Brief regering : Voorstel marktordening internationale verbindingen per 2025

Nr. 1002 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 oktober 2022

De ambities om meer en betere internationale treinverbindingen tot stand te brengen
zijn groot, zowel over de lange afstanden als voor regionaal grensoverschrijdend verkeer.
De internationale trein vormt immers een duurzaam en comfortabel alternatief voor
de auto en het vliegtuig op de kortere afstanden. Betere grensoverschrijdende verbindingen
dragen daarnaast bij aan de verbetering en versterking van stedelijke netwerken en
grensregio’s. In Europa zet ik samen met mijn collega’s stappen om de juiste randvoorwaarden
te creëren voor de realisatie of verbetering van internationale treinverbindingen.
Die opgave is niet eenvoudig en kent vele aspecten waarop overheden, vervoerders en
infrastructuurbeheerders in de verschillende landen samen moeten optrekken. Ook binnenlands
is de opgave groot, gegeven de beperkt beschikbare ruimte op het spoor1. Binnen deze context wil ik mij de komende jaren inzetten zodat meer grensoverschrijdende
verbindingen gerealiseerd kunnen worden. Het werkprogramma internationaal spoor2 geeft u een overzicht welke stappen momenteel al worden gezet, vooruitlopend op de
uitwerking van mijn bredere strategie voor het internationale spoor in het komende
jaar. Mijn voorstel voor de marktordening van de internationale verbindingen dat u
in deze brief vindt, vormt een van die stappen.

Mijn uitgangspunt is een aantrekkelijk aanbod van internationale verbindingen voor
de reiziger, onder maatschappelijk gewenste voorwaarden ten aanzien van aanbod en
comfort. Ik wil vervoerders daarbij ruimte bieden om met initiatieven te komen om
nieuwe internationale verbindingen te realiseren en bestaande verbindingen te verbeteren.
Die ruimte wil ik geven door de internationale verbindingen – waar dat kan – in open
toegang tot stand te laten komen. Daarmee sluit ik aan bij de beweging die in Europa
is ingezet om meer verbindingen in open toegang aan te bieden. Open toegang betekent
dat vervoerders treindiensten zonder concessie van de overheid aanbieden. Wanneer
zij diensten voor eigen rekening en risico aanbieden, worden vervoerders voortdurend
geprikkeld om de reiziger een aantrekkelijk aanbod te bieden. Vooral voor de langeafstandsverbindingen
lijkt de reiziger gebaat bij vervoerders die in concurrentie treindiensten ontwikkelen.
Deze verbindingen zijn (commercieel) interessant voor vervoerders om aan te bieden
vanwege het grote aantal reizigers en een (per saldo) positieve business case. Ik
wil er tegelijkertijd voor zorgen dat de Nederlandse reiziger een goed aanbod blijft
houden door internationale verbindingen die naar verwachting niet of maar gedeeltelijk
in open toegang tot stand komen op te nemen in een concessie of anders organiseren.

Binnen de huidige HRN-concessie voert NS met haar partners de volgende verbindingen
uit: de IC Brussel, de IC Berlijn, de hogesnelheidstreinen over de HSL-Zuid naar Brussel/Parijs
en Londen, de ICE naar Frankfurt/Basel, de kortgrensoverschrijdende verbindingen Roosendaal-Antwerpen
en Maastricht-Luik en de nachttrein naar Wenen.3 In het kader van het Programma van Eisen van de nieuwe HRN-concessie4 ligt de keuze voor om de internationale verbindingen onderdeel te maken van de HRN-concessie
of via open toegang of een separate aanbesteding te organiseren. Mijn voorstel is
om meer ruimte te geven aan vervoerders door de hogesnelheidstreinen naar Brussel/Parijs,
Londen en Frankfurt/Basel, de IC Berlijn buiten de middagspits (richting Berlijn)
en de nachtrein Wenen in open toegang tot stand te laten komen per 2025. De IC-Brussel,
de IC Berlijn voor de middagspits en de kortgrensoverschrijdende verbinding Roosendaal-Antwerpen
worden onderdeel van de HRN-concessie. Voor de kortgrensoverschrijdende verbinding
Maastricht-Luik streef ik ernaar om deze verbinding in overleg met de provincie Limburg
per 2025 te decentraliseren. In aanvulling hierop neem ik uw Kamer ook mee in de vervolgstappen
voor de IC Aken. In het vervolg van deze brief licht ik de onderbouwing voor dit voorstel
verder toe.

Doorlopen proces

In de brief met het voornemen voor de marktordening op het spoor na 20245 schrijft mijn ambtsvoorganger dat de reiziger mogelijk kans heeft op een beter product
als internationale (langeafstands)verbindingen in open toegang worden aangeboden.
Om meer inzicht te krijgen of het aannemelijk is dat de huidige internationale verbindingen
(zoals uitgevoerd door NS en partners) in 2025 in open toegang zullen worden aangeboden,
is een marktverkenning uitgevoerd. Die marktverkenning heeft uw Kamer op 24 december
2021 ontvangen.6 Met de uitkomsten van de marktverkenning in de hand heb ik een aantal vervolgstappen
gezet om tot een voorstel voor de marktordening voor de internationale verbindingen
te komen. Mijn ministerie heeft gesprekken gevoerd met binnen- en buitenlandse vervoerders
over hun internationale ambities7 voor Nederland en over de (mogelijke) drempels waar zij in de praktijk tegen aanlopen.
Ook is gesproken met andere (buur)landen en reizigersorganisatie Rover over hoe zij
de internationale treinverbindingen zien. Tevens is ProRail gevraagd om advies over
de verwevenheid van de IC Brussel en IC Berlijn met het binnenlands vervoer. In de
marktverkenning wordt namelijk geconcludeerd dat de kwaliteit van deze IC-verbindingen
in open toegang mogelijk tot verslechtering van het binnenlandse aanbod leidt vanwege
de beperkte capaciteit op de infrastructuur.

Overwegingen en gehanteerde criteria bij mijn voorstel

De marktverkenning, de gesprekken met belanghebbenden en het advies van ProRail geven
mij de benodigde informatie om per verbinding een zorgvuldige afweging te kunnen maken
in het belang van de reiziger. Daarbij teken ik aan dat ik geen inzicht heb gekregen
in de business cases van NS op de huidige internationale verbindingen. Ik baseer mij
op de conclusies van de marktverkenning en de aanvullende gesprekken die mijn ministerie
heeft gevoerd.

In mijn voorstel heb ik rekening te houden met de geldende juridische kaders. In Europa
is de beweging ingezet om meer ruimte te bieden voor het aanbieden van verbindingen
in open toegang. Het blijft mogelijk om internationale verbindingen op te nemen in
een concessie, maar een lidstaat dient de noodzaak daartoe goed te onderbouwen, zeker
wanneer verbindingen beperkte onderlinge samenhang hebben. Een concessie biedt over
het algemeen meer sturingsmogelijkheden op reizigersaspecten (als comfort en het precieze aanbod) dan open toegang, maar kent voor internationale
verbindingen ook zijn beperkingen. Juridisch ben ik immers slechts bevoegd tot aan
de grens en zijn mijn sturingsmogelijkheden beperkt tot het Nederlandse deel van het
traject. Bij de realisatie van internationale verbindingen blijf ik ook onder een
concessie afhankelijk van de mogelijkheden en medewerking in de buurlanden (en de
buitenlandse vervoerders), bijvoorbeeld als het gaat om de beschikbare spoorcapaciteit
of welk ordeningsregime geldt. In onze buurlanden rijden internationale treinen veelal
in open toegang.

In mijn afweging voor de marktordening hanteer ik vanuit het belang van de reiziger
de volgende criteria (in deze volgorde):

1. De internationale treindienst is ook van belang voor de binnenlandse reiziger omdat
de internationale trein een binnenlandse functie vervult. In dat geval wil ik garanderen
dat de internationale reiziger én de binnenlandse reiziger een goed aanbod (blijven)
krijgen door de verbinding op te nemen in de HRN-concessie om zo de binnenlandse functie
goed te kunnen borgen.

2. De internationale treindienst is alleen voor de internationale reiziger van belang
is (en de dienst is niet/beperkt van belang voor de binnenlandse reiziger) en het
is aannemelijk – op basis van de marktverkenning – dat het gaat om een (potentieel)
winstgevende verbinding. In dat geval kies ik ervoor ruimte te geven aan opentoegangvervoer.

3. De internationale treindienst is vooral van belang voor de regionale reiziger (kortgrensoverschrijdend
vervoer) en het is aannemelijk dat de verbinding niet op interesse kan rekenen van
opentoegangvervoerders. In dat geval ligt opname in de HRN-concessie of een (regionale)
concessie voor de hand.

Niet alle internationale verbindingen lenen zich momenteel voor een opentoegangregime.
Bij kortgrensoverschrijdende verbindingen is veelal sprake van een verlieslatende
dienst (negatieve business case). Contracteren in een concessie ligt dan voor de hand
als een verbinding maatschappelijk van belang is. Een opentoegangregime leent zich
in Nederland ook minder goed als een internationale trein in een binnenlands IC-pad
rijdt en daarmee onderdeel uitmaakt van de binnenlandse dienstregeling. In sommige
gevallen is de internationale trein onmisbaar om grote groepen binnenlandse reizigers
te vervoeren en zou er zonder die trein onmiddellijk een knelpunt voor reizigers ontstaan.
Ik wil borgen dat de binnenlandse reiziger op het hoofdrailnet voldoende treinen met
zitplaatskans aangeboden krijgt in een herkenbaar basisuurpatroon. In een opentoegangregime
kan ik daar onvoldoende op sturen omdat ik van een vervoerder niet kan eisen dat hij
een bepaalde frequentie aanbiedt met afdoende zitplaatsen voor de binnenlandse reizigers.
Ook kan ik niet eisen dat de vervoerder bepaalde halteerstations aandoet. Opname van
internationale verbindingen met een binnenlandse functie in de HRN-concessie zorgt
ervoor dat ik die binnenlandse functie goed kan borgen.

Voorstel per verbinding

In deze tabel vindt u een schematische weergave van mijn voorstel voor de marktordening
na 2025, zoals hieronder per verbinding uiteengezet.

Tabel 1 – Voorstel marktordening internationale verbindingen

Verbinding

Voorstel marktordening

Type verbinding

Amsterdam-Brussel/Parijs

Open toegang

Hogesnelheid

Amsterdam-Londen

Open toegang

Hogesnelheid

Amsterdam-Frankfurt/Basel

Open toegang

Hogesnelheid

Amsterdam-Brussel

HRN-concessie

Intercity

Amsterdam-Berlijn

HRN-concessie in de middagspits richting Berlijn, daarbuiten open toegang

Intercity

Roosendaal-Antwerpen

HRN-concessie

Kort grensoverschrijdend

Maastricht-Luik

Decentralisatie naar de provincie Limburg

Kort grensoverschrijdend

Amsterdam-Wenen

Open toegang

Nachttrein

Hogesnelheidsdiensten Brussel/Parijs, Londen en Frankfurt/Basel in open toegang

Mijn voorstel is om de hogesnelheidsdiensten naar Brussel/Parijs, naar Londen en naar
Frankfurt/Basel in open toegang tot stand te laten komen. Dit betreft verbindingen
specifiek gericht op internationale reizigers. De reizigersaantallen op deze verbindingen
waren voor de coronapandemie al groeiende, en gezien de huidige trend zal dat verder
toenemen. Dat maakt het voor vervoerders (commercieel) aantrekkelijk om diensten aan
te bieden dan wel hun dienstverlening te continueren en verder uit te breiden. Ook
de marktverkenning concludeert dat het om winstgevende verbindingen gaat en dat het
aannemelijk is dat de huidige vervoerders Thalys, Eurostar en DB (i.s.m. NS) ook in
open toegang hun diensten blijven aanbieden, zoals zij nu reeds doen op de buitenlandse
delen van het traject.

In Nederland zijn zowel over de HSL-Zuid als op het traject naar Frankfurt via Zevenaar
nog treinpaden beschikbaar voor extra frequenties bovenop het huidige aanbod aan hogesnelheidsdiensten.
Dat biedt mogelijk kansen voor vervoerders om (alternatieve) treindiensten aan te
bieden. Belangrijk aandachtspunt is de beperkt beschikbare capaciteit aan de andere
kant van grens8.

IC Brussel in de HRN-concessie

Voor de IC-verbinding Amsterdam-Brussel is mijn voorstel om deze verbinding te handhaven
in de nieuwe HRN-concessie. Uit het advies van ProRail komt naar voren dat de IC Brussel
ook een binnenlandse functie heeft. Vanwege de beperkte capaciteit in Nederland en
België is de IC Brussel vanaf 2025 alleen inpasbaar als de treindienst in een binnenlands
IC-pad rijdt tussen de Belgische grens en Amsterdam en voorbij Amsterdam doorrijdt
naar Lelystad (e.v.) of Deventer (e.v.). De IC Brussel biedt daarmee noodzakelijke
vervoercapaciteit voor de binnenlandse reiziger. Die is nodig op het traject tussen
Rotterdam en Amsterdam tijdens met name de spits en op het traject ten noorden en
oosten van Amsterdam gedurende de gehele dag. Gegeven de relatief hoge exploitatiekosten
van een internationale trein lijkt het onwaarschijnlijk dat een vervoerder in open
toegang ook die markt ten noorden en oosten van Amsterdam zal bedienen. Doordat zowel
ProRail als ik nu beperkt kan sturen op opentoegangvervoer kan bij een keuze voor
open toegang verschraling van het aanbod optreden. Om het aanbod voor de binnenlandse
reiziger te borgen, stel ik voor deze verbinding op te nemen in de HRN-concessie.

Uit het advies van ProRail blijkt dat ook aanvullend aanbod met IC-producten naar
Brussel alleen inpasbaar is door het combineren van bestaande binnenlandse IC-treinpaden.
Een verdubbeling van het aanbod naar twee treinen per uur en een versnelling van circa
30 minuten behoren dan tot de mogelijkheden. Daarover wil ik met NS en met de Belgische
collega’s (en NMBS) de komende tijd het gesprek voeren.

IC Berlijn in de HRN-concessie in de middagspits, daarbuiten in open toegang

Voor de IC-verbinding Amsterdam-Berlijn is mijn voorstel om deze verbinding in de
middagspits in de richting van Berlijn op te nemen in de nieuwe HRN-concessie en in
de daluren en de weekenden in open toegang tot stand te laten komen. Uit het advies
van ProRail blijkt dat de IC Berlijn eveneens een binnenlandse functie heeft. Vanwege
de beperkte capaciteit op het spoor rijdt de IC Berlijn in Nederland in een binnenlands
IC-pad. In tegenstelling tot de IC Brussel is de IC Berlijn niet verknoopt met de
binnenlandse dienstregeling voorbij Amsterdam. ProRail concludeert dat de IC Berlijn
met name in de middagspits (tussen 16.30–18.30 uur) tussen Amsterdam en Amersfoort
noodzakelijke capaciteit biedt om de binnenlandse reiziger te vervoeren.9 Om dat aanbod voor de binnenlandse reiziger te borgen, stel ik voor de IC Berlijn
in de middagspits richting Berlijn te handhaven in de HRN-concessie.

Buiten de middagspits is de capaciteit van de IC Berlijn niet noodzakelijk voor het
bedienen van de binnenlandse vervoersvraag. Er is sprake van een groeiende markt en
dat biedt kansen voor bestaande en nieuwe vervoerders om treindiensten in open toegang
aan te bieden over het huidige traject of over alternatieve routes naar Berlijn. De
marktverkenning concludeert dat het aannemelijk is dat DB en NS ook in open toegang
gezamenlijk een IC-verbinding over de huidige route blijven aanbieden. DB heeft hiervoor
geoptimaliseerd materieel aangeschaft. Ik wil vervoerders de ruimte geven om in open
toegang een goed aanbod op het traject naar Berlijn aan te bieden. Aan de Duitse kant
biedt DB deze dienst reeds in open toegang aan.

Voor de reiziger streef ik naar een snellere treindienst naar Berlijn. Eerder is door
ProRail onderzocht dat samenloop, kruising en verknoping met andere treindiensten
de mogelijkheden voor versnelling beperken.10 De meest kansrijke versnellingsvariant is een versnelling van een half uur op de
huidige route via Deventer en Hengelo. Over de mogelijkheden om die versnelling per
2024 te kunnen realiseren heb ik uw Kamer recent geïnformeerd.11

Kortgrensoverschrijdende verbindingen opnemen in een concessie

Voor de kort grensoverschrijdende verbinding Roosendaal-Antwerpen is mijn voorstel
om deze verbinding voor het Nederlandse deel op te nemen in de nieuwe HRN-concessie.
Uit de marktverkenning blijkt dat – gegeven het verlieslatende karakter – vervoerders
geen interesse hebben om kort grensoverschrijdende treindiensten aan te bieden in
open toegang. Om het aanbod voor de reiziger te borgen en op termijn verder te verbeteren,
handhaaf ik deze verbinding onder de concessie en blijf ik samen met mijn Belgische
collega en de regionale overheden werken aan verdere stappen om te bezien of en hoe
we de frequentie kunnen verhogen en/of de verbinding kunnen versnellen.

Voor de kort grensoverschrijdende verbinding Maastricht-Luik ben ik met de provincie
Limburg in gesprek over decentralisatie van de treindienst. Op dit moment bezie ik
samen met de provincie wat de mogelijkheden zijn om decentralisatie per 2025 te realiseren.
Decentralisatie maakt integrale sturing op de drielandentrein (Aken-Maastricht-Luik)
door de provincie mogelijk. Tussen Maastricht en Aken rijdt deze trein al onder de
regionale concessie van de provincie. Uiteraard voer ik ook hierover het gesprek met
mijn Belgische collega.

Met uw Kamer is veelvuldig gewisseld over de mogelijkheden voor een IC Aken.12 Momenteel worden verdere uitwerkingsvragen opgepakt voor zowel de korte termijn variant
Eindhoven-Aken in de dagranden als de stip op de horizon te weten een IC verbinding
naar Aken gedurende de dag. Beide uitwerkingsvragen zullen meer zicht geven op de
mogelijkheden voor deze dienst en een daarbij passend voorstel voor de ordening. Op
dit moment kan ik hier niet op vooruitlopen.

Nachttreinen in open toegang

Mijn voorstel is om de nachttrein naar Wenen aan open toegang te laten. Begin 2020
is de nachttrein Wenen van NS/ÖBB aan de HRN-concessie toegevoegd als tijdelijke pilot
om Nederland op korte termijn weer op het Europese nachttreinnetwerk aan te sluiten
en zo het groeiende reizigersvervoer per internationale trein te faciliteren en verder
te stimuleren. De nachttrein is een succes: in het eerste jaar heeft de nachttrein
meer dan 100.000 reizigers getrokken.13 In het laatste jaar zijn in Nederland en elders in Europa verschillende nachttreinen
gaan rijden op basis van open toegang. Nederland is nu verbonden met het nachttreinennetwerk
met een dagelijkse nachttrein naar Wenen, naar Zürich (NS/DB/ÖBB/SBB) en mogelijk
eind dit jaar ook met Praag (European Sleeper, 3x per week). Daarnaast worden ook
diverse meer ad-hoc bestemmingen aangeboden per nachttrein door de Alpen Express (wintersport),
Green City Trip (5-daagse stedenreizen) en meest recent ook Sunweb/Eliza was here.
Ik juich deze ontwikkeling van harte toe. Hoewel uit de marktverkenning naar voren
komt dat de markt voor nachttreinen naar verwachting relatief beperkt zal blijven,
blijkt uit het feitelijke gedrag van aanbieders dat er aantrekkelijke niches zijn
te onderscheiden. Nederland is inmiddels op meerdere manieren aangesloten op het Europese
netwerk van nachttreinen en ik vind het dan ook niet voor de hand liggen om deze marktontwikkeling
te verstoren door verbindingen te contracteren.

Randvoorwaarden creëren voor realisatie van meer internationale verbindingen

Zowel de marktverkenning (Berenschot) als het rapport «Verzet de wissel» (RLI) concludeert
dat om daadwerkelijk een structurele verbetering van het internationale treinaanbod
te realiseren, de drempels en risico’s rondom het aanbieden van grensoverschrijdende
verbindingen omlaag zullen moeten. Dat geldt zowel voor verbindingen die worden gecontracteerd
in een concessie als voor verbindingen die door vervoerders in open toegang worden
aangeboden. Ik verwijs hiervoor naar het werkprogramma internationaal spoor waarin
de belangrijkste aandachtspunten worden genoemd.

Specifiek voor opentoegangvervoerders gaat het om aspecten als een hogere prioriteit
binnen de capaciteitsverdelingsregels en langjarige zekerheid bij het verkrijgen van
paden voor internationale verbindingen. Om meer zekerheid te geven over capaciteit
biedt het instrument kaderovereenkomst mogelijk uitkomst. Samen met ProRail onderzoek
ik of de kaderovereenkomst bruikbaar is en welke status ik de overeenkomst dan wil
geven in de capaciteitsverdelingsregels. Dit neem ik mee bij de Herziening van het
Besluit Capaciteitsverdeling. Een ander aandachtspunt is dat nieuwe opentoegangaanbieders
niet altijd inzicht en overzicht hebben wat betreft de mogelijkheden om nieuwe grensoverschrijdende
initiatieven tot stand te brengen. Om mogelijk aanbod in open toegang verder te stimuleren
wil ik nader in beeld brengen wat een opentoegangvervoerder moet weten over het aanbieden
van een internationale trein van en naar Nederland.

Met mijn voorstel voor de marktordening op de internationale verbindingen geef ik
duidelijkheid aan (internationale) vervoerders om de reiziger ook vanaf 2025 een aantrekkelijk
aanbod aan internationale treindiensten te kunnen bieden. Door meer ruimte te geven
aan open toegang kan mogelijk meer internationaal aanbod gerealiseerd of verbeterd
worden waardoor de groeiende reizigersvraag kan worden bediend. Uiteraard blijf ik
nauwgezet volgen of het internationaal aanbod zich ontwikkelt zoals ik het voor me
zie.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen