Brief regering : Reactie op verzoek commissie over “Stand van zaken definitieve beschikking derogatie op de Nitraatrichtlijn”

Nr. 479 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 oktober 2022

Hierbij zend ik u een reactie op de Commissiebrief van de vaste commissie voor Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit (28 september 2022) waarin gevraagd wordt om een impactanalyse
te sturen waarin is toegelicht welke effecten de derogatiebeschikking onder de Nitraatrichtlijn
heeft op de betrokken sectoren en uiteen te zetten welke acties op welke momenten
het kabinet heeft uitgevoerd om de derogatie te behouden. Daarnaast informeer ik u
met deze brief dat de Europese Commissie de definitieve derogatiebeschikking op vrijdag
30 september jl. heeft vastgesteld. Deze heb ik u bijgevoegd.

Impactanalyse

Ten aanzien van een impactanalyse waarin is toegelicht welke effecten de derogatiebeschikking
heeft op de verschillende betrokken sectoren is dit inzicht op dit moment slechts
in beperkte mate te bieden. De door nutriënten verontreinigde gebieden, welke overeenkomstig
de beschikking voor 2023 en met ingang van 2024 dienen te worden aangewezen, moeten
immers nog worden vastgesteld. De omvang van deze gebieden is van invloed op de snelheid
waarmee de hoogte van de derogatie wordt afgebouwd, en op het areaal van Nederland
dat te maken zal krijgen met de door de derogatiebeschikking voorgeschreven verlaging
van de algemene bemesting (zowel chemisch als organisch) met 20% vanaf 2025. Daarnaast
dient de precieze uitwerking van de bufferstroken nog plaats te vinden. Daarom is
onderstaande analyse beperkt tot enkele algemene constateringen en inschattingen,
in lijn met de brief van mijn voorganger van 26 april jl. (Kamerstuk 33 037, nr. 439), waarin de effecten van een plots verval van derogatie zijn beschreven.

Naar verwachting zal het afbouwen van de mogelijkheid tot derogatie grote gevolgen
hebben voor de mestmarkt in Nederland. Momenteel nemen met name melkveehouders deel
aan de derogatie. Zij zullen bij geen derogatie op bedrijfsniveau hun bemesting op
een andere wijze moeten gaan invullen. De behoefte aan stikstof zal ingevuld worden
met andersoortige meststoffen dan dierlijke mest. Binnen de huidige stikstofgebruiksnorm
zal dit betekenen dat het gebruik van kunstmest in de Nederlandse landbouw fors zal
gaan toenemen. Dit effect zal enigszins gedempt worden door de 20% afname in totale
bemesting die vanaf 2025 gerealiseerd moet zijn in door nutriënten verontreinigde
gebieden, welke tevens tot gevolg zal hebben dat de opbrengst en mogelijk ook de kwaliteit
van gewassen zal teruglopen. Hierdoor zullen ook akkerbouwers mogelijk negatieve financiële
consequenties ervaren door deze derogatie. Dit effect zal sterk afhankelijk zijn van
het gebied. De impact hiervan is op deze korte termijn niet goed en volledig in te
schatten, ook omdat een deel van de voorwaarden uit de derogatiebeschikking nog nader
uitgewerkt moet worden. Naar verwachting is dit effect het sterkst in het zuidelijk
zand- en lössgebied, omdat hier in 2015 reeds een korting van 20% op de stikstofgebruiksnorm
voor uitspoelingsgevoelige gewassen heeft plaatsgevonden. Daarbij komt ook nog dat
de bredere bufferstroken niet bemest zullen mogen worden.

Melkveehouders zullen op zoek gaan naar wegen om de dierlijke mest die zij niet meer
op het eigen bedrijf kunnen plaatsen, elders af te zetten. Zij zullen dan hun mest
willen gaan afzetten in de akkerbouw, waar nu vooral mest uit de varkenshouderij wordt
gebruikt. Mogelijk zal hierdoor de mest uit de varkenshouderij weggeconcurreerd worden
op de mestmarkt, waardoor de kosten voor varkenshouders zullen stijgen. De nationale
plaatsingsruimte voor stikstof uit dierlijke mest zal door het wegvallen van de derogatie
afnemen. Hierdoor zal de druk op de mestmarkt gaan toenemen. Dit kan mogelijk ook
voor pluimveehouders enige nadelige financiële consequenties hebben.

Voorzien wordt dat de afzet van mest buiten Nederland zal toenemen. Momenteel vindt
al veel export plaats naar met name Duitsland, België en Frankrijk. Het is met name
de vaste fractie van mest na mestscheiding die wordt geëxporteerd, dit is de fosfaatrijke
fractie. Bij het wegvallen van de derogatie zal ook de stikstofrijke fractie buiten
de Nederlandse landbouw afgezet moeten worden. Om de kostprijs voor dit transport
in de hand te houden zal mestbewerking hiervoor noodzakelijk zijn. Ook zullen verwerkingsroutes
als verbranding van mest, of biologische zuivering van mest, die de stikstof omzetten
naar N2-gas, belangrijker worden.

Daar tegenover staat dat de mestproductieplafonds in 2025 met 10% verlaagd zullen
worden ten opzichte van 2020. Een lagere productie, wat tevens een verwacht effect
is van het NPLG de komende tijd, zal de druk op de mestmarkt verminderen. Relevant
daarbij is ook dat in de afgelopen periode regelingen zijn opengesteld waardoor de
mestproductie in Nederland is afgenomen, en ook in de komende jaren zal afnemen. Op
1 april 2021 telde Nederland 4% minder varkens ten opzichte van het jaar ervoor. Dit
is mede het gevolg van de Saneringsregeling

varkenshouderij. De Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties zal in 2022
open worden gesteld en naar verwachting in 2023 tot effecten leiden. Op dit moment
kan geen inschatting worden gegeven van de exacte omvang van de effecten van deze
regeling op de mestmarkt. Ditzelfde geldt voor de regelingen die momenteel in provincies
zijn opengesteld en die gericht zijn op de opkoop van veehouderijen. Op langere termijn
zullen deze regelingen naar verwachting de productie van dierlijke mest beperken,
waardoor de druk op de mestmarkt op landelijk niveau, wanneer de derogatie weg zou
vallen, weer wat zal afnemen. Voor individuele veehouders die in 2021 een derogatievergunning
hadden, zal op bedrijfsniveau de plaatsingsruimte echter hoe dan ook afnemen gedurende
de nieuwe derogatie en daarna bij geen derogatie.

De effecten op de mestmarkt zullen geleidelijk merkbaar zijn, omdat de conceptbeschikking
voorziet in een stapsgewijze, jaarlijkse afbouw van de omvang van de extra plaatsingsruimte.

Naast de gevolgen op de mestmarkt heeft het afbouwen van de derogatie, in combinatie
met de aanvullende voorwaarden, ook gevolgen voor het milieu. Hierover heb ik uw Kamer
eerder geïnformeerd. Op mijn verzoek heeft de Commissie Deskundigen Meststoffenwet
(CDM) een advies gegeven over de milieueffecten van derogatie van de Nitraatrichtlijn
(Kamerstuk 33 037, nr. 369). Uit dit advies blijkt dat derogatie, onder meer als gevolg van de voorwaarde ten
aanzien van grasland, positief bijdraagt aan de waterkwaliteit, het klimaat en de
agrobiodiversiteit. Derogatie kan als gevolg van de hogere toegestane dierlijke mestgift
wel leiden tot een hogere ammoniakemissie. Wanneer de derogatie wegvalt, is de verwachting
dat een deel van het grasland dat nu wordt aangehouden om aan de derogatievoorwaarden
te voldoen, zal worden omgezet in bouwland. Dit zou een negatief effect hebben op
de waterkwaliteit, klimaat en agrobiodiversiteit. Dit is één van de redenen voor het
kabinet om de derogatiedeelnemers met een transitietegemoetkomingsregeling te stimuleren
de komende jaren een derogatievergunning te blijven aanvragen, omdat hiervoor de verplichting
geldt dat van het beschikbare areaal van deze bedrijven 80% grasland is.

Aan de andere kant zal de 20% verminderde bemesting vanaf 2025 in door nutrïenten
verontreinigde gebieden hoogstwaarschijnlijk ook leiden tot een verbetering van de
waterkwaliteit. Ook de bredere bufferstroken zullen leiden tot een verbetering van
vooral de oppervlaktewaterkwaliteit. Tevens komt het kabinet met de transitietegemoetkomingsregeling
voor derogatiebedrijven, waardoor de afname in graslandareaal gedempt zal worden en
zal ook op andere manieren gezocht worden naar maatregelen om behoud van grasland
te borgen ten behoeve van de waterkwaliteit.

Concluderend zullen de mestverwerkingscapaciteit en exportmogelijkheden bij geen derogatie
onvoldoende zijn om het gehele mestoverschot te kunnen plaatsen bij verlies van de
derogatie. De druk op de mestmarkt zal toenemen en de gevolgen daarvan kunnen grote
impact hebben op de gehele landbouw in Nederland. Tegelijkertijd zal de milieukwaliteit
kunnen verslechteren, en door meer kunstmestgebruik, meer gebruik van fossiele brandstoffen
en een hogere CO2-uitstoot het gevolg zijn.

Acties kabinet

Ten aanzien van de tijdlijn van acties van het kabinet refereer ik de Tweede Kamer
naar antwoord 61 van de set feitelijke vragen (Kamerstuk 33 037, nr. 454) in aanloop naar het Commissiedebat Mestbeleid van 13 september jl., waarin ik het
volgende heb beschreven:

De gesprekken over verlening van de derogatie kunnen niet los worden gezien van de
gesprekken met de Europese Commissie over de totstandkoming van het 7e actieprogramma
Nitraatrichtlijn (hierna: 7e AP) en het addendum daarop. Dit is gelegen in het feit
dat een actieprogramma ten grondslag ligt aan verlening van derogatie. In onderstaande
tijdlijn zijn de belangrijkste overleggen en contactmomenten van de Minister van LNV
en het Ministerie van LNV met de diensten van de Europese Commissie (hierna: EC) over
de besluitvormingsprocedure naar derogatie weergegeven. Bij deze gesprekken is in
bijna alle gevallen de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU (PV-EU)
aanwezig geweest evenals een ambtelijke vertegenwoordiging van het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat. Gedurende deze periode is er ook op verschillende momenten
en bij/en marge van verschillende bijeenkomsten contact geweest tussen het kabinet
en de Europees Commissaris voor Milieu en de voorzitter van de Europese Commissie.
Hierbij dient te worden opgemerkt dat dit geen uitputtende lijst is. Uw kamer en de
sector zijn op gezette tijden geïnformeerd over de stand van zaken ten aanzien van
derogatie.

Eerste helft 2021

Begin 2021 heeft een ambtelijk overleg plaatsgevonden tussen de EC en LNV over het
traject van het 7e AP en het traject naar derogatieverlening. Als gevolg van het controversieel
verklaard zijn van het mestbeleid door de Kamer in de eerste helft van 2021 als gevolg
van het demissionaire kabinet, was het niet mogelijk in de eerste helft van 2021 inhoudelijke
gesprekken te voeren met de EC over de inhoud van het 7e AP.

In mei 2021 is overleg geweest van de Europees Commissaris voor Milieu met de Minister
van LNV over de stand van zaken met betrekking tot het 7e AP in verband met de politieke
context in Nederland. In juni 2021 is hierover hoogambtelijk contact geweest tussen
de EC en LNV.

In de zomer van 2021 zijn ambtelijke contacten tussen de EC en LNV geweest over agendering
van Nederland in het Nitraatcomité van september 2021 ten behoeve van het geven van
de eerste presentatie in het kader van de besluitvormingsprocedure naar derogatieverlening.
Op 15 september 2021 heeft Nederland in dit verband de 1e presentatie in het Nitraatcomité
gegeven.

Tweede helft 2021

Medio september 2021 heeft ambtelijk overleg tussen de EC en LNV plaatsgevonden over
de inhoud van het ontwerp 7e AP. Eind september 2021 heeft de EC gereageerd op het
ontwerp 7e AP. In november 2021 hebben diverse ambtelijke contacten plaatsgevonden
tussen de EC en LNV. In november 2021 heeft hoogambtelijk overleg plaatsgevonden tussen
de EC en LNV over agendering van Nederland in het Nitraatcomité van 15 december 2021
ten behoeve van het geven van de tweede presentatie in het kader van de besluitvormingsprocedure
naar derogatieverlening.

In november 2021 is overleg geweest van de Europees Commissaris voor Milieu met de
Minister van LNV over agendering van Nederland in het Nitraatcomité van december 2021.
In december 2021 is overleg geweest van Europees Commissaris voor Milieu met de Minister
van LNV over agendering van Nederland in het Nitraatcomité van 15 december 2021. Nederland
heeft in het Nitraatcomité van 15 december 2021 niet de 2e presentatie in het Nitraatcomité
kunnen geven in het kader van de besluitvormingsprocedure naar derogatieverlening
(Kamerstuk 33 037, nr. 433). In deze periode is er ambtelijk contact geweest van de PV-EU met de kabinetten
van de Voorzitter van de Europese Commissie, de vicevoorzitter van de Europese Commissie
en de Europees Commissaris voor Milieu.

1e kwartaal 2022

In januari 2022 is overleg geweest van de Europees Commissaris voor Milieu met de
Minister van LNV over de inhoud van het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) in relatie tot het 7e AP en de mogelijkheid tot het geven van de 2e presentatie
in het Nitraatcomité, zodat derogatie in zicht bleef. In de tweede helft van januari
2022 is hoogambtelijk contact geweest tussen LNV en de EC. In februari heeft ambtelijk
overleg plaatsgevonden tussen LNV en de EC over de inhoud van het coalitieakkoord
en het addendum op het 7e AP. In februari 2022 hebben ambtelijk contacten tussen de
EC en LNV plaatsgevonden over de inhoud van het addendum op het 7e AP. Eind februari
2022 is overleg geweest tussen de Europees Commissaris voor Milieu en de Minister
van LNV over agendering van Nederland in het Nitraatcomité van 17 maart 2022. Nederland
heeft in het Nitraatcomité van 17 maart 2022 de 2e presentatie in het Nitraatcomité
gegeven in het kader van de besluitvormingsprocedure voor derogatieverlening. In maart
2022 is ambtelijk overleg geweest tussen LNV en de EC over de inhoud en voorwaarden
van een derogatie.

April – 9 september 2022

In de periode april 2022 tot en met juni 2022 hebben ambtelijke overleggen en ambtelijke
contacten plaatsgevonden tussen de EC en LNV over de inhoud en voorwaarden van een
derogatie. Op 15 juni 2022 heeft Nederland in het Nitraatcomité de 3e presentatie
in het Nitraatcomité gegeven in het kader van de besluitvormingsprocedure naar derogatieverlening.

In juli 2022 zijn hoogambtelijke en ambtelijke overleggen en contacten geweest tussen
de EC en LNV over de inhoud en voorwaarden van een derogatie. In juli 2022 heeft overleg
plaatsgevonden met de vicevoorzitter van de Europees Commissie en de Minister van
LNV, en tussen de Europees Commissaris voor Milieu en de Minister van LNV. In deze
periode zijn er ook contacten van de Minister-President geweest met de voorzitter
van de Europese Commissie.

In augustus en september 2022 hebben ambtelijke contacten plaatsgevonden tussen de
EC en LNV. Op 15 september 2022 heeft het Nitraatcomité gestemd over de conceptderogatiebeschikking.
Op 5 september 2022 (Kamerstuk 33 037, nr. 450) heeft de Minister van LNV de hoofdlijnen van de conceptderogatiebeschikking met
het parlement gedeeld. Op woensdag 28 september jl. heb ik de Tweede Kamer geïnformeerd
over de precieze inhoud van de conceptbeschikking, omdat deze abusievelijk door de
EC openbaar was gemaakt

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, P. Adema