Brief regering : Programma van Eisen voorgenomen concessie Hoofdrailnet

Nr. 1003
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 oktober 2022

Nederland is een dichtbevolkt land met een groeiende bevolking. Het openbaar vervoer
(OV) is onmisbaar voor onze mobiliteit. Een groot deel van de bevolking is van het
OV afhankelijk om naar school en/of werk te gaan. De trein is op veel plaatsen de
ruggengraat van ons OV-vervoerssysteem. OV-beleid hangt nauw samen met bredere maatschappelijke
ontwikkelingen, zoals de grote vraag naar woningen in combinatie met opgaven wat betreft
ruimtegebruik en leefbaarheid. Mijn beleid is daarom gericht op het tot stand brengen
van een kwalitatief hoogwaardig en samenhangend openbaar vervoernetwerk binnen en
tussen steden en regio’s. Het openbaar vervoer per spoor is een efficiënte en duurzame
vorm van mobiliteit die de ruggengraat van dit netwerk vormt. Het is een schoon reisalternatief
voor de reiziger en draagt zo bij aan de duurzaamheids- en klimaatambities van dit
Kabinet. Om de ambities van dit Kabinet te realiseren moet de capaciteit die het spoor
biedt worden vergroot door hoogfrequent te gaan rijden en zo goed als mogelijk worden
benut, bijvoorbeeld door te sturen op spreiding van reizigers. Hierbij houdt het openbaar
vervoer per spoor overigens wel de opgave om in de toekomst de meest duurzame modaliteit
te blijven.

Via deze brief leg ik het Programma van Eisen (PvE)1 aan uw Kamer voor en licht ik het proces van de totstandkoming van het PvE en de
belangrijkste inhoudelijke thema’s uit dit PvE nader toe. Ik betrek daarbij ook de
reacties die ik van stakeholders heb ontvangen op de geconsulteerde versie van het
PvE. Het PvE sluit aan bij lopende beleidstrajecten en zorgt zo voor een opmaat naar
een concessie met maatschappelijke meerwaarde. Na een procesmatige toelichting sta
ik eerst stil bij de bereikbaarheid van Nederland en vervolgens de kwaliteit van het
vervoerproduct. Daarna werk ik de verwachte bijdrage van de vervoerder aan de drempelloze
deur-tot-deurreis en het maatschappelijk optimaal benutten van de infrastructuur en
de professionalisering in de sturingsrelatie verder uit. Ik volg daarbij de doelen
die ik ook in het Beleidsvoornemen heb geschetst. Tot slot sta ik nog stil bij de
rentabiliteit van het hoofdrailnet (HRN) en de wijze waarop ik mij verder voorbereid
op de toekomst met meer marktopening op het spoor als gevolg van de introductie van
het recht van open toegang.

Deze brief vormt een vervolgstap op het aangekondigde voornemen in de Kamerbrief over
integrale ordening op het spoor2 en het daarop volgende Beleidsvoornemen3. Met deze brief beantwoord ik uw verzoek het PvE met uw Kamer te delen. Tevens beantwoord
ik het verzoek van uw Kamer van 23 juni jl. om te reageren op een brief van de Vereniging
Innovatieve Mobiliteitsdienstverleners die uw Kamer op 15 juni jl. ontvangen heeft
en het verzoek van uw Kamer van 15 september jl. om te reageren op een brief van ALLRAIL
die uw Kamer op 8 september jl. ontvangen heeft. Deze brief kan in samenhang beschouwd
worden met de Kamerbrief over het uitgangspuntenkader decentralisatie en de Kamerbrief
over de voorgenomen ordening van internationale verbindingen.4

1. Proces totstandkoming PvE

In het PvE heb ik de doelen zoals gesteld in het Beleidsvoornemen uitgewerkt in concrete
eisen. Het Beleidsvoornemen is eerder door uw Kamer behandeld.5 Daarmee is het streven vastgesteld naar het bieden van een goed vervoerproduct aan
de reiziger, faciliteren dat reizigers zo optimaal en drempelloos mogelijk van deur-tot-deur
kunnen reizen, het optimaal benutten van de publieke investeringen in het spoorsysteem
als geheel en het komen tot een verbeterde sturings- en verantwoordingsrelatie tussen
de concessieverlener en de beoogd concessiehouder, NS. Bij de uitwerking van het PvE
heb ik een brede groep stakeholders (die ook bij het Beleidsvoornemen betrokken is
geweest) op alle hoofdthema’s intensief betrokken middels thematafels en een schriftelijke
consultatie van het PvE. Hiermee heb ik willen borgen dat het integrale product samenhangend
is en de juiste opmaat biedt voor een concessie met maatschappelijke meerwaarde.

Naast het stakeholdertraject heb ik overleg gevoerd met de beoogd concessiehouder,
en haar gevraagd mij toe te lichten wat de gevolgen waren van het PvE voor maakbaarheid
en betaalbaarheid. Dit past bij haar rol als huidig en beoogd concessiehouder. Zo
zorg ik ervoor dat zeker wordt gesteld dat het vervoersproduct in de praktijk kan
bijdragen aan de beleidsdoelen. De inbreng die ik heb gekregen van stakeholders en
mijn overwegingen daarbij voor het PvE, heb ik verwerkt in bijgevoegde Nota van Antwoord.
De individuele inbreng van stakeholders is terug te vinden op rijksoverheid.nl.6

Het PvE is geen vrijblijvend document, maar vormt een wettelijke stap in aanloop naar
de onderhandse gunning van de voorgenomen concessie. Nadat het PvE is behandeld door
uw Kamer gebruik ik het PvE als basis om tot de (ontwerp) concessie (2023) te komen
die ik in overleg met de beoogd concessiehouder opstel. Hierin neem ik mijn definitieve
besluit over de (kwaliteits-)eisen, looptijd van de concessie en maak ik afspraken
over het beheer tijdens de concessie. Dit leg ik vast na overleg met de beoogd concessiehouder,
die vervolgens besluit of zij instemt met de concessie. Ook de (ontwerp)concessie
zal ik breed consulteren, daarnaast verwacht ik tussentijds met betrekking tot het
onderwerp betreffende de vaststelling van het volume met de beoogd concessiehouder
en verschillende stakeholders nadere gesprekken te voeren. Tevens gebruik ik het PvE
met het oog op de publicatie in het Publicatieblad EU dat uiterlijk een jaar voor
gunning dient plaats te vinden (dus eind 2022).

Ik vind het van belang mede te delen dat sommige stakeholders kritisch zijn over de
verenigbaarheid van het voornemen tot onderhandse gunning met bepalingen in de Verordening
betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg (Verordening. 1370/2007,
hierna: PSO-verordening). De PSO-verordening biedt de juridische basis voor de onderhandse
gunning van de HRN concessie. Op grond van artikel 5, zesde lid, van de PSO-verordening
is een onderhandse gunning van een vervoerconcessie voor personenvervoer per spoor
toegestaan met een maximumduur van tien jaar, mits wordt voldaan aan de geldende voorwaarden
zoals vermeld in de PSO-verordening. Het overgangsrecht van de PSO-verordening maakt
het mogelijk om tot 25 december 2023 gebruik te maken van artikel 5, zesde lid, van
de PSO-verordening. Ik ben hierover de afgelopen periode in gesprek getreden met de
Europese Commissie en heb de voorwaarden besproken waaraan de (onderhandse gunning
van) de voorgenomen concessie moet voldoen.

De Europese Commissie7 heeft aangegeven van mening te zijn dat er een marktanalyse dient te worden uitgevoerd
om na te gaan of marktpartijen (een deel van) het vervoer op het HRN kunnen uitvoeren
en op die basis het volume van de voorgenomen concessie nader te onderbouwen. In deze
marktanalyse zou dan onderzocht worden of het vervoersaanbod op het Hoofdrailnet onder
commerciële omstandigheden tot stand zou komen tegen dezelfde kwaliteit en dienstaanbod.
De verplichting tot het uitvoeren van een marktanalyse volgt naar mijn mening niet
uit de verplichtingen van de PSO-verordening en volgt ook niet uit de van toepassing
zijnde Europese jurisprudentie noch uit de totstandkomingsgeschiedenis bij de PSO-verordening
en/of het Vierde Spoorwegpakket. Ik ben dan ook van mening dat ik juridisch gezien
geen verplichting heb om een marktanalyse uit te voeren. Dat neemt niet weg dat ik
de komende periode in gesprek ben en blijf met de Europese Commissie. De uitkomst
van deze gesprekken kan er toe leiden dat ik de verdere invulling van het vervolgproces
bijstel. Tegelijkertijd zullen de maatschappelijke doelen die ik aan de voorgenomen
HRN-concessie stel hierdoor niet wijzigen. Ook de voorbereidingen die ik al tref voor
meer marktopening op het spoor gedurende de aanstaande concessieperiode, die ik bijvoorbeeld
op het vlak van Internationaal vervoer al heb gedaan en ik heb aangekondigd in eerdere
Kamerbrieven over marktordening, blijven staan.8 Hier ga ik in onderstaande paragrafen nader op in. Ik kan uw Kamer – indien gewenst
– nader inhoudelijk informeren over de laatste stand van zaken van deze gesprekken
met de Europese Commissie en de eventuele gevolgen voor de voorgenomen onderhandse
gunning, via een besloten technische briefing.

2. Concretisering van de doelen uit het Beleidsvoornemen

a. De voorgenomen HRN Concessie moet bijdragen aan de bereikbaarheid van Nederland
in de Randstad en de regio. Zo zorgt de HRN-concessie voor een goed bereikbaar en
samenhangend netwerk van steden en regio’s met een aantrekkelijk vestigingsklimaat

Het aanbieden van passagiersvervoer over het HRN betreft nadrukkelijk openbaar reizigersvervoer.
Het openbaar treinvervoer levert immers een onmisbare en noodzakelijke bijdrage aan
de bereikbaarheid van Nederland. Iedereen moet gebruik kunnen maken van de trein en
het geboden vervoerproduct moet kwalitatief hoogwaardig zijn.

Met het PvE beoog ik de bereikbaarheid van het hele land en nadrukkelijk ook de regio
te borgen ten bate van de reiziger. Ik vind het hierbij van belang om frequenties
en een herkenbaar urenpatroon voor álle regio’s binnen het netwerk van de HRN-concessie
expliciet te maken. Kenmerken die voor de reiziger tevens van groot belang zijn.9 Daarnaast beoog ik de raakvlakken tussen HRN-treinvervoer en andere mobiliteitsvormen
te versterken (naast gebruikelijk ander OV ook steeds meer deelmobiliteit en apps).
Tot slot wil ik specifiekere eisen stellen aan het aantal treindiensten dat de beoogd
concessiehouder moet rijden: om duidelijkheid te bieden aan de reiziger én aan andere
vervoerders op het spoor. Daarnaast vind ik het van belang meer inzicht te krijgen
in de prestaties op regionaal niveau.

Door verschillende stakeholders wordt positief gereageerd op de gevraagde verbetering
in samenhang en samenwerking met andere partijen en vervoerders. Over de specifieke
voorschriften ten aanzien van bereikbaarheid zijn de meeste stakeholders positief.
Sommige partijen hebben opgeroepen om het volume op een hoger niveau vast te zetten
dan in de huidige concessie het geval is. Voor reizigers zou dit een nog hoger frequente
dienstverlening opleveren, terwijl andere vervoerders duidelijker kunnen zien waar
er ruimte op de infrastructuur overblijft. Een aantal stakeholders heeft opgeroepen
het treinvolume nog nader voor te schrijven (in plaats van te werken met een bandbreedte).
Andere partijen vinden dat de beoogd concessiehouder te veel ruimte krijgt en vragen
om meer ruimte voor andere vervoerders op het HRN. Sommige stakeholders vragen mijn
aandacht om ruimte voor flexibiliteit in te bouwen die nodig is om in te spelen op
de veranderende reizigersaantallen.

Gegeven deze inbreng en de doelen die ik beoog op het vlak van bereikbaarheid, kom
ik in het PvE uiteindelijk tot een paar keuzes. Ik zorg ervoor dat de treinen overal
frequent (genoeg) rijden én dat de beoogd concessiehouder dit via een herkenbaar urenpatroon
doen. Dit is één van de belangrijkste wensen van reizigers, waar ik in de uiteindelijke
concessie direct invulling aan wil geven. Hierbij ben ik voornemens te sturen op aansluitingen,
zowel binnen het eigen netwerk als aansluitingen op andere vervoerders. Op deze manier
kan het vervoer over het HRN ook een goede bijdrage leveren aan de bereikbaarheid
van regio’s. Op deze wijze draagt het personenvervoer op het HRN tevens bij aan een
goed bereikbaar en samenhangend netwerk van steden en regio’s met een aantrekkelijk
vestigingsklimaat.

Daarnaast ben ik voornemens de binnenlandse treindiensten in de basis onder de HRN-concessie
te laten vallen. Hierbij is mijn inzet naar aanleiding van de motie over de IC Eindhoven
– Aken10 dat ik in de voorgenomen HRN-concessie niks onmogelijk maak voor een IC Eindhoven-Aken
vanaf 2025. Over de precieze hoeveelheid treinen die op deze lijnen rijden, treed
ik in aanloop naar de ontwerpconcessie met de beoogd concessiehouder in onderhandeling.
Dit wordt uiteindelijk definitief vastgelegd in de concessie. Wel leg ik in het PvE
verschillende eisen vast. Vanwege de gevraagde duidelijkheid door stakeholders kies
ik voor een heldere omvang van het volume: het maximaal aantal treindiensten komt
voort uit het Programma Hoogfrequent Spoor en het referentienetwerk 6-basis (minus
Zuidasdok) uit het Toekomstbeeld OV, uiteraard rekening houdend met de momenten waarop
infrastructuur beschikbaar komt.

Dit betekent allereerst dat er bij de start van de voorgenomen HRN-concessie, zonder
aanvullende infrastructurele investeringen, naar verwachting weinig ruimte is voor
andere vervoerders dan de beoogd concessiehouder. Dat betekent daarnaast dat aanvullende
infrastructurele capaciteit waarover gedurende de concessieperiode besloten wordt,
niet automatisch onder de HRN-concessie valt. Bij grote, nieuwe infrastructuurprojecten
waar extra capaciteit vrijkomt, zal ik derhalve onderzoeken welke partij op welke
manier het beste gebruik kan maken van de nieuw geleverde infrastructuur. Het voorgenomen
gecontracteerde vervoer onder de HRN-concessie zal nadere uitbreiding van de capaciteit
op de infrastructuur volgens een referentienetwerk dat verder in de toekomst ligt
niet hinderen. Eventuele verdere ontwikkelingen op de infrastructurele capaciteit
moeten in dit verband dus mogelijk blijven. Ik verwacht op deze manier ook meer ervaringen
op te kunnen doen met opentoegangvervoer.

Met het oog op de gevraagde flexibiliteit, voel ik mij gesterkt in mijn voornemen
om afspraken te maken over de benodigde flexibiliteit en de condities waaronder de
beoogd concessiehouder eventueel kan afschalen. Ik wil hierbij ten minste vasthouden
aan het dienstenniveau dat voor de reiziger bekend is bij ingang van de voorgenomen
Concessie. Door ruimte te houden voor flexibiliteit, maar hier duidelijke afspraken
over te maken voorafgaand aan de start van de concessie, borg ik een goede bereikbaarheid
van Nederland in stedelijke gebieden en regio’s voor de reiziger, én bied ik duidelijkheid
over mogelijk beschikbare ruimte van reizigersvervoer voor opentoegangvervoerders
op het spoor.

b. Met de voorgenomen HRN-concessie borg ik een kwalitatief hoogwaardig product voor
de reiziger, waarmee kan worden vertrouwd op een punctueel en comfortabel product
én waarbij de reisinformatie, ook bij verstoringen, op orde is.

Door een kwalitatief hoogwaardig product te vragen zorg ik er voor dat de trein een
aantrekkelijke manier van reizen is en draag ik op die manier bij aan een mobiliteitssysteem
dat duurzaam is, efficiënt gebruikt maakt van de beschikbare ruimte en ervoor zorgt
dat iedereen in Nederland deel kan nemen aan het openbare leven. De eisen die ik stel
in dit PvE dragen er aan bij dat de reiziger een herkenbaar, frequent, snel, punctueel,
comfortabel, toegankelijk, duurzaam en (sociaal) veilig vervoerproduct geboden wordt.
Zo borg ik dat het PvE aanstuurt op een concessie die bijdraagt aan bekende beleidsdoelen
en maatschappelijke opgaven. Om deze verbeteringen mogelijk te maken, kan het nodig
zijn dat de beoogd concessiehouder de operatie op onderdelen optimaliseert. Ik vraag
hierbij uiteraard om rekening te houden met het reizigersbelang en de reizigerservaring.

Verschillende stakeholders geven zeer duidelijk aan dat het goed aansluiten bij de
reizigersbeleving van groot belang is. Daarnaast is het ook belangrijk om de beoogd
concessiehouder vrij te laten in de bedrijfsvoering, opdat zij haar kennis en expertise
optimaal kan benutten. Hierbij wordt wel aangedrongen op meer transparantie door de
beoogd concessiehouder.

Daarom heb ik de prestatiegebieden nog eens kritisch tegen het licht gehouden. Ik
ben voornemens goed aan te sluiten op de reizigersbeleving, door de reizigerspunctualiteit
scherper te meten, door de normwaarden vast te stellen op 3 en 10 minuten vertraging
in plaats van 5 en 15 minuten zoals in de huidige concessie het geval is. Verder ben
ik voornemens het prestatiegebied zitplaatskans om te zetten in zitplaatstijd, om
ook op die manier beter aan te sluiten bij de ervaring van de reiziger. Dit mag echter
niet leiden tot een verslechtering van de prestaties. Daarom ben ik voornemens tijdens
de overgang naar deze nieuwe norm ook de zitplaatskans te blijven monitoren en zo
inzicht te houden in de geleverde prestaties. Tot slot steunen stakeholders mij in
het beeld dat op het gebied van reisinformatie vooral verbeteringen nodig zijn in
het geval van verstoringen in de dienstregeling, zowel gepland als ongepland. Het
prestatiegebied dat zich bezighoudt met reisinformatie heb ik daarom zo ingericht
dat de situatie tijdens verstoringen beter wordt meegewogen. Ik stuur hierbij waar
mogelijk op output, en waar nodig op input. Zo sluit ik aan op de belevingswereld
van de reiziger, zonder (te veel) in te grijpen op de bedrijfsvoering van de beoogd
concessiehouder (zie ook de paragraaf over sturing voor meer details).

Om te borgen dat de geëiste kwaliteit daadwerkelijk geleverd wordt, vraag ik de concessiehouder
beter inzicht te leveren in de uitvoering van de concessie door het delen van data
via een datamanagementsysteem. Ik voel mij hierin gesteund door de grote oproep tot
meer transparantie. Dit past ook binnen de beweging richting het professionaliseren
van mijn rol als concessieverlener. Ik ben voornemens op deze manier ook meer data
beschikbaar te stellen aan andere partijen in de sector, zodat zij beter aan kunnen
sluiten bij het HRN-treinvervoer. Inzicht in data is tevens nodig met het oog op mogelijk
meer marktopening.

c. Met de voorgenomen HRN-concessie, wordt van de vervoerder op het HRN gevraagd een
duidelijke bijdrage te leveren aan een drempelloze deur-tot-deurreis. Vervoerders
zullen hier gelijkelijk op worden aangesproken.

Om de bereikbaarheid verder te vergroten, wil ik de deur-tot-deurreis voor de reiziger
verder versoepelen. Omdat deze ambitie breed wordt ondersteund door de stakeholders,
draag ik op verschillende manieren binnen het PvE bij aan dit thema. Ten eerste leg
ik in het PvE extra nadruk op samenwerking tussen de concessiehouder en andere partijen
in de sector, waaronder decentrale overheden en vervoerders. De verschillende partijen
in de sector steunen het voorstel om aan de concessiehouder eisen te stellen op het
gebied van samenwerking. De beoogd concessiehouder heeft daarbij aangegeven dat een
te gedetailleerde sturing daarop averechts zou kunnen werken en tevens niet altijd
uitvoerbaar zou zijn. Ik heb hierin balans gezocht door in dit PvE aan te sluiten
bij landelijke afspraken, maar de concessiehouder wel te vragen het initiatief te
nemen tot samenwerking en daarbij een aantal thema’s en partijen te noemen waarop
dit initiatief ten minste moet toezien.

Veel partijen binnen de sector zien grote kansen op het gebied van Mobility as a Service (MaaS). Een aantal partijen vindt daarbij dat de beoogd concessiehouder meer moet
doen om MaaS te faciliteren. Ik voel mij gesteund in mijn ambitie op dit gebied. Echter,
omdat MaaS nog volop in ontwikkeling is en ik nog niet zeker ben over de mogelijke
gevolgen, sluit ik aan bij sector-brede afspraken op dit gebied. Door het opnemen
van een dynamische verwijzing naar deze MaaS-waardigheidsafspraken11 sluit ik ook aan bij wat in regionale concessies gebruikelijk is op dit gebied. Zo
zorg ik ervoor dat alle OV-bedrijven op een gelijke manier worden aangesproken op
hun rol in de MaaS-markt. De beoogd concessiehouder biedt zelf MaaS-diensten aan,
maar in dit PvE spreek ik de concessiehouder vanzelfsprekend alleen aan als vervoerder
op het HRN. Uiteraard verwacht ik daarnaast dat de beoogd concessiehouder zich, in
haar activiteiten op de MaaS-markt en richting deelmobiliteitsaanbieders, houdt aan
geldende wet- en regelgeving op het vlak van mededinging. Het doel blijft hierbij
altijd het vereenvoudigen van de ketenreis voor de reiziger.

d. De capaciteit op het spoor moet maatschappelijk optimaal worden benut zodat het
spoor systeem én het treinkaartje betaalbaar worden gehouden

Reizigers moeten er van uit kunnen gaan een zitplaats te vinden, waarvoor ik de beoogd
concessiehouder onder andere vraag zich in te zetten om reizigers beter te spreiden
over de dag en de week. Dit is ook essentieel om de beschikbare vervoerscapaciteit
en infrastructuur goed te benutten. Verschillende stakeholders geven aan het spreiden
van reizigers ook een belangrijk thema te vinden. Echter, partijen geven ook aan geen
oplossing voor dit probleem te kunnen bieden. Daarom ben ik voornemens de concessiehouder
ruimte te geven om tarieven te differentiëren naar tijd en/of plaats. Ik doe dat bewust.
De capaciteit op het spoor loopt tegen zijn grenzen aan in de (hyper-)spits. Ondanks
dat een deel van de reizigers na de coronacrisis structureel meer thuiswerkt, is de
piekbelasting op de dinsdagen en donderdagen nog steeds hoog. Spreiding van reizigers
over de dag is nodig om, gegeven de huidige infrastructuur, de kwaliteit van het spoorvervoerproduct
te verbeteren. Wel wil ik ook op dit punt de betaalbaarheid borgen, door een maximum
te stellen aan de mate waarin de tarieven in de spits mogen stijgen. Daarmee zoek
ik een balans tussen enerzijds handvatten om reizigers te spreiden over de dag, en
anderzijds maatregelen om de betaalbaarheid van het spoorproduct te borgen.

Tegelijkertijd heb ik zorgen of dit voldoende effectief is. Het beschikbare budget,
materialen en personeel voor grootschalige aanpassingen in de infrastructuur om verdere
reizigersgroei in de spits te kunnen opvangen is krap. Daarom wil ik in de komende
periode samen met de beoogd concessiehouder onderzoek doen naar de vraag hoe het tariefstelsel
effectiever kan worden ingezet, deels om de spits te ontlasten, maar tegelijkertijd
om de betaalbaarheid van het reizen per trein te borgen. Daarbij zal ik nieuwe denkrichtingen
toetsen aan voor mij belangrijke principes als betaalbaarheid en voorspelbaarheid
voor de reiziger en zal ik daarnaast aandacht hebben voor het voorkomen van dubbele
opstaptarieven12. Ik neem in dit onderzoek ook de toezegging aan uw Kamer mee om met de beoogd concessiehouder
te bekijken hoe bepaalde doelgroepen op dit thema tegemoet kunnen worden gekomen.13 De uitkomsten van het onderzoek geven mij handvatten om samen met de beoogd concessiehouder
te kijken om welke (aanvullende) bepalingen in de voorgenomen concessie dit vraagt.
Ik zal uw Kamer hierover te zijner tijd informeren.

Het is voor mij van groot belang dat het vervoerproduct per spoor betaalbaar is. Daarom
heb ik in het PvE kaders vastgelegd om deze betaalbaarheid te borgen. Ik wijs een
aantal specifieke kaartsoorten aan als beschermde reisrechten. De mate waarin de tarieven
voor deze beschermde reisrechten jaarlijks mogen stijgen wordt gemaximeerd. Deze systematiek
kent de huidige HRN-concessie ook.

e. De HRN-concessie zal concrete eisen stellen, zonder in de operationele verantwoordelijkheid
van de beoogd concessiehouder te treden

In het Beleidsvoornemen heb ik aangegeven een aantal accenten te willen verleggen
in de sturing op een zo goed mogelijk vervoerproduct voor de reiziger. Die accentverschillen
zijn in het PvE uitgewerkt in nieuwe of aangescherpte eisen op onderwerpen zoals een
steeds beter wordende dienstregeling, punctualiteit en uitval, reisinformatie en het
bijdragen aan een drempelloze van-deur-tot-deurreis.

Verschillende partijen, zoals de consumentenorganisaties, andere spoorconcessieverleners
en andere vervoerders, hebben in hun consultatiereacties aangegeven dat er op een
aantal punten te veel ruimte wordt gelaten aan de concessiehouder. Ze hebben geadviseerd
om, net als bij regionale concessies gebeurt, eisen concreter te formuleren en preciezer
voor te schrijven hoe de concessiehouder aan bepaalde eisen moet voldoen. Daar staat
tegenover dat NS als beoogd concessiehouder juist aangeeft zich door concretere eisen
te veel beperkt te voelen om tot een optimale dienstverlening te komen. Ik kies daarom
voor output sturing waar kan en input sturing waar ik dat nodig acht met het oog op
de maatschappelijke meerwaarde (bijvoorbeeld waar het gaat om scope, toegankelijkheid
of (sociale) veiligheid.

In het PvE is een balans aangebracht door de sturing zo in te richten dat goede prestaties
op prioritaire thema’s geborgd zijn (het «wat»), maar de concessiehouder vrijheid
krijgt in op welke manier die prestaties worden bereikt (het «hoe»). Deze afweging
heb ik per onderwerp gemaakt, waardoor de mate van sturing op verschillende onderwerpen
verschilt.

3. De wijze waarop de rentabiliteit van de HRN concessie en de voorbereiding op de
toekomst de totstandkoming van de HRN-concessie beïnvloeden

a. De rentabiliteit van het HRN staat onder druk

Ik streef naar een HRN-concessie die betaalbaar is voor de belastingbetaler en waarbinnen
de treinreizen betaalbaar zijn voor de reiziger. In de consultatieversie van het PvE
zijn enkele bepalende factoren voor de rentabiliteit van de voorgenomen HRN-concessie
nog niet opgenomen. Daarbij gaat het primair om de hoogte van het aantal te rijden
treindiensten (volume) en de bodem- en streefwaarden van de KPI’s. Daarnaast heeft
de verdeling van risico’s grote impact op de rentabiliteit van de voorgenomen concessie
(dit zijn afspraken die in de uiteindelijke concessie landen). Over deze thema’s ga
ik in de komende periode met de beoogd concessiehouder in gesprek.

In deze fase is al wel duidelijk dat meerdere factoren van buitenaf het rendement
van de voorgenomen HRN-concessie onder druk zetten. Hierbij moet allereerst worden
gedacht aan kostenopdrijvende risico’s als gevolg van geopolitieke spanningen en schaarste
aan materialen. Een belangrijk voorbeeld betreft de kosten van energie. Dit zijn kosten
die los staan van de eisen die zijn opgenomen in het PvE. Daarnaast is op dit moment,
in tegenstelling tot vóór de coronapandemie, geen sprake van een voorspelbare, stabiele
reizigersgroei. De beoogd concessiehouder stelt dat dit met name wordt veroorzaakt
door onzekerheid over de terugkeer van vooral zakelijke reizigers de komende jaren
en door onzekerheid over een eventuele terugkeer van beperkende maatregelen. Zoals
aangegeven ga ik in de komende periode met de beoogd concessiehouder over deze thema’s
in gesprek. Belangrijk aandachtspunt hierbij is in hoeverre genoemde ontwikkelingen
zullen doorwerken in het rendement en de concessievergoeding (of -subsidie) voor aankomende
concessieperiode.

b. Deze HRN-concessie biedt een opmaat naar de toekomst

Zoals ik in mijn voortgangsbrief van 1 juli jl. over de markordening spoor14 heb aangegeven, blijf ik anticiperen op de toekomst. In Europese wetgeving is immers
een beweging ingezet naar meer concurrentie op de spoormarkt: ik moet mij daar dus
ook op voorbereiden. Om meer marktopening, al dan niet via aanbesteden, op termijn
te kunnen realiseren is een transitiepad van jaren nodig om te borgen dat de huidige
hoge kwaliteit van het spoorsysteem als geheel in stand blijft. Dat kan alleen stap
voor stap. Een van de eerste stappen die ik tijdens deze kabinetsperiode wil zetten
is een verkenning naar de mogelijke scenario’s voor het HRN op de lange termijn (na
de aankomende concessieperiode), via een marktanalyse. Gedurende de voorgenomen concessie
wordt een marktanalyse uitgevoerd op basis waarvan wordt besloten of het treinproduct
na afloop van de voorgenomen concessie kan worden ingevuld door de markt of (delen
ervan) middels een Concessie aanbesteed moeten worden. Daarbij staat ook de vraag
centraal hoe het spoornetwerk richting de toekomst optimaal ingedeeld kan worden om
de reizigersgroei het beste te accommoderen. De keuzes die hierbij gemaakt worden,
hebben veel invloed op de mogelijkheden voor meer marktopening.

In aanvulling op die verkenning voor de lange termijn bekijk ik of het mogelijk is
om meer ervaring op te doen met decentralisaties en open toegang, voordat de voorgenomen
concessie is afgelopen. Ik wil en moet deze stap zetten, omdat ik het spoorsysteem
op deze manier voorbereid op de periode na de voorgenomen concessie. Ik beraad mij
daarom momenteel onder andere op de marktordeningskeuze voor de internationale verbindingen
die NS en partners onder de huidige concessie uitvoeren. Ik heb u daar parallel over
geïnformeerd15.

Binnen de huidige marktordening valt het overgrote deel van de treindiensten onder
de HRN-concessie. Verschillende partijen vragen mij de omvang van de HRN-concessie
opnieuw tegen het licht te houden: deels omdat zij aangeven dat er (winstgevende)
diensten in de HRN-concessie zitten die makkelijk te scheiden zijn zonder dat dit
afbreuk doet aan de samenhang, coherentie en integriteit van het HRN-netwerk, deels
omdat zij van mening zijn dat de reiziger gebaat is bij meer marktopening. Ik wil
de inbreng van partijen goed onderzoeken en bepalen óf, en zo ja op welke termijn,
diensten uit de HRN-concessie kunnen worden gehaald. In dit onderzoek staat voor mij
het reizigersbelang voorop en ik wil borgen dat de reiziger een kwalitatief goed reizigersproduct
aangeboden krijgt dat tevens voorspelbaar en herkenbaar is. Een treindienst uit de
HRN-concessie halen moet meerwaarde hebben voor de reiziger. Tegelijkertijd vind ik
het van groot belang dat de samenhang in het netwerk wordt behouden zodat de reiziger
gemakkelijk van A naar B kan reizen. Dat zijn elementen die ik meeweeg in dit onderzoek.
Als ik treindiensten uit de HRN-concessie haal dan kan de treindienst op verschillende
manieren worden georganiseerd: door de dienst aan te besteden, te decentraliseren16 of de keuze te maken voor open toegang. Het buiten de concessie laten van diensten
kan vanaf de aanvang van de concessie en ten tijde van de Mid Term Review, halverwege de volgende concessie. Bij het uitvoeren van dit onderzoek verwacht ik
de benodigde medewerking van de beoogd concessiehouder te krijgen.

c. De duur van de concessie

Ik heb de beoogd concessiehouder gevraagd om een eerste inschatting van de benodigde
implementatietermijn, op basis van het PvE. Zij stelt naar verwachting een implementatietijd
nodig te hebben van circa één jaar tussen gunning en inwerkingtreding van de voorgenomen
concessie, maar plaatst hierbij een aantal kanttekeningen. Ze gaat er hierbij vanuit
dat een groot aantal eisen dat volgt uit het PvE in die periode uitgewerkt kan worden.
Alleen bij het Datamanagementsysteem en bij nieuwe prestatiegebieden stelt zij in de loop van het eerste jaar van de voorgenomen
concessie gereed te kunnen zijn, uitgaande van geen tegenslagen in de implementatie.
Ze geeft hierbij tevens aan dan onvoldoende tijd te hebben om te kunnen testen (cf.
huidige praktijk) en zowel de KPI uit de huidige vervoerconcessie als de KPI uit de
voorgenomen vervoerconcessie te meten.

Ik heb deze inbreng laten beoordelen door een onafhankelijke partij. Die concludeert
dat de implementatietermijn die NS opgeeft, gegeven de gehanteerde uitgangspunten,
plausibel is. Zij ziet wel mogelijkheden de termijn te verkorten. Bij de meeste regionale
concessies is de implementatietermijn meer dan 30 maanden (daar is veelal sprake van
een wisseling van vervoerder). Echter, in al deze gevallen maakt vervanging van het
materieel onderdeel uit van de opvolgende concessie en dus van de implementatietermijn.
Daar is hier geen sprake van. Uit het buitenland blijkt dat een implementatietermijn
van 3 tot 6 maanden gebruikelijk is als een vervoerder geen materieel hoeft te verwerven.

Op basis van dit oordeel en de inbreng van NS kom ik tot de conclusie dat ik ruimte
wil houden voor een gedegen en zorgvuldige implementatie om 1) prestatieafspraken
met impact op de operatie in voldoende mate te hebben getest; en 2) in de loop van
het eerste concessiejaar eerste resultaten terug te zien van de afspraken (bijvoorbeeld
op het vlak van het Datamanagementsysteem). Ik betrek hier nadrukkelijk eerdere lessen om voorafgaand aan de start van nieuwe
projecten voldoende ruimte in te bouwen voor testen en zal hierover nadere afspraken
maken met de beoogd concessiehouder. Van belang is dat, in het licht van de aard van
de in de voorgenomen concessie opgenomen eisen, de duur van de implementatietermijn
moet kunnen worden onderbouwd. Gelet op het voorgaande, ga ik ervanuit dat de implementatietermijn
in ieder geval niet (veel) langer duurt dan 1 jaar en daarom ga ik uit van een uiterste
inwerkingtreding per 1 januari 2025. Daarnaast zal de concessie daarmee van de Europese
Commissie niet langer mogen duren dan negen jaar (10 jaar na het einde van het overgangsrecht).
Dat geeft voldoende tijd om de uitrol van het Programma Hoogfrequent Spoor en het huidige Programma ERTMS te verwezenlijken, risico’s en transactiekosten te
spreiden en rust te behouden bij de beoogd concessiehouder.

Tot slot wil ik u meegeven dat deze onderhandse gunning vraagt om het zoeken naar
de balans. Ik wil hierbij tegemoetkomen aan de wensen van de reiziger: dat betekent
dat ik inzet op een betrouwbaar OV-netwerk, waarop frequente diensten van hoge kwaliteit
worden verwezenlijkt. Tegelijkertijd wil ik hierbij oog houden voor de betaalbaarheid
van dit product (voor de reiziger én de belastingbetaler). De komende periode treed
ik in gesprek met de beoogd concessiehouder om dit op een goede manier in de ontwerpconcessie
te laten landen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen