Brief regering : Stelselherziening kinderopvang

Nr. 465
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2022

1 Aanleiding

Dit kabinet gaat het financieringsstelsel van de kinderopvang fundamenteel herzien.
Het stelsel wordt eenvoudiger en begrijpelijker voor ouders. In het commissiedebat
kinderopvang van 21 april jl. (Kamerstuk 31 322, nr. 446) heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) met uw Kamer voor het
eerst uitgebreid gesproken over deze stelselherziening. Met deze brief informeren
wij u over het vervolg. Dat doen we aan de hand van de volgende onderwerpen: doelstellingen
stelselherziening, stappen tot nu toe, uitvoering, samenwerking met de sector, beleidskaders
en aandachtspunten.

2 Doelstellingen stelselherziening

Het nieuwe kinderopvangstelsel wordt binnen de kaders van dit coalitieakkoord (bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77)uitgewerkt, waarbij tegelijkertijd rekening wordt gehouden met het feit dat een toekomstbestendig
stelsel altijd ruimte moet bieden voor nieuwe politieke keuzes op termijn. Als onderdeel
van het streven naar meer kansengelijkheid.

De stelselherziening kent twee belangrijke doelstellingen:

1. Het stelsel eenvoudiger en begrijpelijker maken voor ouders door het realiseren van
een eenvoudige financiering;

2. Het voor ouders makkelijker maken om arbeid en zorg te combineren door het realiseren
van een betaalbaardere en financieel toegankelijke kinderopvang.

Naast arbeidsparticipatie is ook het bevorderen van de ontwikkeling van het jonge
kind een belangrijk doel van het kinderopvangstelsel in algemene zin. Toegankelijke
kinderopvang van goede kwaliteit zorgt ervoor dat kinderen worden gestimuleerd in
hun ontwikkeling. Een betaalbaardere kinderopvang en een eenvoudiger stelsel dragen
eraan bij dat meer ouders en hun kinderen gebruik kunnen maken van kinderopvang. Dit
komt ook ten goede aan kinderen met een achterstand voor wie het gebruik van kinderopvang
in het bijzonder van belang is.

Aandachtspunt daarbij is dat de hogere overheidsvergoeding kan leiden tot stijgende
uurtarieven en daarmee de toegankelijkheid onder druk kan zetten. Het kabinet heeft
hier in de nadere uitwerking van het stelsel aandacht voor.

De kinderopvangtoeslagaffaire heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat het stelsel veel
eenvoudiger moet worden en dat er meer zekerheid voor ouders nodig is. Het kabinet
wil af van de systematiek waarin grote bedragen als onzeker voorschot worden uitgekeerd.
De kinderopvangtoeslag wordt daarom afgeschaft. De overheidsvergoeding wordt straks
rechtstreeks uitgekeerd aan de kinderopvangorganisaties, zodat ouders niet meer verdwalen
in ingewikkelde regelingen. Onze ambitie is om de voorschotsystematiek af te schaffen
zodat ouders niet meer geconfronteerd worden met hoge terugvorderingen.

Alle werkende ouders betalen in het nieuwe stelsel een beperkte eigen bijdrage voor
het gebruik van kinderopvang, onafhankelijk van het aantal gewerkte uren of hun inkomen.
Dit verlaagt de marginale druk voor ouders, zodat meer werken lonender wordt. In het
licht van de krappe arbeidsmarkt, maar ook de economische zelfstandigheid van vooral
vrouwen, is het van belang dat iedereen die dat wil, meer uren kan werken.

Bijlage 1 bij deze brief gaat uitgebreider in op de beoogde doelstellingen van de
stelselherziening.

Het kabinet vindt het – mede gezien het koopkrachtbeeld – onwenselijk dat de laagste
inkomens een lagere vergoeding krijgen in het nieuwe stelsel. Hierdoor zou de toegankelijkheid
van de kinderopvang voor huishoudens met de laagste inkomens mogelijk onder druk komen
te staan. Daarom heeft het kabinet onlangs aangekondigd het vergoedingspercentage
in het nieuwe stelsel te verhogen van 95 procent (zoals was aangekondigd in het coalitieakkoord)
naar 96 procent.

3 Stappen tot nu toe

Tijdens het commissiedebat kinderopvang op 21 april jl. heeft de Minister van SZW
met uw Kamer gesproken over de voorgenomen herziening van het kinderopvangstelsel.
In dat debat ging het over de doelen van de stelselherziening, maar ook over de verschillende
aandachtspunten en dilemma’s beschreven in de brief van 15 april jl.1 Sinds de start van dit kabinet hebben we de volgende stappen gezet richting het nieuwe
stelsel:

• De koppeling gewerkte uren wordt losgelaten per 1 januari 2023. De wijziging van het
Besluit kinderopvangtoeslag waarmee dit wordt geregeld, wordt dit najaar gepubliceerd.

• Er zijn afspraken gemaakt met het veld over samenwerking bij de inrichting van het
nieuwe stelsel.

• Er is een prognose gemaakt van de gevolgen van de stelselherziening op de arbeidsmarkttekorten
in de kinderopvang.

• Er is onderzoek in gang gezet naar de rol van de verschillende financieringsvormen
in de kinderopvang en potentiële maatregelen voor een beperking daarvan (zoals winst-
of prijsnormering), mede naar aanleiding van vragen van de leden Kathmann (PvdA) en
Maatoug (GL).

De beleidskaders van het nieuwe kinderopvangstelsel zijn op hoofdlijnen uitgewerkt,
en een aantal openstaande beleidsvragen zijn in kaart gebracht.

• ABDTOPConsult heeft opdracht gekregen onderzoek te doen naar potentiële uitvoerders
voor het nieuwe stelsel. Op basis van het advies hebben we besloten om in de komende
periode met een greenfieldtraject in gezamenlijkheid met uitvoeringsorganisaties (DUO,
Dienst Toeslagen, SVB en UWV) en de sector, het nieuwe kinderopvangstelsel te ontwerpen
en te bouwen.

4 Uitvoering

Naast een samenwerking met direct betrokkenen zoals ouders, kinderopvangorganisaties
en sectorpartijen is een nauwe samenwerking met uitvoeringsorganisaties cruciaal voor
de succesvolle herziening van het kinderopvangstelsel. Het selecteren van een geschikte
uitvoerder is daarom een belangrijke stap. Dit voorjaar heeft de Minister van SZW
ABDTOPConsult gevraagd om een onafhankelijk advies uit te brengen over de vraag: «welke uitvoerder is het beste geëquipeerd en voldoet aan de randvoorwaarden voor de
uitvoering van een robuust, klantvriendelijk en wendbaar stelsel?»

Het definitieve adviesrapport van ABDTOPConsult heeft de Minister van SZW op 26 september
jl. ontvangen. Het rapport sturen we als bijlage bij deze brief mee aan uw Kamer (bijlage
2). De onderzoekers hebben gekeken naar de verkenningen die in het verleden zijn gedaan
naar uitvoerders van het kinderopvangstelsel. Aan de hand van een afwegingskader heeft
ABDTOPConsult vervolgens gesprekken gevoerd met uitvoeringsorganisaties, en hun eigenaren
bij de betreffende departementen, om na te gaan of zij in staat zijn om deze omvangrijke
opgave uit te voeren.

4.1 Schets uitvoeringssituatie

ABDTOPConsult heeft de afgelopen periode gesprekken gevoerd met de algemene leiding
van negen publieke organisaties met uitvoerende taken in het sociaal/financieel domein:
CAK, DUO, Toeslagen, SVB, RVO, UWV, DUS-I, UVB en CJIB. De organisaties hebben zich
constructief opgesteld in het meedenken over de opgave van het nieuwe kinderopvangstelsel.
Tegelijkertijd is er bij elk van de organisaties terughoudendheid om het nieuwe stelsel
uit te voeren. Dit komt deels omdat het nieuwe stelsel bij geen van de uitvoerders
goed past bij de bestaande processen en architectuur. Daardoor moet er dus onafhankelijk
van waar de uitvoering wordt belegd in meer of mindere mate iets nieuws gebouwd worden.
Daarnaast hebben alle organisaties te maken met grote opgaven rond de kwaliteit van
de uitvoering en uit het coalitieakkoord: agenda’s van de uitvoeringsorganisaties
zitten vol, er is aandacht nodig voor vervanging van verouderde systemen en de organisaties
ondervinden de krapte op de arbeidsmarkt.

4.2 Aanbevelingen ABDTOPConsult

In haar adviesrapport doet ABDTOPConsult verschillende aanbevelingen. De aanbevelingen
zien zowel op de inhoud van het nieuwe kinderopvangstelsel als de uitvoering ervan.

Met betrekking tot de inhoud adviseert ABDTOPConsult om zo snel mogelijk het beleidskader
uit te werken op de nog openstaande punten en er daarbij voor te zorgen dat beleid,
relevante uitvoeringsorganisaties en de sector intensief samenwerken. Daarnaast adviseert
ABDTOPConsult om het beleid zo eenvoudig en controleerbaar mogelijk te houden om de
uitvoering te versnellen en te versoepelen. Kwaliteit en zorgvuldigheid zouden moeten
prevaleren boven snelheid. Tot slot adviseert de ABDTOPConsult om kritisch te kijken
naar de kosten van de uitvoering van het beleid in verhouding tot de baten.

Met betrekking tot de uitvoerder van het nieuwe kinderopvangstelsel adviseert ABDTOPConsult
om met DUO te overleggen om de uitvoering van het nieuwe kinderopvangstelsel ter hand
te nemen, als de voorkeur voor het beleggen bij een bestaande organisatie de overhand
heeft. Daarbij adviseert ABDTOPConsult ook om de kennis en ervaring van Toeslagen
te benutten, maar om het nieuwe kinderopvangstelsel niet door Toeslagen te laten uitvoeren.
ABDTOPConsult adviseert geen nieuwe publieke organisatie te bouwen en adviseert de
uitvoering van het nieuwe stelsel niet onder te brengen bij een private organisatie.
Als de uitvoering niet bij DUO belegd wordt adviseert ABDTOPConsult om de kennis en
ervaring van bestaande uitvoeringsorganisaties te bundelen en de mogelijkheden te
bekijken van een gezamenlijke exercitie geïnspireerd op de greenfield benadering.

Naar aanleiding van deze aanbevelingen zijn wij met de potentieel betrokken uitvoeringsorganisaties
in gesprek gegaan. Uit deze gesprekken blijkt dat vanwege het in paragraaf 4.1 van
deze brief geschetste uitvoeringsbeeld en het feit dat het nieuwe kinderopvangstelsel
nog openstaande beleidsvragen kent, de greenfield benadering de beste optie is. De
greenfield benadering is een innovatieve methode die ons in staat stelt om beschikbare
kennis en ervaring te bundelen voor het vormgeven en bouwen van het nieuwe financieringsstelsel
van de kinderopvang.

Wij zijn enthousiast over de grote mate van betrokkenheid en bereidwilligheid van
uitvoeringsorganisaties om aan het greenfieldtraject bij te dragen. Conform het inhoudelijke
advies van ADBTOPConsult willen we de beleidskaders nader uitwerken in een intensieve
samenwerking tussen beleid, uitvoering en sector. Een zogenoemde greenfield benadering
biedt de mogelijkheid om de kennis, ervaring en bereidwilligheid vanuit beleid en
de verschillende uitvoeringsorganisaties optimaal te benutten.

4.3 Vervolg: krachten bundelen met greenfield

SZW zal samen met DUO, Toeslagen, UWV en SVB, projectmatig in een greenfield werken
aan het ontwerpen en bouwen van het nieuwe stelsel. Gezamenlijk nemen wij de ontwikkeling
van het nieuwe stelsel ter hand. Dit betreft het vormgeven van het geheel van beleid,
regelgeving, uitvoeringsprocessen, de gewenste dienstverlening, verantwoording, bijbehorende
informatievoorzieningen (IV) en de organisatie voor het nieuwe kinderopvangstelsel.
Naast de directe betrokkenheid van deze vier uitvoerders kan op onderdelen een beroep
worden gedaan op de kennis en kunde van andere uitvoerders, zoals UVB, RVO, CAK, DUS-I,
en CJIB.

De kwaliteit van de uitvoering staat hoog op de politieke en ambtelijke agenda, juist
ook voor de financiering van de kinderopvang. We moeten leren van de fouten in het
verleden. Alle betrokkenen willen dat het nieuwe kinderopvangstelsel een succes wordt.
De kinderopvangtoeslagaffaire heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat het stelsel veel
eenvoudiger moet.

Dit heeft bovendien laten zien dat een intensieve samenwerking tussen beleid en uitvoeringsorganisaties
van groot belang is bij het ontwikkelen van uitvoerbaar beleid. Er is een grote betrokkenheid
en bereidwilligheid bij de betrokken uitvoerders om ervoor te zorgen dat er een uitvoerbaar
stelsel komt.

Deze werkwijze sluit bovendien goed aan bij het overheidsbrede programma Werk aan
Uitvoering (WaU)2 dat zich onder andere richt op begrijpelijke en uitvoerbare wetgeving. Daarin werken
we toe naar een aanpak waarbij maatschappelijke vraagstukken vanaf het begin multidisciplinair
benaderd worden. En waar het doel is om nauwe samenwerking te stimuleren tussen beleid
en uitvoering om wetgeving te maken die begrijpelijk en doenlijk is voor de burger
en ondernemer en werkbaar voor de uitvoering. En zodat beter rekening wordt gehouden
met de uitvoerbaarheid, implementatietijd en randvoorwaarden.

Het kabinet kiest ervoor om dit greenfieldtraject samen met zowel DUO als Toeslagen,
UWV, en SVB in te gaan. Zo heeft DUO veel ervaring met het financieren van instellingen.
Toeslagen doet als volwaardig partner mee aan het greenfieldtraject, zowel vanuit
de kennis en ervaring als huidige uitvoerder als voor een mogelijk toekomstige rol
in het nieuwe stelsel. Daarnaast zijn UWV en SVB grote uitvoeringsorganisaties met
veel kennis van massale financiële processen met maatwerk en dienstverlening aan burgers.

SZW en Toeslagen werken sinds de start van het verbetertraject kinderopvangtoeslag
in 2018 nauw samen aan het verbeteren van de kinderopvangtoeslag voor de ouders. Deze
aanpak heeft geresulteerd in een goede samenwerkingsrelatie tussen beleid en uitvoering
en concrete verbeteringen in de dienstverlening in het huidige stelsel.3 Dit geeft het vertrouwen dat Toeslagen ook in breder verband in een greenfieldtraject
een belangrijke rol kan vervullen. Bovendien geeft dit het vertrouwen dat met een
nauwe samenwerking tussen beleid en uitvoeringsorganisaties in een greenfieldtraject
– waarbij maximaal de innovatieve kracht van deze gezamenlijke aanpak kan worden benut
– een nieuw stelsel gerealiseerd kan worden dat goed in elkaar zit, voor de uitvoering
maar zeker ook voor ouders. De vraag welke uitvoeringscompetenties nodig zijn om het
uiteindelijke ontwerp uit te kunnen voeren, en welke uitvoerder(s) deze kunnen bieden,
is onderdeel van fase 1 (zie paragraaf 4.4 planning) van het ontwerpproces.

In het greenfieldtraject zullen we ook gebruik maken van de opgebouwde kennis en ervaring
die zijn opgedaan bij het concept wetsvoorstel4 voor directe financiering uit 2016 en het advies5 van de Raad van State bij dat wetsvoorstel.

De contouren van dit greenfieldtraject gaan we de komende weken tot begin november
samen met de betrokken uitvoeringsorganisaties en de sectorpartijen verder uitwerken
en vastleggen. Conform het advies van de ABDTOPConsult vinden we het namelijk van
belang dat de contouren vooraf goed geborgd zijn.

Het besluit over welke uitvoerder(s) het nieuwe stelsel gaan uitvoeren, vindt op een
later moment plaats, maar uiterlijk aan het einde van fase 1, voordat de daadwerkelijke
bouw van het stelsel begint. Op hoofdlijnen ziet het proces er als volgt uit: contouren
uitwerken en vastleggen, stelsel ontwerpen, en stelsel bouwen (zie verder onder paragraaf
4.4 «planning»).

4.4 Planning

In het coalitieakkoord is de ambitie uitgesproken om het nieuwe stelsel per 1 januari
2025 in werking te laten treden. We hechten aan deze ambitieuze planning. Tegelijkertijd
willen we een nieuw stelsel neerzetten dat goed in elkaar zit, voor de uitvoering
maar zeker ook voor kinderopvangorganisaties, werknemers in de sector en de ouders.
Uit de verkenning van ABDTOPConsult blijkt dat er bij uitvoerders grote vraagtekens
bestaan bij de haalbaarheid van januari 2025 als ingangsdatum van het nieuwe kinderopvangstelsel.
Daarbij wordt door ABDTOPConsult benadrukt dat kwaliteit en zorgvuldigheid zouden
moeten prevaleren boven snelheid.

Ook wij hechten aan een zorgvuldig traject. De kwaliteit van het nieuwe stelsel moet
niet onder druk komen te staan. Zeker niet in de kinderopvangsector, waar we bij uitstek
moeten leren van de fouten die in het verleden zijn gemaakt. De transitie naar een
nieuw stelsel moet in één keer goed gaan. In het greenfieldtraject werken beleid en
uitvoering en sector gezamenlijk aan het ontwerp en de bouw van het nieuwe stelsel.
Daarin zal inzichtelijk worden gemaakt welke mogelijkheden er zijn voor het nieuwe
kinderopvangstelsel en ook wat een realistische implementatietermijn is. Vanwege het
grote maatschappelijke belang van een veel eenvoudiger stelsel en betaalbare kinderopvang
heeft het kabinet wel de ambitie om de stap naar het nieuwe kinderopvangstelsel zo
snel mogelijk te zetten. We gaan samen met uitvoeringsorganisaties bekijken wat de
randvoorwaarden zijn waarbinnen de invoeringsdatum van 1 januari 2025 haalbaar is.

Voor het greenfieldtraject zijn de volgende fasen voorzien:

• Fase 0: contouren (tot 1 november 2022)

Uitwerken en vastleggen van het plan van aanpak van het greenfieldtraject. Aan het
einde van deze fase is duidelijk hoe beleid, uitvoering en sector gaan samenwerken
om het stelsel te ontwerpen.

• Fase 1: ontwerpen (vanaf 1 november 2022 tot 1 juli 2023)

Ontwerpen van het stelsel met het beleidskader en de geïnventariseerde openstaande
beleidsvragen als uitgangspunt. Na afronding van fase 1 van het greenfieldtraject
zal meer duidelijkheid ontstaan over het volledige tijdspad en een realistische invoeringstermijn.
Daarbij wordt uiterlijk aan het einde van fase 1 besloten welke uitvoeringsorganisatie(s)
het nieuwe stelsel gaat (of gaan) bouwen.

• Fase 2: bouwen (vanaf 1 juli 2023).

In deze fase wordt het stelsel daadwerkelijk gebouwd.

Om de Kamer te betrekken bij het ontwerp van het nieuwe kinderopvangstelsel, bieden
we graag de mogelijkheid aan om een rondetafelgesprek of luistersessie te organiseren.
Zo kunnen we bijvoorbeeld na afloop van fase 0 een rondetafelgesprek organiseren over
de contouren van het greenfieldtraject en na de afronding van fase 1 een luistersessie
waarin de dilemma’s in het ontwerp en de uitvoering kunnen worden gedeeld.

Onderstaande tabel toont de roadmap op hoofdlijnen. Belangrijke mijlpalen voor de stelselherziening hebben we in kaart
gebracht. Deze zal steeds gedetailleerder worden naarmate het stelsel met de uitvoeringsorganisaties
en sectorpartijen verder wordt uitgewerkt. Dan zal ook duidelijk worden hoe de planning
van het wetgevingstraject eruit gaat zien. Conform de toezegging aan het lid Sahla
(D66) zal de Minister van SZW uw Kamer periodiek informeren over de planning.6

Wanneer

Wat

15-12-2021

Publicatie coalitieakkoord

07-04-2022

Start onderzoek ABDTOPConsult

01-09-2022

Oplevering arbeidsmarktprognose kinderopvang

15-09-2022

Einde onderzoek ABDTOPConsult

01-10-2022

Start greenfieldtraject

01-10-2022 tot 01-11-2022

Greenfieldtraject fase 0: contouren

01-11-2022 tot 01-07-2023

Greenfieldtraject fase 1: ontwerpen

01-01-2023

Loslaten KGU

Eind Q1 2023

Oplevering onderzoeken financieringsvormen

Vanaf 01-07-2023

Greenfieldtraject fase 2: bouwen

5 Samenwerking met de sector

We onderschrijven het belang van een goede samenwerking met de sectorpartijen (zoals
brancheorganisaties, vakbonden, oudervertegenwoordiging en de VNG). Vanuit het Ministerie
van SZW is er op allerlei niveaus overleg met de sectorpartijen. Er is een sectoroverleg
waarin de directeur Kinderopvang samen met de sectorpartijen regelmatig overleg voert
over knelpunten en beleidsvoornemens. Op gezette tijden heeft de Minister van SZW
overleg met de sectorpartijen.

Betrokkenheid van en draagvlak in de sector zijn belangrijke elementen om tot een
succesvolle uitvoering van het nieuwe stelsel te komen. In het greenfieldtraject dat
we hierboven beschreven hebben, zullen de sectorpartijen een belangrijke rol hebben.
We hechten eraan dat partijen in een zo vroeg mogelijk stadium binnen de kaders van
het coalitieakkoord hun input geven op, en daarmee mede invulling geven aan de uitvoering
van het stelsel. De Minister van SZW heeft afspraken gemaakt met de sectorpartijen
over de invulling van de overlegstructuur en hun rol en betrokkenheid bij het proces.
Met elkaar hebben we geïdentificeerd welke beleidsvragen we gezamenlijk gaan oppakken.
Bij iedere fase in het proces bezien we of er aanpassingen nodig zijn, zowel vanuit
de sector als vanuit de uitvoeringsorganisaties. Naast de samenwerking met de vertegenwoordigers
van kinderopvangorganisaties, ouders, en werknemers, treden we ook direct in contact
met kinderopvangorganisaties, ouders en werknemers zelf om ook in co-creatie met hen
het nieuwe kinderopvangstelsel te ontwerpen. Een nieuw kinderopvangstelsel maken we
namelijk voor ouders en hun kinderen. Het ontwerpen daarvan doen we daarom niet geïsoleerd,
maar vanuit de praktijk midden in de samenleving. Met deze aanpak geven we invulling
aan de motie van de leden Van den Hil en Ceder.7

6 Beleidskaders

Het coalitieakkoord geeft de kaders voor het nieuwe kinderopvangstelsel. De kinderopvangtoeslag
wordt afgeschaft. In de plaats daarvan komt een rechtstreekse financiering aan kinderopvangorganisaties.
Bij de verdere uitwerking zijn op dit moment de volgende beleidskaders richtinggevend
voor het ontwerp van het nieuwe stelsel:

1. Werkende ouders komen in aanmerking voor een vergoeding voor de kinderopvang;

2. De overheidsvergoeding wordt rechtstreeks uitgekeerd aan kinderopvangorganisaties;

3. De hoogte van deze vergoeding is inkomensonafhankelijk;

4. De vergoeding is een percentage (96%) van de maximumuurprijs (MUP) per opvangsoort;

5. Het aantal opvanguren dat in aanmerking komt voor een vergoeding is niet langer gekoppeld
aan het aantal gewerkte uren.

Bij de verdere uitwerking zullen deze kaders uit het coalitieakkoord uitgangspunt
vormen. Hiervan zal in beginsel niet worden afgeweken, tenzij in lijn met de aanbevelingen
van ABDTOPConsult bij de nadere uitwerking en analyse van de uitvoeringsconsequenties
zwaarwegende knelpunten (qua vormgeving of tijdpad) zouden blijken. Indien dit aan
de orde zou komen, zal ook moeten worden bezien hoe aanpassing van deze uitgangspunten
binnen de bestaande budgettaire kaders van het coalitieakkoord kan worden ingepast.

6.1 Openstaande beleidsvragen

Uit de gesprekken die ABDTOPConsult heeft gevoerd, is gebleken dat uitvoeringsorganisaties
ook terughoudend zijn doordat de beleidskaders voor het nieuwe kinderopvangstelsel
nog niet volledig zijn uitgewerkt. Uitvoeringsorganisaties hebben behoefte aan meer
duidelijkheid om de implicaties voor de uitvoering te kunnen bepalen. Zoals ABDTOPConsult
benoemt, is de belangrijkste reden waarom beleidskaders nog niet volledig zijn uitgewerkt
gelegen in de beleidsmatige wens en behoefte om deze kaders juist samen met uitvoerders
uit te werken om zo tot een uitvoerbaar stelsel te komen. ABDTOPConsult adviseert
daarom om het beleidskader op de nog openstaande punten zo snel mogelijk verder uit
te werken. En hierbij intensief samen te werken met de uitvoering en de sector.

Het gekozen greenfieldtraject is hiervoor bij uitstek geschikt. In dit traject zullen
we samen met de uitvoeringsorganisaties de openstaande punten in het beleidskader
invullen. In het adviesrapport van ABDTOPConsult worden de belangrijkste specifieke
openstaande beleidsvragen genoemd. Deze openstaande beleidsvragen zijn van belang
voor de inrichting en uitvoerbaarheid van het stelsel. Dit overzicht van openstaande
beleidsvragen vormt het startpunt voor fase één in het greenfieldtraject. Deze acht
beleidsvragen vormen op die manier de basis voor de werkagenda voor het greenfieldtraject.
In bijlage 3 schetsen we nog aanvullende achtergrond en context bij deze beleidsvragen,
en geven we waar mogelijk al richting. Bij de verdere uitwerking dient rekening te
worden gehouden met inpasbaarheid binnen de bestaande beleids- en budgettaire kaders
van het coalitieakkoord. Het gaat om de volgende beleidsvragen:

1. Hoeveel uren opvang komen in aanmerking voor een vergoeding?

In het huidige stelsel is het aantal uren kinderopvang waarvoor ouders aanspraak kunnen
maken op kinderopvangtoeslag gekoppeld aan het aantal gewerkte uren van de minst werkende
ouder (dit is de kgu). De kgu wordt losgelaten in het nieuwe stelsel. Hoeveel uren
kinderopvang in aanmerking komen is dan niet meer afhankelijk van het aantal gewerkte
uren. Wel is er nog sprake van een arbeidseis.8 Openstaande beleidsvraag daarbij is nog hoe in het nieuwe stelsel wordt omgegaan
met de jaarsystematiek en de werkloosheidstermijn uit het huidige stelsel.

2. Op basis van welke gegevens wordt de vergoeding aan de kinderopvangorganisaties uitgekeerd?

De hoogte van de overheidsvergoeding in het nieuwe stelsel is afhankelijk van het
aantal uren kinderopvang en het uurtarief van de opvangsoort (tot aan de MUP). Vraag
daarbij is hoe het aantal opvanguren gemeten moet worden. Gaat het dan om contractueel
overeengekomen uren, gefactureerde uren, of daadwerkelijk afgenomen uren opvang. Voor
de uitvoering van rechtstreekse financiering moet de uitvoerder inzicht hebben in
het aantal uren opvang. De vraag is hoe de gegevensuitwisseling tussen kinderopvangorganisaties
en uitvoerder in het nieuwe stelsel ingericht kan worden. Bij de uitwerking wordt
ook gekeken naar doelmatigheid en risico’s op misbruik & oneigenlijk gebruik en fraude.

3. Wie gaat de eigen bijdrage innen?

Ouders betalen in het nieuwe stelsel een eigen bijdrage: 4 procent van de kosten tot
de MUP en het eventuele verschil tussen het uurtarief en de MUP (als het uurtarief
hoger is dan de MUP). Bij de inrichting van het stelsel van rechtstreekse financiering
moet een keuze worden gemaakt over wie de eigen bijdrage van ouders gaat innen. Op
hoofdlijnen zijn daarbij twee scenario’s: (i) de ouder betaalt de eigen bijdrage aan
de kinderopvangorganisatie, of (ii) de ouder betaalt de eigen bijdrage aan de uitvoerder.
Het betalen van de eigen bijdrage aan de kinderopvangorganisaties (scenario 1) lijkt
op basis van de huidige verkenning de voorkeursoptie.

4. Hoe wordt het recht op vergoeding vastgesteld (verdwijnt de voorschotsystematiek)?

Een belangrijk uitgangspunt van de herziening is om ouders zoveel mogelijk zekerheid
vooraf te geven en zo te voorkomen dat terugvorderingen nodig zijn. De ambitie is
daarom om afscheid te nemen van de voorschotsystematiek en in plaats daarvan te werken
met vooraf vastgestelde vergoedingen. Dit speelt met name bij de arbeidseis. Het doel
is om ouders aan de voorkant (op het moment dat zij starten met afnemen van kinderopvang)
zekerheid te geven of zij al dan niet aan deze eis voldoen. De openstaande beleidsvraag
is daarmee hoe in het nieuwe kinderopvangstelsel de arbeidseis kan worden ingericht
waarbij het recht op een vergoeding vooraf kan worden vastgesteld om tot een zo eenvoudig
en controleerbaar mogelijk stelsel te komen voor uitvoering en ouders.

5. Is het betalen van de eigen bijdrage door de ouder een voorwaarde voor uitbetaling
van de overheidsvergoeding?

In het huidige stelsel van de kinderopvangtoeslag is het betalen van een eigen bijdrage
een voorwaarde voor de aanspraak op kinderopvangtoeslag. Ouders betalen ook in het
nieuwe stelsel een eigen bijdrage. De openstaande beleidsvraag is of het betalen van
de eigen bijdrage door de ouder ook een voorwaarde moet zijn voor uitbetaling van
de overheidsvergoeding aan de kinderopvangorganisatie.

6. Hoe wordt de relatie tussen uitvoeringsorganisatie, kinderopvangorganisaties en ouders
vormgegeven (hoe en waar liggen verantwoordelijkheden en risico’s)?

In het nieuwe stelsel wordt de vergoeding voor kinderopvang rechtstreeks uitgekeerd
aan kinderopvangorganisaties. Zo loopt de voornaamste geldstroom naar kinderopvangorganisaties
niet meer via de ouders. Dit is een grote verandering ten opzichte van het huidige
stelsel. Hieronder ligt een verschuiving in juridische verhoudingen tussen ouders,
kinderopvangorganisaties en overheid. De openstaande beleidsvraag is hoe die relaties
in het nieuwe stelsel er precies uit komen te zien en wie waarvoor verantwoordelijk
wordt.

7. Hoe wordt de financiering voor gastouders ingericht?

De gastouderopvang onderscheidt zich van de andere opvangvormen met de tussenlaag
van gastouderbureaus. De openstaande beleidsvraag is hoe het proces van rechtstreekse
financiering in het nieuwe stelsel ingericht zal worden voor de gastouderopvang.

8. Wat is de relatie tussen de stelselherziening en de gemeentelijke regelingen?

Naast de kinderopvangtoeslag zijn er andere manieren voor ouders om een bijdrage te
krijgen in de kinderopvang. Dit loopt via gemeentelijke regelingen. In principe staan
deze regelingen los van de kinderopvangtoeslag. Er zijn evenwel raakvlakken tussen
de kinderopvangtoeslag en de gemeentelijke regelingen. De openstaande beleidsvraag
is wat de impact is van de stelselherziening op de gemeentelijke regelingen en de
gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden. Daarover gaan we in gesprek met de VNG.
Daarnaast gaat de Minister van SZW specifiek in overleg met de Minister voor Primair
en Voortgezet onderwijs over de effecten en mogelijke financiële risico’s van de in
deze brief voorgestelde stelselherziening voor kinderopvang op de bekostiging vanuit
OCW aan gemeenten voor het aanbieden van voorschoolse educatie.

6.2 Eenvoud versus gerichtheid

ABDTOPConsult adviseert om het beleid zo eenvoudig en controleerbaar mogelijk te houden
om de uitvoering te versnellen en te versoepelen. ABDTOPConsult adviseert daarbij
ook kritisch te kijken naar de kosten van de uitvoering van het beleid in verhouding
tot de baten. Daarbij worden het innen van de eigen bijdrage door de uitvoerder en
de arbeidseis als voorbeelden benoemd.

Bij het maken van beleid is er vaak sprake van een uitruil tussen eenvoud/begrijpelijkheid
enerzijds en gerichtheid/doelmatigheid anderzijds. Dit kabinet heeft besloten tot
een fundamentele herziening van het kinderopvangstelsel.

Eén van de belangrijke doelstellingen van deze stelselherziening is het vereenvoudigen
van de financiering, zodat het stelsel begrijpelijker wordt voor ouders en zij meer
zekerheid ervaren. Daartoe worden twee grondslagen in de huidige financiering sterk
vereenvoudigd. In het nieuwe stelsel is de hoogte van de vergoeding niet meer afhankelijk
van het inkomen en het aantal gewerkte uren.

Daar staat tegenover dat een aantal uitgangspunten blijven bestaan. Zo blijft de financiering
van de kinderopvang gericht op werkende ouders, en betalen ouders nog steeds een eigen
bijdrage voor de opvang. Daarvoor zijn goede registers en gegevensuitwisseling van
cruciaal belang. Dit zijn de beleidsmatige kaders zoals opgenomen in het coalitieakkoord,
zowel beleidsinhoudelijk als budgettair. Daarbij is ook rekening gehouden met de absorptiecapaciteit
van de sector met het oog op personeel en huisvesting. In het greenfieldtraject brengen
we in kaart op welke wijze binnen deze uitgangspunten een uitvoerbaar stelsel gerealiseerd
kan worden. Indien dit voor de uitvoerbaarheid van het stelsel van belang is, zullen
we verschillende varianten in kaart brengen. Op die manier kunnen dilemma’s in de
uitvoering transparant politiek worden gedeeld en gewogen.

7 Aandachtspunten

In de verzamelbrief kinderopvang van 15 april jl. heeft de Minister van SZW de aandachtspunten
en dilemma’s bij deze stelselherziening geschetst. Tijdens het commissiedebat kinderopvang
op 21 april heeft de Minister van SZW hier met uw Kamer over gesproken. We geven graag
een update bij drie van deze aandachtspunten.

7.1 Aandachtspunt 1: kosten kinderopvang voor huishoudens met lage inkomens

Tijdens het commissiedebat op 21 april jl. heeft de Minister van SZW aan het lid Maatoug
toegezegd om in een volgende brief in te gaan op de gezamenlijke koopkrachteffecten
van de stelselwijziging kinderopvang en de afschaffing van de inkomensafhankelijke
combinatiekorting (IACK).

In het coalitieakkoord was aanvankelijk afgesproken om een vergoedingspercentage van
95 procent voor alle ouders in te voeren. Omdat de laagste inkomens op dit moment
96 procent vergoeding ontvangen, betekende dit een achteruitgang in de vergoeding
voor de laagste inkomens. Dit vinden we mede met oog op het huidige koopkrachtbeeld
onwenselijk. Daarom heeft het kabinet onlangs aangekondigd het vergoedingspercentage
in het nieuwe stelsel te verhogen naar 96 procent. Hierdoor behouden de ouders die
op dit moment al 96 procent vergoeding ontvangen, hetzelfde vergoedingspercentage
in het nieuwe stelsel. Er zijn positieve inkomenseffecten voor alle ouders die nu
minder dan 96 procent vergoed krijgen. In beginsel is het voordeel van het nieuwe
stelsel groter naarmate het huishoudinkomen hoger is, maar de precieze effecten hangen
ook af van het aantal kinderen en aantal dagen dat gebruik wordt gemaakt van kinderopvang.
Een alleenstaande ouder met een modaal inkomen, met 2 kinderen die 2 dagen per week
naar de dagopvang gaan, ontvangt in het nieuwe stelsel ruim € 800 per jaar meer aan
vergoeding voor kinderopvang.

Daarnaast is relevant dat de IACK wordt afgeschaft voor nieuwe gevallen. Ouders die
op dit moment recht hebben op IACK, behouden recht op IACK voor die kinderen. Dat
geldt ook voor toekomstige ouders van kinderen geboren op of voor 31 december 2024.
Voor deze twee groepen ouders («bestaande gevallen») heeft de afschaffing van de IACK
geen gevolgen. Toekomstige ouders van kinderen die geboren worden op of na 1 januari
2025 («nieuwe gevallen») krijgen in de toekomst geen recht op IACK. Technisch gezien
is er voor deze groep geen sprake van een inkomenseffect (zij hebben nu geen IACK
en ontvangen dat in de toekomst ook niet). Dit effect zal daarom in toekomstige koopkrachtdoorrekeningen
niet zichtbaar worden. Deze groep is financieel wel slechter af dan wanneer zij in
de toekomst wel recht zouden hebben gehad op IACK. Naast de genoemde maatregelen in
de kinderopvang en IACK worden de inkomenseffecten van overheidsbeleid voor ouders
uiteraard mede bepaald door andere koopkrachtmaatregelen, zoals de verhoging van het
minimumloon, de verhoging van de arbeidskorting en de verlaging van tarief eerste
schijf.

7.2 Aandachtspunt 2: ontwikkeling uurtarief en winsten

Tijdens het commissiedebat van 21 april jl. heeft de Minister van SZW met uw Kamer
gesproken over het risico dat de tarieven gaan stijgen door de verwachte toename in
de vraag als gevolg van de fors hogere overheidsvergoeding. Het is zaak om een goede
balans te vinden zodat de MUP ruimte biedt voor een doelmatige bedrijfsvoering, maar
er tegelijkertijd geen prikkel ontstaat waarbij hogere tarieven leiden tot onnodig
hoge winsten. Als onderdeel van het evaluatieprogramma monitoren we de ontwikkeling
van de opvangkosten. Daaronder valt ook het monitoren van de ontwikkeling van de uurtarieven.

Zoals de Minister van SZW eerder in reactie op Kamervragen9 en tijdens het vorige commissiedebat heeft aangekondigd, laat zij daarnaast de rol
van de verschillende financieringsvormen in de kinderopvang onderzoeken. Op dit moment
worden er twee externe onderzoeken uitgevoerd. Hierbij wordt de kennis en kunde in
de sector en van onafhankelijke experts betrokken. Het eerste onderzoek richt zich
op de vraag hoe de sector er momenteel uitziet en welke rol private equity daarin
speelt. Er zal een marktscan worden gedaan naar onder andere de financieringsvormen
in de sector en hoe de geldstromen lopen. Ook zal er gekeken worden naar eventuele
verschillen in de geboden kwaliteit en zal de kinderopvangsector vergeleken worden
met andere sectoren met een publieke taak. Het tweede onderzoek borduurt hier (ten
dele) op voort en bekijkt potentiële maatregelen, bijvoorbeeld om de positie van ouders
bij overnames te versterken. Daarnaast is gevraagd om onder andere te kijken naar
een beperking op de financieringsvormen en een winst- of prijsnormering. De Minister
van SZW is voornemens om u in het eerste kwartaal van 2023 nader te informeren over
de resultaten van de onderzoeken.

7.3 Aandachtspunt 3: groei van de vraag

De verwachting is dat de stelselherziening zal leiden tot een toename van de vraag
naar kinderopvang. Dit betekent dat de sector als geheel zal moeten groeien. Er is
meer personeel nodig en ook meer huisvesting.

De krappe arbeidsmarkt en de problemen rond huisvesting zijn daarom belangrijke aandachtspunten
bij deze stelselherziening. Om de gevolgen van de stelselherziening op de arbeidsmarkt
in kaart te brengen, heeft de Minister van SZW aan ABF Research opdracht gegeven om
een arbeidsmarktprognose uit te voeren. ABF Research heeft een prognose gemaakt van
de ontwikkeling van de arbeidsvraag, het personeelsaanbod en het resulterende arbeidsmarktsaldo
in de kinderopvang in de periode tot en met 2031.10 Deze ontwikkeling is in kaart gebracht voor een beleidsarm scenario en een beleidsrijk
scenario. Het beleidsrijke scenario is een prognose waarbij rekening is gehouden met
de verwachte toename in de vraag naar kinderopvang als gevolg van de stelselherziening.
Op dit moment is er een tekort van ongeveer 5.000 medewerkers. In het beleidsrijke
scenario kan dit stijgen naar ongeveer 29.000 medewerkers in 2031. Dit is een bijzonder
hoog tekort en onderstreept het belang om samen met de sector maatregelen te treffen
en naar creatieve oplossingen te zoeken voor dit tekort. In haar brief van 5 september
jl. heeft de Minister van SZW uw Kamer geïnformeerd over haar arbeidsmarktaanpak in
de kinderopvang.11

8 Afsluiting

De inrichting van het nieuwe financieringsstelsel voor de kinderopvang is in volle
gang. De beleidskaders op hoofdlijnen en de openstaande beleidsvragen die we hier
hebben geschetst, vormen het startpunt voor de intensieve samenwerking met de uitvoeringsorganisaties
en de sector in het greenfieldtraject om tot een gedegen ontwerp van het nieuwe stelsel
te komen. Een succesvolle uitvoering van het nieuwe kinderopvangstelsel vraagt om
nauwe samenwerking en een inzet van expertises van alle betrokken partijen. Met het
greenfieldtraject geven we hier op innovatieve wijze invulling aan. En werken we op
een manier die bovendien nauw aansluit op de aanpak van het programma Werken aan Uitvoering,
waarin we werken aan betere wet- en regelgeving: begrijpelijk en doenlijk voor burgers
en bedrijven en werkbaar voor de uitvoering.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries