Brief regering : Offerteaanvraag vervanging onderzeebootcapaciteit

Nr. 40
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 september 2022

Met deze brief informeer ik u over de offerteaanvraag, een belangrijke mijlpaal in
de vervanging van de onderzeebootcapaciteit. Defensie heeft de afgelopen maanden grote
stappen gezet op het dossier om ervoor te zorgen dat Defensie in het snelst verantwoorde
tempo beschikt over nieuwe onderzeeboten. Defensie is gereed om op 16 november van
dit jaar de offerteaanvraag naar de drie kandidaat-werven te sturen. Hiervoor zijn
het eisenpakket, het beoordelingskader en het gunningsmodel gefinaliseerd. Met de
offerteaanvraag gaat een volgende fase in.

De offerteaanvraag is gebaseerd op een uitvraag van vier expeditionaire, middelgrote,
conventionele (niet nucleair) aangedreven onderzeeboten met aanzienlijke maritieme
slagkracht. Het is een groot project en het gaat in totaal om veel geld. In de voortgangsrapportage
(Kamerstuk 34 225, nr. 35) heb ik u laten weten dat hetgeen de werven in de dialoog aanboden niet paste binnen
de beoogde prijs. Na beëindiging van de dialoog is de risicoraming geactualiseerd.
Op basis hiervan heeft het kabinet besloten tot een verhoging van het budget voor
het programma vervanging onderzeebootcapaciteit. Dit verhoogde budget staat in verhouding
tot de strategische niche-capaciteit die Defensie met deze uitvraag wil aanschaffen.
De onderzeeboten zijn door hun veelzijdigheid en onzichtbaarheid een van de effectiefste
wapensystemen die de krijgsmacht bezit. Bijvoorbeeld om scheepvaart en vitale maritieme
infrastructuur te beschermen, tegenstanders de toegang tot zeegebieden te ontzeggen,
inlichtingen te vergaderen, special forces in te kunnen zetten en slagkracht te bieden.

Ter voorbereiding op de offerteaanvraag zijn alle eisen tegen het licht gehouden.
Op basis van de beschikbare informatie is het risico ingeperkt dat geen van de werven
aan de eisen kan voldoen. De eisen aan de boot zijn gebaseerd op de militair-operationele
behoefte, zoals vastgesteld in het concept of operations. Ook zijn eisen gesteld om
de strategische autonomie en de wezenlijke nationale veiligheidsbelangen (WNV) te
waarborgen, waarvan een stimulans uitgaat om Nederlandse bedrijven op te nemen in
de toeleveringsketen van de kandidaat-werven. Met de eisen wil Defensie in staat zijn
om de instandhouding van de onderzeeboten zoveel mogelijk zelfstandig te organiseren
met een regierol voor de Directie Materiele Instandhouding (DMI) in Den Helder. Om
de kans op een capability gap te verkleinen, is de eis aan de bouwtijd van de eerste twee boten nader toegespitst.
De kandidaat-werven zullen bij hun bieding een concreet leverschema moeten indienen
dat hieraan voldoet.

In deze brief licht ik de besluiten toe. Daarmee kom ik ook tegemoet aan mijn toezegging
in het commissiedebat materieel op 29 juni jl. (Kamerstuk 27 830, nr. 372) om u nader te informeren over de beoogde offerteaanvraag voor de vervanging van
de onderzeebootcapaciteit en neem ik u mee in de overwegingen die daarbij een rol
hebben gespeeld. Zoals verzocht door uw Kamer is in deze brief zo veel mogelijk informatie
openbaar. Waar noodzakelijk is informatie over het budget, het beoordelingskader en
gunningsmodel en de risico’s nader gespecificeerd in de (commercieel) vertrouwelijke
bijlagen1. Ik stel onderliggende besluitvormingsdocumenten tevens ter vertrouwelijke inzage
aan uw Kamer beschikbaar, tegelijk met deze brief2.

Ik ga achtereenvolgens in op de onderzeebootcapaciteit en bewapening, de financiën,
het beoordelingskader en gunningsmodel inclusief het borgen van het wezenlijk nationaal
veiligheidsbelang en strategische autonomie, de maatregelen ter beheersing van de
risico’s, en het vervolgproces.

Onderzeebootcapaciteit en bewapening

Met de huidige onderzeeboten voert de Nederlandse onderzeedienst verschillende soorten
missies uit waarvoor zij wereldwijd hoog staat aangeschreven. Defensie heeft daarnaast
de grondwettelijke taak het grondgebied van het gehele Koninkrijk te beschermen, waaronder
het Caribisch gebied. Daarin vervult de onderzeeboot een essentiële rol. Hiervoor
zijn een groot uithoudingsvermogen, een groot bereik en logistieke zelfstandigheid
nodig. De grootte van de Nederlandse onderzeeboot biedt de mogelijkheid om een grote
bemanning, specialisten en een aanzienlijke hoeveelheid wapens mee te nemen. Ook kunnen
de boten voor lange periodes logistiek onafhankelijk worden ingezet. De vaareigenschappen
en tactische kenmerken van een conventionele onderzeeboot maken dat deze in vergelijking
met nucleaire onderzeeboten in relatief ondiep en nauw vaarwater opereren.

De onderzeebootcapaciteit betreft een internationaal gewaardeerde niche-capaciteit
die niet op de markt verkrijgbaar is als compleet product «van de plank». Om invulling
te geven aan de eisen van Defensie zullen de kandidaat-werven voortbouwen op bestaande
configuraties en technische oplossingen die zij al in gebruik of ontwikkeling hebben
en die in onderlinge samenhang leiden tot een uniek ontwerp (zie onder meer Kamerstuk
34 255 nrs. 32 t/m 35 voor meer informatie).

Defensie heeft in de Defensienota 2022 (Kamerstuk 36 124, nr. 1) aangegeven de slagkracht te vergroten. Voor de marine investeert Defensie in het
aanschaffen van langeafstandsraketten die we kunnen lanceren vanaf fregatten en onderzeeboten.
Het aanschaffen van deze raketten behelst een aparte behoeftestelling en valt buiten
het levensduurbudget van het programma. De Tweede Kamer wordt in 2023, conform het
Defensie Materieel Proces, met een A-brief geïnformeerd over de behoeftestelling van
dit separate project (Maritime Strike).

Financiën

Het kabinet heeft besloten tot een verhoging van het budget voor de onderzeebootvervanging.
In vertrouwelijke bijlage I bij deze brief zijn de aanpassingen in het levensduurkostenbudget
inzichtelijk gemaakt3. Ik licht graag toe wat de aanleiding hiervoor is, welke consequenties het besluit
heeft, en hoe de verhoging van het budget is afgewogen ten opzichte van aanpassing
van de eisen aan de boot, of het eventueel uitvragen van drie in plaats van vier onderzeeboten.

Aanleiding

In de voortgangsrapportage heb ik u laten weten dat hetgeen de werven in de dialoog
aanboden niet paste binnen de beoogde prijs. De voortgangsrapportage meldde voorts
dat de risicoreservering, zoals benoemd in de financiële vertrouwelijke bijlage bij
de voortgangsrapportage, geen ruimte bevatte om onvoorziene tegenvallers op te vangen
en dat nog geen rekening was gehouden met (recente) ontwikkelingen op de defensiemarkt.
Defensie heeft de businesscase, het risicoprofiel en de risicoreservering herijkt
om dergelijke aspecten mee te nemen. Naar aanleiding van de geactualiseerde businesscase
en risicoanalyse moet worden geconcludeerd dat de basisraming en de risicoreservering
hoger uitkomen dan het bij de B-brief in 2019 vastgestelde budget. Het budget voor
het programma vervanging onderzeebootcapaciteit is verhoogd met het geconstateerde
tekort.

Consequenties

De budgetverhoging wordt opgevangen in de Defensiebegroting. Ik vind het belangrijk
om op te merken dat in de Defensienota 2022 al extra geld was gereserveerd voor het
programma. Voor de komende vijftien jaar is de verhoging daarmee gedekt. Voor de periode
erna is dekking gevonden door een aantal projecten te benoemen waarvan de vervanging
of Mid Life Update kan worden vertraagd. Bij de aangemerkte projecten gaat het om beperkt uitstel ten
opzichte van de huidige planning. De effecten op de operationele gereedheid zijn hiervan
beperkt en acht Defensie acceptabel, gezien het strategische belang van de onderzeebootcapaciteit.
Defensie moet mede vanwege de verslechterde veiligheidssituatie tegelijk rekening
houden met onzekere (prijs)ontwikkelingen in de defensiemarkt. Na ontvangst van de
offertes zal opnieuw de balans moeten worden opgemaakt. Ik verwacht overigens, dat,
ondanks de groei van het Defensiebudget, Defensie vaker ramingen moet bijstellen en
keuzes moet maken, mede vanwege de (prijs)ontwikkelingen in de markt. Dit vergt een
permanente synchronisatie van Defensiebudget en -prioriteiten.

De openbare informatie die ik ten aanzien van de financiën verder kan delen, zoals
met uw Kamer afgesproken in het Defensie Materieel Proces, is dat het budget in de
bandbreedte van meer dan € 2,5 miljard zit. In vertrouwelijke bijlage I zijn het levensduurkostenbudget
en de risicoreservering nader inzichtelijk gemaakt4.

De kosten van langer doorvaren van de Walrusklasse worden niet ten laste gebracht
van het levensduurkostenbudget en zijn elders in de Defensiebegroting gedekt. Langer
doorvaren moet zoals eerder aangegeven bovenal veilig en verantwoord zijn. Voor mij
staat voorop dat de veiligheid van het personeel niet in het geding mag komen.

Afweging opties

In de afweging van meer budget voor de onderzeebootcapaciteit heeft Defensie geanalyseerd
welke andere «draaiknoppen» er zijn. Hiervoor is gekeken naar de eisen aan de boot.
Zonder te tornen aan de militair-operationele behoefte zijn de specificaties zo scherp
mogelijk gedefinieerd (onderstaand nader toegelicht onder «eisen aan de boot»). Daarnaast
heeft Defensie gekeken naar wat het betekent als een boot minder zou worden uitgevraagd.
Vermindering van het aantal boten kan budget besparen, maar dit levert relatief weinig
geld op, terwijl het de inzetbaarheid significant vermindert. Op dit moment, met de
huidige informatie, acht Defensie invulling van de militair-operationele behoefte
zoals verwoord in het Concept of Operations (CONOPS) op basis van het verhoogde budget de investering waard. Overigens zou uitgaan
van drie boten een nieuw CONOPS en een nieuw tenderdossier vergen. Dit zou een jaar
of meer extra voorbereidingstijd kosten, waarmee de kans op een capability gap aanzienlijk toeneemt. Ik heb, alles afwegend, besloten in deze fase van de verwerving
vast te houden aan een uitvraag voor vier nieuwe onderzeeboten.

Beoordelingskader en gunningsmodel

Eén van de belangrijkste bouwstenen van het tenderdossier betreft het beoordelingskader.
Dit kader berust op de uitgangspunten beste boot voor de beste prijs, risicobeheersing
en waarborgen van het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang en de strategische autonomie.
Het beoordelingskader bevat geldigheidseisen waaraan de kandidaat-werven in ieder
geval moeten voldoen (ook wel primaire eisen) en gunningscriteria (ook wel secundaire
eisen).De gunningscriteria geven de kandidaat-werven de ruimte om binnen de mogelijkheden
van hun ontwerp te optimaliseren. Hierdoor kunnen de kandidaat-werven zich met hun
bieding onderscheiden van de concurrentie.

Na ontvangst van de offertes beoordeelt Defensie deze eerst op geldigheid en vervolgens
op de wijze waarop de bieding invulling geeft aan de gunningscriteria. Het resultaat
van de beoordeling op basis van het gunningsmodel, bepaalt de rangschikking (ranking).De opbouw van het beoordelingskader is in de vertrouwelijke bijlage II schematisch
weergegeven5
6. Daarbij zijn de verschillende bouwstenen van het gunningsmodel beschreven. De beoogde
werking van het gunningsmodel waaronder de prijsmethodiek is uitvoerig doorgerekend,
zodat deze prikkels bevat voor de kandidaat-werven om hun bieding te optimaliseren
op elementen die voor Defensie meerwaarde hebben.

Eisen aan de boot

In de onderzoeksfase (B-fase) is besloten een bepaald type onderzeeboot aan te schaffen,
de zogenoemde B-variant. De B-variant is een long range, veelzijdig inzetbare, conventioneel voortgestuwde onderzeeboot die past bij de behoefte.
Het CONOPS beschrijft de militair-operationele behoefte en vormt de basis van de functionele
eisen.

Een aantal concepteisen dat Defensie initieel aan de boot heeft gesteld, bleek tijdens
de dialoog door de werven alleen te realiseren met een aanzienlijke verhoging van
het budget. Omwille van de betaalbaarheid zijn de eisen aan de boot daarom nogmaals
tegen het licht gehouden en daarbij zijn, in samenspraak met de Commandant Zeestrijdkrachten
en de onderzeedienst, performance-criteria aangepast. Uitgangspunt hierbij was dat de criteria zouden blijven leiden
tot een relevant inzetbare expeditionaire onderzeeboot van de B-variant, die de niche-capaciteit
van Nederland goed kan blijven invullen en tegelijkertijd realiseerbaar is binnen
het (verhoogde) budget. De gedane aanpassingen acht Defensie met name noodzakelijk
om het risico van ongeldige biedingen zoveel mogelijk te mitigeren. Het gaat hierbij
nadrukkelijk om een aanscherping binnen de militair-operationele behoefte van de B-variant
zoals beschreven in het CONOPS.

Prijs

Het kabinet heeft besloten om geen plafondprijs te hanteren, maar in het gunningsmodel
te werken met een methode om minpunten toe te kennen naar mate de offerteprijs hoger
wordt. Bij een plafondprijs is het risico aanwezig dat Defensie drie ongeldige biedingen
ontvangt. De offertes van de kandidaat-werven beoordeelt Defensie op de prijs en kwaliteit
verhouding. Prijs heeft hierin een zware weging. De beoordelingsmethodiek is zodanig
ingericht dat de werven gestimuleerd blijven om de beste boot voor de beste prijs
aan te bieden.

Voor Defensie is het belangrijk om beter inzicht te hebben in de reële marktprijs.
Door nu over te gaan tot de offerteaanvraag zijn de kandidaat-werven aan zet om in
hun offerte harde informatie te leveren. Zoals gezegd, houdt Defensie rekening met
onzekere (prijs-)ontwikkelingen op de defensiemarkt. Mocht na ontvangst van de offertes
de afweging worden gemaakt dat de prijs van de winnende bieding extra verdringingseffecten
oplevert die onaanvaardbaar zijn, dan kan alsnog tot een ander traject worden besloten,
zoals een nieuwe offerteaanvraag of heroverweging van de investering.

Wezenlijk belang van nationale veiligheid

De verwervingsstrategie is erop gericht om door gebruik te maken van artikel 346 VWEU,
vanuit een wezenlijk nationaal veiligheidsbelang, kennis en capaciteit te waarborgen,
ook met het oog op de instandhouding op termijn. De kandidaat-werven dienen te voldoen
aan eisen ter waarborging van wezenlijke belangen van nationale veiligheid (WNV) en
strategische autonomie, waarbij de Nederlandse industrie en kennisinstellingen betrokken
kunnen worden. Strategische autonomie is gedefinieerd als de gegarandeerde toegang
tot – en beschikbaarheid van – (internationale) kennis, rechten, mensen en middelen
(factoren) die noodzakelijk zijn om militaire capaciteiten in stand te houden en operaties
uit te voeren, ongeacht de coalitie waarbinnen inzet plaatsvindt. Defensie zal afspraken
moeten maken over gegarandeerde toegang tot de kennis, rechten en middelen met partijen
uit het buitenland.

Meerdere WNV-maatregelen zijn tijdens de dialoogfase met de werven besproken. De eerder
geïdentificeerde WNV-maatregelen zijn voor het overgrote deel omgezet naar geldigheidseisen
in het eisenpakket. Ik heb besloten om zes items aan te merken als Government Furnished Equipment, Information, Software (GFx). Het betreft bewapening, beveiligde communicatie en informatienetwerken. De
informatie hierover is gerubriceerd. Dit zijn items van wezenlijk nationaal veiligheidsbelang
die Defensie aanlevert en waarvoor de kandidaat-werven ruimte in hun ontwerp moeten
maken. Andere WNV-geldigheidseisen zijn bijvoorbeeld de gebruiksrechten en de eisen
aan het inrichten en vormgeven van de Integrated Logistic Support (ILS). ILS-eisen gaan over de logistieke ondersteuning (waaronder materieellogistiek,
infrastructuur, IT en personeel). Deze ondersteuning is mede bepalend voor het vaar-
en onderhoudsschema van de nieuwe boten. Bij het ontwerp dienen de werven ook met
deze ILS-eisen rekening te houden.

Betrokkenheid Nederlandse industrie

Het kabinet acht het van belang de Nederlandse industrie bij het programma te betrekken,
in lijn met de moties van het lid Stoffer c.s. (Kamerstuk 27 830, nr. 365, Kamerstuk 35 925 X, nr. 36, Kamerstuk 35 570 X, nr. 30), de motie van het lid Van Wijngaarden c.s. (Kamerstuk 35 925 X, nr. 43) en de motie van het lid Eppink c.s. (Kamerstuk 27 830, nr. 371). Via drie verschillende sporen ziet het kabinet graag de Nederlandse betrokkenheid
tot stand komen, namelijk door het stellen van eisen ter borging van WNV, door bredere
Nederlandse betrokkenheid vast te leggen in een industriële samenwerkingsovereenkomst
(ICA) met de winnende werf, en door nu al keuzes te maken over de inrichting van de
instandhouding gedurende de levensduur.

Naast de beschreven geldigheidseisen, heeft Defensie in het gunningsmodel een WNV-gunningscriterium
opgenomen waarmee de werven zich kunnen onderscheiden door het (op licentiebasis)
betrekken van Nederlandse bedrijven voor de (door)ontwikkeling, engineering, productie,
assemblage en/of instandhouding van kritieke systemen. Hiermee stimuleert Defensie
dat Nederlandse bedrijven in de toeleveringsketen van de kandidaat-werven worden opgenomen
ten behoeve van het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang en geef ik uitvoering aan
de motie van het lid Stoffer c.s. (Kamerstuk 35 925 X, nr. 36).

Voorts houden het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Defensie samen
druk op de uitwerking door de kandidaat-werven van een ICA. In deze ICA worden naast
WNV de activiteiten opgenomen die betrekking hebben op de niet-kritieke systemen van
de onderzeeboot, dan wel op overige activiteiten die leiden tot Nederlandse betrokkenheid.
Defensie neemt in de concept-leveringsovereenkomst dan ook een verwijzing op naar
de ICA. Er dient met de winnende werf in principe overeenstemming te zijn bereikt
over deze ICA voordat Defensie overgaat tot tekenen van het leveringscontract.

Daarnaast moeten de kandidaat-werven met hun bieding voldoen aan eisen die Defensie
in staat stellen om de instandhouding van de onderzeeboten zoveel mogelijk zelfstandig
te organiseren met een regierol voor de Directie Materiele Instandhouding (DMI) in
Den Helder. De regierol van DMI impliceert investeringen door Defensie in personele
capaciteit, kennis en infrastructuur. Hiermee beoogt Defensie personeel te behouden
en nieuw personeel aan te trekken. Hoogwaardig opgeleid personeel is van belang voor
de continuering van de onderzeebootcapaciteit. De DMI wordt bovendien zo goed mogelijk
gepositioneerd om zelf Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen te kunnen betrekken
bij de instandhouding gedurende de gehele levensduur. De ambitie is om hiervan ook
een stimulans te laten uitgaan voor het onderhoudscluster in en rond Den Helder («submarine maintenance-valley»).

Eisen aan de bouwtijd

Ik heb uw Kamer gemeld dat Defensie de planning actualiseert bij het bereiken van
een mijlpaal of zodra nieuwe informatie beschikbaar komt die daartoe noopt. In de
voortgangsrapportage is duidelijk gemaakt dat het beoogde moment waarop de eerste
twee nieuwe onderzeeboten fully operational capable beschikbaar zijn naar verwachting zal vallen in de bandbreedte 2034 – 2037. Voor de
offerteaanvraag is het kader tijd nader toegespitst. Uiterlijk tien jaar na contracttekening
moeten de varende beproevingen (sea acceptance trials) van de tweede boot zijn voltooid. De kandidaat-werven zullen bij hun bieding een
concreet leverschema moeten indienen dat hieraan voldoet. Hiermee beoogt Defensie
het risico op een capability gap te beperken.

We hebben de voor- en nadelen onderzocht van het hanteren van een gunningscriterium
om eerdere levering te belonen. Voor een dergelijk gunningscriterium is niet gekozen
omdat de inschatting is dat dit ten koste gaat van het optimaliseren van het product
en de risico’s van een onrealistische planning zouden toenemen.

Risicoprofiel

Zoals opgemerkt in de brief van 1 april 2022, zorgt de gekozen focus-aanpak voor een
beperking van risico’s die op termijn de continuïteit van de onderzeedienst in gevaar
kunnen brengen (capability gap). De beëindiging van de dialoogfase brengt ook nieuwe risico’s met zich mee. Risico’s
betreffen onder meer het ontvangen van ongeldige biedingen en het ontvangen van biedingen
die boven de door Defensie beoogde prijs uitkomen. Voor deze risico’s zijn (preventieve)
maatregelen geïdentificeerd en getroffen. Zo hanteert Defensie geen plafondprijs meer,
zijn de eisen aan de boot aangepast, is Defensie juridisch bijgestaan door de Landsadvocaat,
en zijn thematische briefings met de kandidaat-werven gehouden voor het doorspreken
van contractvoorwaarden en eisen. Het is overigens niet zo dat bij voortzetting van
de dialoog zoals oorspronkelijk gepland dergelijke mitigerende maatregelen niet nodig
waren geweest. Defensie heeft verschillende scenario’s doordacht en legt voorafgaand
aan de offerteaanvraag vast onder welke voorwaarden nog kan worden onderhandeld. In
het geval er sprake is van één geldige inschrijving dan kan Defensie met de winnende
werf (onder voorwaarden) onderhandelen.

De vertrouwelijke bijlage I geeft inzicht in het levensduurkostenbudget en de risicoreservering7. Daarnaast zijn de top-10 risico’s opgenomen in de vertrouwelijke bijlage III bij
deze brief8. Deze top-10 vertegenwoordigt ongeveer 80 procent van het totale benoemde financiële
risico gedurende de levensduur.

Tot slot

Defensie streeft ernaar de offerteaanvraag op 16 november 2022 te sturen naar de kandidaat-werven,
gevolgd door een offertetraject van naar schatting een jaar om het gunningsbesluit
voor te bereiden. Deze periode van een jaar berust op de aanname dat Defensie ten
minste één geldige bieding ontvangt. Ik zal de Tweede Kamer vervolgens middels een
D-brief informeren over de keuze voor het product en de geselecteerde werf met de
daarbij vastgestelde oplevertermijn en prijs. Na parlementaire behandeling van de
D-brief zal Defensie het contract afsluiten met de winnende werf en het Memorandum of Understanding (MoU) met betreffende nationale overheid ondertekenen. Het tekenen van de MoU is een
voorwaarde voor het tekenen van het contract met de werf.

Defensie informeert uw Kamer graag nader vertrouwelijk in een technische briefing
over de afweging tussen primaire en secundaire eisen en de gevolgen voor strategische
autonomie die voortvloeien uit de daaraan gerelateerde gemaakte keuzes, zoals gevraagd
in de motie van het lid Van Wijngaarden c.s. (Kamerstuk 35 925 X, nr. 43). De vertrouwelijkheid is vereist omdat het informatie betreft uit het tenderdossier
en om de positie van Defensie in de verwerving, bedrijfsvoering en operatie te beschermen.
Ik stel voor deze briefing voor het volgende wetgevend overleg te laten plaatsvinden,
voorafgaand aan de offerteaanvraag.

Uw Kamer ontvangt voorjaar 2023 de jaarlijkse voortgangsrapportage over het programma.
Zoals met uw Kamer afgesproken voor deze fase, zal de Auditdienst Rijk bij de voortgangsrapportage
een onderzoeksrapport opstellen.

De Staatssecretaris van Defensie,
C.A. van der Maat