot belang.14 Ook de maatregelen tegen belastingontwijking zijn in dit verband van wezenlijk belang.15

Hoewel volgens het rapport de inspanningen op het vlak van risicobeheersing en cliëntonderzoek
bij trustkantoren zijn toegenomen, is er ook sprake van heterogeniteit in de sector.
Dit betekent dat trustkantoren verschillend omgaan met gesignaleerde integriteitsrisico’s.
Ook komt de sector in het nieuws met trustdienstverlening aan Russische (rechts)personen
die naar aanleiding van de Russische agressie in Oekraïne in een ander licht is gekomen.
Daarvoor is regelgeving (Spoedwet trustkantoren) reeds ingevoerd en van kracht.

Ondanks de conclusie van de onderzoekers dat een verbod niet doelmatig en effectief
is, constateer ik – als bevestigd in het onderzoeksrapport – dat de sector serieuze
risico’s herbergt. Daarom blijf ik mij inzetten voor verschillende lopende wettelijke
maatregelen om risico’s beter te beheersen én stel ik aanvullende maatregelen voor.

Bij de lopende maatregelen betreft het allereerst het wetsvoorstel dat aanhangig is
in uw Kamer waarmee trustdienstverlening in gevallen met hoge integriteitsrisico’s
wordt verboden.16 Ten tweede gaat het om de wettelijke aanscherping van het optreden als bestuurder
in de strijd tegen illegale trustdienstverlening. Een voorstel hiertoe is onlangs
openbaar geconsulteerd.17 Eveneens ten behoeve van het aanpakken van illegale trustdienstverlening maakt Nederland
zich in EU-verband sterk voor een wettelijke registratieplicht voor domicilieverleners.
Dit kan het zicht bevorderen op partijen die potentieel illegaal trustdiensten verlenen.

Daarnaast heb ik met bijzondere interesse gekeken naar de mogelijke aanvullende beleidsopties
die de onderzoekers voorstellen. Ingegeven door de onderzoeksresultaten en beleidsopties
in het rapport stel ik bovenop de lopende maatregelen twee vervolgstappen voor gestoeld
op twee beleidsopties in het rapport. Deze stappen zien op: i) het tegengaan van «trustshoppen»;
en ii) het vergroten van transparantie om het maatschappelijk vertrouwen te vergroten.
Voor de volledigheid heb ik in bijlage II een overzicht van de voorgestelde beleidsopties
met een appreciatie opgenomen.

Vervolgstap 1: voorkomen trustshoppen

Potentiële klanten kunnen diverse trustkantoren benaderen totdat een kantoor overgaat
tot acceptatie. Artikel 68 Wtt 2018 regelt informatie-uitwisseling tussen trustkantoren.
Trustkantoren hebben nu al de wettelijke verplichting tot navraag naar integriteitsrisico’s
bij een ander trustkantoor wanneer dit kantoor diensten verleent of heeft verleend
aan een potentiële cliënt. Echter blijkt uit de wettekst niet ondubbelzinnig dat deze
bepaling tevens strekt tot informatie-uitwisseling wanneer een potentiële cliënt op
voorhand bij een ander kantoor is geweigerd. De memorie van toelichting geeft meer
duidelijkheid en schrijft dat het doel van het wetsartikel onder andere is dat: «trustkantoren
op de hoogte zijn als andere trustkantoren cliënten hebben geweigerd.» Gezien dit
doel en omdat er naar mijn mening geen twijfel mag bestaan over de verplichting om
gegevens uit te wisselen bij klanten waarbij hoge integriteitsrisico’s zijn geconstateerd,
zal ik bij een eerst geschikt wetsvoorstel een voorstel doen tot aanscherping van
artikel 68 Wtt 2018. Hierbij zal ik tevens de mogelijkheid tot een vastleggingsverplichting
onderzoeken. Het blijkt voor DNB op dit moment niet altijd te controleren hoe trustkantoren
uitvoering geven aan de verplichting tot informatie-uitwisseling.

Vervolgstap 2: vergroten transparantie trustkantoren

Zoals de onderzoekers constateren, blijft de roep om een transparante trustsector
toenemen. De onderzoekers schrijven dat Nederlandse trustkantoren internationaal gezien
hierin voorop lopen. Dit bevordert volgens de onderzoekers de positie van Nederland
als vestigingsland voor partijen die transparantie en integriteit van belang vinden.
Tegelijkertijd gaan trustkantoren verschillend om met de naleving van de Wtt 2018:
de door de onderzoekers geconstateerde heterogeniteit. Aangezien trustdienstverlening
per definitie een verhullend element kent – zoals bijvoorbeeld het optreden als bestuurder
ten behoeve van een derde – en gelet op het terechte maatschappelijke vergrootglas
waar de sector onder ligt, bestaat er genoeg aanleiding om aanvullende stappen te
nemen om de transparantie en daarmee het zelfreinigend vermogen van de trustsector
te vergroten. Hiertoe ligt een rapportageverplichting in de jaarrekening van trustkantoren
voor de hand. Een dergelijke verplichting zal worden opgenomen in de Wtt 2018 en deze
kan zien op het beleid van trustkantoren op (fiscale) integriteitsrisico’s en geanonimiseerde
cliëntengegevens, zoals bijvoorbeeld uit welke jurisdicties cliënten afkomstig zijn.
Tot slot zou dergelijke informatie ook goed openbaar toegankelijk moeten zijn. Een
deel van deze informatie wordt ten behoeve van het toezicht al jaarlijks gerapporteerd
aan DNB. Ik ga met DNB in overleg over de relevante informatie voor het algemeen publiek
en om administratieve lasten voor trustkantoren waar mogelijk te beperken. Een aanpassing
van de Wtt 2018 zal ik in een eerst geschikt wetsvoorstel opnemen.

Afsluiting

Een volledig verbod is volgens de onderzoekers niet doelmatig en ontneemt de poortwachtersfunctie
van trustkantoren. Tegelijkertijd neemt sinds de inwerkingtreding van de Wtt 2018
de ruimte tussen aanvullende maatregelen en een totaalverbod af. Dit wordt ook onderschreven
in het onderzoeksrapport. Hoewel aanscherpingen en aanvullende maatregelen zoals beschreven
in deze brief mogelijk blijven, is een intrinsieke motivatie vanuit trustkantoren
om te fungeren als poortwachter onontbeerlijk voor een transparante en toekomstbestendige
trustsector. Verbetering van de uitvoering van de poortwachtersfunctie is niet alleen
noodzakelijk maar ook wezenlijk om het vertrouwen in de sector te vergroten. Ik blijf
de sector hierop scherp monitoren door middel van de jaarlijkse ZBO-verantwoording
van DNB.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

BIJLAGE I Stand van zaken overige maatregelen illegale trustdienstverlening

Naast het onderzoek naar de toekomst van de trustsector zijn er nog vijf maatregelen
aangekondigd in de kabinetsreactie naar aanleiding van het onderzoek naar illegale
trustdienstverlening. Hieronder ga ik in op de stand van zaken bij deze vijf maatregelen.

1. Aanscherping wetgeving

Deze maatregel ziet op het wijzigen van wetgeving om omzeiling van de wet te voorkomen.
In overleg met DNB is hiervoor wetgeving opgesteld die is opgenomen in de Wijzigingswet
financiële markten 2024 (W24). Hierin wordt voorgesteld de trustdienst «optreden als
bestuurder» en «domicilie plus» aan te scherpen om onduidelijkheid en omzeiling van
de Wtt 2018 aan te pakken. Een voorontwerp van W24 is afgelopen voorjaar openbaar
geconsulteerd.18 Naar verwachting wordt het wetsvoorstel op korte termijn ter advisering aangeboden
aan de Afdeling advisering van de Raad van State en zal het wetsvoorstel op 1 januari
2024 in werking treden.

2. Intensivering toezicht en samenwerking DNB en BTWwft

Deze maatregel ziet toe op mogelijk intensiever toezicht en een registratieplicht
voor domicilieverleners. Hierbij is van belang dat ook het in rapport Toekomst van
de trustsector intensivering van toezicht wordt genoemd als beleidsoptie. Relevant
is dat in het kostenkader DNB 2021–2024 reeds een intensivering en uitbreiding is
opgenomen voor het integriteitstoezicht, daarbij inbegrepen het toezicht op illegale
trustkantoren.19 Ook is de capaciteit bij BTWwft versterkt met gelden uit de aanpak van georganiseerde,
ondermijnende criminaliteit.20 Tegelijkertijd handhaaft DNB naast het acteren op signalen ook meer proactief, waarbij
samenwerking met verschillende ketenpartners waaronder BTWwft wordt gezocht.21 Hierbij blijft het belangrijk dat het toezicht risicogebaseerd, doelmatig en kostenefficiënt
plaatsvindt. Van belang hierbij is dat de aandacht voor illegalen in verhouding staat
tot de toezichtactiviteiten op vergunninghoudende partijen.

Voorts blijkt uit het onderzoek naar illegale trustdienstverlening dat partijen pretenderen
enkel domicilieverlening aan te bieden terwijl er sprake is van trustdienstverlening.
Domicilieverlening is het beschikbaar stellen van een (post)adres aan derden en valt
onder de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Het
ter beschikking stellen van een (post)adres in combinatie met specifieke aanvullende
werkzaamheden, zoals bijvoorbeeld het voeren van administratie, kwalificeert als een
trustdienst en valt als zodanig onder de Wtt 2018. De Wtt 2018 is een strenger wettelijk
regime dan de Wwft.22 Het is van groot belang om scherp in beeld te hebben welke partijen daadwerkelijk
enkel een adres aanbieden (domicilieverleners die onder de Wwft vallen) en welke partijen
feitelijk trustdiensten verlenen (domicilieverlening en aanvullende werkzaamheden).
Een registratieplicht geeft een beter beeld van domicilieverleners, waarmee toezicht
effectiever kan plaatsvinden.23 Gedurende de nadere analyse van deze optie is gebleken dat op Europees niveau gesproken
wordt over vergunning- en registratieplichten in het kader van het anti-witwasbeleid.
Momenteel zijn de onderhandelingen over de anti-witwasverordening (AMLR) en een gewijzigde
anti-witwasrichtlijn (AMLD6) in volle gang. In dit kader is de Nederlandse inzet onder
andere het opnemen van een registratieplicht voor domicilieverleners in de AMLR. Een
registratieplicht zou dan Europees geregeld zijn. Dit heeft als groot voordeel dat
ongewenste waterbedeffecten niet zullen voorkomen.

3. Gezamenlijke aanpak illegale trustdienstverlening

In 2021 is onder de vlag van het Financieel Expertise Centrum (FEC) een project naar
illegale trustdienstverlening gestart. Deelnemende partners zijn DNB, de Belastingdienst,
de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) en het Openbaar Ministerie (OM).
In dit project hebben de ketenpartners tien zaken beoordeeld waarin mogelijk sprake
was van illegale trustdienstverlening. Op basis hiervan zijn de zaken geselecteerd
voor bestuurlijke (DNB) dan wel strafrechtelijke (FIOD, OM) afdoening. In het vervolgtraject
is gebleken dat de voortzetting van de strafrechtelijke onderzoeken niet opportuun
was. Alle strafrechtelijke onderzoeken zijn stopgezet waarbij een aantal zaken is
overgedragen aan DNB om bestuurlijk af te doen. De partners zijn met elkaar in gesprek
om de aanpak van illegale trustdienstverlening in een mogelijk opvolgend project vorm
te geven. Hierbij zullen de bevindingen uit het hierboven genoemde FEC-project worden
meegenomen.

4. Aandacht voor financiële dienstverlening vanuit het Multidisciplinair Interventie
Team (MIT)

De Minister van Justitie en Veiligheid heeft in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit
een koerswijziging aangebracht ten aanzien van het MIT, door de oprichting van het
vernieuwde samenwerkingsverband Nationale Samenwerking tegen Ondermijnende Criminaliteit
(NSOC). Het NSOC richt zich op de aanpak van criminele geldstromen en de achterliggende
bedrijfsstructuren, zoals witwaspraktijken via handelsstromen en financiële dienstverleners
die criminelen helpen, corruptie en geweld. Ook wordt gericht gekeken naar logistieke
dienstverleners van criminelen.

5. Onderzoek naar effectiviteit strafmaat illegale trustdienstverleners

De conclusie dat illegale trustdienstverlening in Nederland substantieel is, roept
de vervolgvraag op of de strafmaat effectief is. Uit twee bevindingen volgt dat de
strafmaat op dit moment voldoende effectief is.

Ten eerste is het aanbieden van trustdiensten zonder vergunning verboden op grond
van de Wtt 2018 (artikel 3). DNB kan hiervoor een boete opleggen tot € 5 miljoen.
Onderstaande tabel geeft voor 2020 en 2021 een geanonimiseerd overzicht van de hoogte
van de boetes en lasten onder dwangsommen die DNB heeft opgelegd voor overtreding
van artikel 3 Wtt 2018. Uit het overzicht wordt duidelijk dat de maximale boetebedragen
bij lange na niet worden opgelegd.

DNB boetes illegale trustdienstverlening

Overtreden artikel

Maatregel

Bedrag

2020

Art. 3 lid 1 Wtt 2018

Boete

€ 200.000

Art. 3 lid 1 Wtt 2018

last onder dwangsom

€ 10.000 pw, max € 50.000, 4 wkn

Art. 3 lid 1 Wtt 2018 en art. 2 lid 1 Wtt (oud)

Boete

€ 239.000

Art. 3 lid 3 Wtt 2018

last onder dwangsom

€ 37.500 pw, max € 150.000, 4 wkn

Art. 3 lid 1 Wtt 2018

last onder dwangsom

€ 10.000, max € 50.000, 4 wkn

Art. 3 lid 1 Wtt 2018 en art. 2 lid 1 Wtt (oud)

last onder dwangsom

€ 10.000, max € 50.000, 4 wkn

2021

Art. 3 lid 3 Wtt 2018 en art. 2 lid 2 Wtt (oud)

Boete

€ 236.500

Art. 3 lid 1 Wtt 2018 en art. 2 lid 1 Wtt (oud)

Boete

€ 125.000

Het aanbieden van trustdiensten zonder vergunning is tevens een economisch delict
dat strafbaar is gesteld met een gevangenisstraf van maximaal twee jaar en een boete
van de vierde categorie. Als er sprake is van een gewoonte, gaat het om een gevangenisstraf
van vier jaar en een boete van de vijfde categorie. Navraag bij het OM wijst uit dat
er in het kader van overtreding van de Wtt 2018 geen zaken bekend zijn waarbij is
overgegaan tot vervolging en veroordeling wegens het aanbieden van trustdiensten zonder
vergunning.24

Gelet op beide bevindingen kan niet worden geconcludeerd dat de huidige strafmaat
niet effectief is dan wel dat de strafmaat verhoogd moet worden. Voor de bevindingen
zijn verschillende verklaringen. In het Algemeen Boetetoemetingsbeleid DNB is in een
beleidsregel vastgelegd dat de toezichthouder een boetebedrag stapsgewijs aan de hand
van verschillende factoren bepaalt, zoals de mate van verwijtbaarheid, omvang van
de partij en draagkracht.25 DNB heeft aangegeven dat zij in de praktijk partijen treft van een bescheiden omvang
die vanwege capaciteitsgebrek niet volledig aan de Wtt 2018 voldoen. Ook heeft DNB
te maken met natuurlijke personen die trustdiensten aanbieden waarbij de vraag is
of dit met grove opzet gebeurt. Partijen zijn zich niet altijd bewust van het feit
dat de Wtt 2018 van toepassing is waardoor een normoverdragend gesprek volstaat als
daarmee de trustdienstverlening wordt gestaakt. Daarnaast wordt het boetepercentage
onder het Algemeen Boetetoemetingsbeleid DNB voor natuurlijke personen bij de omvangstoets
in beginsel gematigd tot 10% van het basisbedrag. Wanneer er mogelijk wel grove opzet
in het spel is signaleert DNB twee zaken:

• De bewijslast om illegale trustdienstverlening aan te tonen is fors. Bijkomende moeilijkheid
is dat DNB vaak bewijs vordert van derden die niet onder toezicht staan, iets dat
zich in de praktijk kwalificeert als een weerbarstig proces.

• Wanneer er aanwijzingen zijn dat een rechtspersoon illegaal trustdiensten aanbiedt
dan kan het zijn dat DNB vraagt om informatie. In dergelijke gevallen komt het voor
dat de rechtspersoon wordt opgedoekt. Zeker wanneer de (rechts)personen ook nog in
een ander lidstaat opereert is een boete vorderen/bewijslast verzamelen lastig uitvoerbaar.

Gesignaleerde zaken illustreren dat de toezichtspraktijk complex is. Door bijvoorbeeld
de forse bewijslast en afhankelijkheid van derden betekent de constatering van illegale
trustdienstverlening niet automatische dat een boete of last onder dwangsom opgelegd
kan worden. Ondanks bovenstaande onderstreep ik dat de aanpak van illegale trustkantoren
resultaat oplevert. In 2021 heeft DNB twintig onderzoeken naar illegale trustdienstverleners
opgestart. In tien gevallen leidde het onderzoek tot de conclusie dat sprake was van
illegale dienstverlening en is deze beëindigd. Daarbij zijn in 2020 zes formele maatregelen
opgelegd. Tot slot heeft DNB in 2021 twee bestuurlijke boetes opgelegd.

BIJLAGE II Appreciatie beleidsopties

Hoewel alle beleidsopties als geschetst door de onderzoekers waardevol zijn, volgen
niet op alle directe vervolgstappen. Deze bijlage geeft een appreciatie per beleidsoptie.

Beleidsopties genoemd in het rapport De toekomst van de trustsector

SEO (passage onderzoeksrapport)

Appreciatie

Lidmaatschap van een branchevereniging / sectorbrede gedragscode

«Het verplichten van lidmaatschap van een branchevereniging en de introductie van
een sectorbrede gedragscode. Uit andere bedrijfstakken (accountants, advocaten) zijn
hier voorbeelden van, waarbij ook de juridische houdbaarheid van een dergelijke verplichting
is getoetst. Het doel van een dergelijk verplicht lidmaatschap kan zitten in het verbeteren
van de kwaliteit van opleidingen, het geven en opstellen van centrale guidance en
richtlijnen, en het gezamenlijk vastleggen van good practises c.q. een sectorbrede
gedragscode. Lidmaatschap verplicht dan ook deze guidance, richtlijnen en good practises
ter harte te nemen en leidt op die manier tot uniformering en kwaliteitsverbetering
van processen.»

In samenspraak met DNB is geconcludeerd dat vooralsnog niet is gebleken dat lidmaatschap
van een branchevereniging de naleving van de Wtt 2018 verhoogt. Zoals reeds aangegeven
in de Kamerbrief van 24 oktober 2017 naar aanleiding van de Parlementaire ondervragingscommissie
Fiscale constructies, ontbrak het de trustsector aan bereidheid om zowel letter als
geest van de wet na te leven.1 En hoewel met de komst van de Wtt 2018 naleving is verbeterd, bleek ook uit de ZBO-verantwoording
2020 en 2021 dat naleving van de Wtt 2018 bij sommige trustkantoren gebreken vertoonde.
Bovendien heeft het onderzoek het over heterogeniteit in naleving van de Wtt 2018.
Bovengenoemde wettelijke maatregelen ter verdere beheersing van integriteitsrisico’s,
risicogebaseerd toezicht van DNB en strikte naleving van de Wtt 2018 vormen de pijlers
in het beheersen van integriteitsrisico’s en zelfregulering past hier vooralsnog niet
in.

SEO (passage onderzoeksrapport)

Appreciatie

Transparantie individuele kantoren

«Transparantie over dienstverlening van individuele trustkantoren vergroten. Trustkantoren
zouden bijvoorbeeld verplicht kunnen worden delen van de SIRA rapportage te publiceren
in hun jaarverslag. Denk aan informatie over uit welke landen kantoren welk deel van
hun omzet halen, wat voor type structuren ze bedienen, of uit welke sectoren deze
structuren komen. Dergelijke transparantie is bijvoorbeeld ook steeds meer de norm
in fiscale verslaglegging (bijvoorbeeld in de vorm van country-by-country reporting)
en kan het zelfreinigend vermogen van de trustsector vergroten.»

Maatschappelijke verantwoording kan het vertrouwen in de sector vergroten. Zie vervolgstap
2 voor opvolging hiervan.

SEO (passage onderzoeksrapport)

Appreciatie

Trustdienstshoppen

«Maatregelen om trustdienstshoppen tegen te gaan. Momenteel kunnen vennootschappen
die zich in Nederland willen vestigen zich melden bij een trustkantoor en als ze niet
geaccepteerd worden, op zoek gaan naar een ander trustkantoor dat ze wel accepteert.
Dit leidt tot concurrentie op de hoogte van de lat die trustkantoren leggen, terwijl
vennootschappen ook hun verhaal of insteek kunnen bijstellen. In gesprekken is het
vermoeden geuit dat trustdienstshoppen in de praktijk voorkomt. Informatie-uitwisseling
tussen trustkantoren over partijen die zijn afgewezen, zou dit kunnen voorkomen. Art.
68 Wtt bevat weliswaar de mogelijkheid tot informatie-uitwisseling, maar deze ziet
alleen op de situatie waarin een ander trustkantoor diensten verleent of heeft verleend
aan de cliënt of de doelvennootschap.»

Ik vind het belangrijk dat hier geen enkele onduidelijkheid over bestaat. Zie daarom
vervolgstap 1 voor opvolging hiervan.

SEO (passage onderzoeksrapport)

Appreciatie

Toegang tot de rekening

«Eisen dat toegang tot de rekening altijd onderdeel is van trustdienstverlening. In
gesprekken is naar voren gebracht dat doelvennootschappen momenteel trustdiensten
kunnen afnemen zoals domicilie plus of directeurschap zonder dat het betreffende trustkantoor
toegang krijgt tot de bankrekening van de vennootschap. Daarmee ontbreekt voor het
trustkantoor zicht op een belangrijke bron van informatie. Dit beperkt de mogelijkheid
voor een trustkantoor om de rol van poortwachter in te vullen. Overwogen zou kunnen
worden om te eisen dat trustkantoren bij het verlenen van trustdiensten altijd toegang
hebben tot de rekening, waarbij mogelijk een beperkt aantal uitzonderingssituaties
bestaat.»

De beleidsoptie «toegang tot de rekening als onderdeel van trustdienstverlening» kent
juridische bezwaren, zoals privacywetgeving. Daarnaast is de noodzaak niet evident.
Doel van een dergelijke maatregel is beter inzicht in de herkomst van vermogen van
cliënten en zicht op transacties. Dit doel is al ondervangen in de Wtt 2018 middels
verstrekkend cliëntenonderzoek en verplichting tot voortdurende controle op transacties.
Wanneer niet kan worden vastgesteld dat de herkomst van vermogen dan wel transacties
niet uit legitieme bron afkomstig zijn, dan is het een trustkantoor verboden over
te gaan tot dienstverlening.

SEO (passage onderzoeksrapport)

Appreciatie

Verbieden dienstverlening aan complexe structuren

«Verbieden van dienstverlening aan specifieke complexe structuren. Identiteitsverhullende
structuren maken actief gebruik van de mogelijkheid om meerdere lagen en verschillende
typen dienstverlening in verschillende jurisdicties te lokaliseren. Een verbod op
het bedienen van specifieke structuren beperkt dan witwasrisico’s binnen de gereguleerde
markt doordat afscheid van sommige klanten genomen moet worden. Complexe, identiteitsverhullende
structuren zijn een terugkerend thema in de strijd tegen witwassen. In de aanloop
naar de Wtt 2018 was dit ook onderdeel van de aanbevelingen die DNB heeft gedaan.
De toezichthouder noemde specifiek nominee shareholders, CV-structuren, stichtingen
als topentiteit, aandelen aan toonder en doorstroomvennootschappen en doelvennootschappen
met operationele bijkantoren in het buitenland. Er zou opnieuw onderzocht kunnen worden
of sommige structuren uitgesloten zouden kunnen worden. In het wetsvoorstel Wtt 2018
is niet gekozen voor het verbieden van bepaalde structuren. De nota naar aanleiding
van verslag meldt dat hierover uitgebreid overleg heeft plaatsgevonden met DNB. Daarbij
is gebleken dat het verbieden van bepaalde structuren lastig bleek af te bakenen.
De omschrijving werd al snel te generiek waardoor legitieme structuren ten onrechte
onder het verbod zouden vallen of juist te specifiek waardoor met enkele aanpassingen
in de structuur het verbod omzeild zou kunnen worden.» Ook is de vraag in hoeverre
een verbod op basis van complexiteit van de structuur deels «dubbelt» met de uitsluiting
op basis van de lijst niet-coöperatieve landen. Voor zover complexe structuren relatief
vaak gebruikmaken van entiteiten in landen op deze lijst is het aanvullende effect
van een verbod op de structuur an sich beperkt.»

Zoals de onderzoekers al afvragen, is de vraag in hoeverre een verbod op basis van
complexiteit van de structuur al niet is ondervang met de huidige maatregelen en met
name het wetsvoorstel dat trustdienstverlening verbied in relatie tot de lijst niet-coöperatieve
landen.

Tot slot heeft mijn ministerie samen met DNB bij de totstandkoming van de Wtt 2018
al veelvuldig gekeken naar het verbieden van trustdienstverlening aan risicovolle
structuren (beleidsoptie 5). Het bleek dat risicovolle structuren lastig zijn af te
bakenen. De omschrijving werd al snel te generiek waardoor legitieme structuren ten
onrechte onder het verbod zouden vallen of juist te specifiek waardoor met enkele
aanpassingen een dergelijk verbod omzeild zou kunnen worden.

X Noot

1

Kamerstuk 34 566, nr. 7.