Brief regering : Onderzoek verplichte registratie in de BRP bij kortdurend verblijf

29 861 Arbeidsmigratie en sociale zekerheid

Nr. 162 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 september 2022

Binnenkort wordt gestart met het registreren van tijdelijke verblijfsadressen en contactgegevens
van niet-ingezetenen, veelal arbeidsmigranten, in de Basisregistratie Personen (BRP).
Hiermee volgt het kabinet een van de aanbevelingen op van het Aanjaagteam bescherming
arbeidsmigranten (o.l.v. de heer Roemer). De registratie van tijdelijke verblijfsadressen
van niet-ingezetenen heeft als doel om het zicht op arbeidsmigranten die kortdurend
in Nederland verblijven te vergroten, en tijdige registratie als ingezetene (bij langdurig
verblijf) te bevorderen. De registratie als niet-ingezetene is conform de huidige
Wet BRP vrijwillig. Hetzelfde geldt voor de opgave van het tijdelijk verblijfsadres.

Naar aanleiding van de invoering van de registratie van tijdelijke verblijfsadressen
in de BRP heeft mijn ambtsvoorganger per brief d.d. 28 juni 2021 een onafhankelijk
onderzoek toegezegd naar de vraag of het EU-recht mogelijkheden laat voor verplichte
registratie in de BRP van personen die kortdurend in Nederland verblijven.1 Dit onafhankelijk onderzoek is inmiddels uitgevoerd door onderzoekers van de universiteiten
te Leiden (Leiden University), Amsterdam (Vrije Universiteit), Utrecht (Universiteit
Utrecht) en Nijmegen (Radboud Universiteit).

Ik bied u hierbij de uitkomsten van dit onderzoek aan. In deze brief benoem ik de
belangrijkste uitkomsten en reflecteer ik daarop. Daarnaast beantwoord ik de vragen
van het lid El Yassini van de VVD over verplichtingen van registratie die tijdens
de voortzetting van het commissiedebat Arbeidsmigratie van 1 juni jl. zijn gesteld2 en bespreek ik welke concrete vervolgstappen ik in de komende periode ga zetten.

Uitkomsten van het onderzoek

De onderzoekers hebben vragen beantwoord over de mogelijkheden om:

1) registratie als inwoner van Nederland (als «ingezetene») te verplichten,

2) de registratie als niet-ingezetene te verplichten dan wel om registratie van het tijdelijk
verblijfsadres te verplichten, en

3) andere partijen, zoals werkgevers, verplichtingen op te leggen ten aanzien van de
registratie van arbeidsmigranten.

De vragen zijn beantwoord aan de hand van richtlijn 2004/38/EG3, ook wel aangeduid als de Burgerschapsrichtlijn. Deze richtlijn regelt de inreis-
en verblijfsrechten van burgers van de Europese Unie en hun familieleden. De onderzoekers
hebben dus niet, althans in zeer beperkte mate, onderzocht of andere regelgeving in
de weg staat aan het opleggen van voornoemde verplichtingen.

1. Inschrijving als ingezetene

De onderzoekers concluderen dat EU-burgers of hun familieleden die onder de reikwijdte
van de Burgerschapsrichtlijn vallen (hierna: begunstigden) die korter dan drie maanden
in Nederland verblijven niet kunnen worden verplicht om zich in te schrijven als ingezetene
met een woonadres in Nederland. Een dergelijke verplichting zou in strijd zijn met
artikel 8 van de Burgerschapsrichtlijn, dat stelt dat pas vanaf een verblijf van meer
dan drie maanden aan begunstigden een verplichting kan worden opgelegd om zich bij
de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven. Begunstigden, waaronder EU-arbeidsmigranten,
die korter dan drie maanden in Nederland (verwachten te) verblijven, kunnen er dus
niet toe worden verplicht om zich in te laten schrijven als ingezetene.

Artikel 8 Richtlijn 2004/38 laat echter artikel 5, vijfde lid van de Burgerschapsrichtlijn
onverlet, zo stellen de onderzoekers. Dat artikel bepaalt: «De lidstaat kan de betrokkene opleggen zijn aanwezigheid op het grondgebied binnen
een aanvaardbare, niet-discriminerende termijn mede te delen. Niet-naleving van deze
verplichting kan worden bestraft met niet-discriminerende en evenredige sancties.»

Samenvattend is het lidstaten dus toegestaan om te eisen dat begunstigden zich binnen
een redelijke termijn melden bij de relevante autoriteiten om hun aanwezigheid kenbaar
te maken. Een dergelijke aanwezigheidsmelding dient volgens de onderzoekers ongecompliceerd
te zijn: de betrokkene dient de autoriteiten alleen te informeren over bijvoorbeeld
naam, verblijfplaats (tijdelijk verblijfsadres) en contactgegevens, waarbij ter verificatie
alleen een geldig identiteitsbewijs of paspoort verlangd mag worden. Eventuele boetes
voor niet naleven van deze aanwezigheidsmelding zouden evenredig en niet-discriminerend
moeten zijn, bijvoorbeeld in de vorm van een relatief lage bestuurlijke boete die
consistent en niet-discriminerend wordt toegepast.

Een inschrijving als ingezetene in de BRP lijkt volgens de onderzoekers te veelomvattend
om aangemerkt te kunnen worden als aanwezigheidsmelding. Dit komt doordat bij inschrijving
als ingezetene bijvoorbeeld ook een geboorteakte en eventuele trouwaktes overlegd
moeten worden. Van begunstigden kan dus niet worden verlangd dat zij hun aanwezigheid
melden door middel van een inschrijving als ingezetene in de BRP.

Aan de onderzoekers is ook gevraagd of begunstigden die verwachten korter dan drie
maanden in Nederland te verblijven, zich vrijwillig als ingezetene kunnen laten inschrijven.
De onderzoekers concluderen dat als een EU-burger daarvoor kiest dat dan na inschrijving
de verplichtingen gelden die de Wet BRP oplegt aan personen die zich hebben laten
inschrijven. Ik merk daarbij op dat uit de Wet BRP volgt dat iedereen die zich in
Nederland bevindt aangifte mag doen van verblijf en adres in een gemeente, maar dat
colleges van burgemeester en Wethouders (hierna: B&W) van gemeenten iemand enkel kunnen
inschrijven bij een verwacht verblijf van meer dan vier maanden gedurende zes maanden.
De inschrijving is gerelateerd aan deze termijn van verblijf in Nederland, omdat vooral
de duur van het verblijf bepalend is voor de relatie van de betrokken persoon met
de overheid. Bij de termijn van vier maanden gedurende zes maanden bestaat het redelijke
vermoeden dat er sprake is van bestendig verblijf. Deze bestendigheid van verblijf
is bepalend voor het ontstaan van contacten tussen de betrokken burger en de overheid.4 Kortom, hoewel het EU-recht niet in de weg staat aan vrijwillige inschrijving als
ingezetene, stelt het nationale recht (de Wet BRP) wel beperkingen aan de mogelijkheid
om in te kunnen worden geschreven als ingezetene bij kortdurend verblijf.

Antwoorden op vragen van het lid El Yassini

Tijdens het commissiedebat Arbeidsmigratie stelde het lid El Yassini een vraag over
de verplichting tot inschrijving in relatie tot de daadwerkelijke duur van het verblijf
in Nederland.5 Hij stelde daarbij dat het in de praktijk voorkomt dat mensen tot vier maanden in
Nederland verblijven en na een korte terugkeer naar het land van herkomst weer naar
Nederland komen, om zo niet aan de inschrijvingsplicht te hoeven voldoen. Zoals toegezegd,
ga ik daar bij dezen op in.6 Het is niet zo dat een burger zich pas ná een verblijf van vier maanden hoeft te
melden bij de gemeente voor inschrijving als ingezetene. De duur van het verblijf
in Nederland van ten minste vier maanden gedurende een half jaar waarbij de verplichting
tot inschrijving in de basisregistratie ontstaat, is een termijn gelegen in de toekomst.
Met andere woorden: als bij aankomst in Nederland wordt verwacht dat langer dan vier
maanden gedurende zes maanden in Nederland zal worden verbleven, moet binnen vijf
dagen aangifte worden gedaan van verblijf en adres bij de gemeente waar het (woon)adres
zich bevindt. Dat geldt ook voor arbeidsmigranten.

Een verblijf in het verleden kan wel een indicatie geven of er sprake is van een redelijke
verwachting van het verblijf in de toekomst; als iemand reeds langere tijd in Nederland
verblijft kan daaruit de verwachting ontstaan dat hij zich hier permanent gevestigd
heeft. Deze redelijke verwachting van het college van B&W wordt gegrond op een geheel
van feiten en omstandigheden, daartoe kunnen bijvoorbeeld woongelegenheid en werk
behoren. Een persoon die vier maanden in Nederland woont, vervolgens een paar dagen
in het buitenland verblijft en daarna weer terugkeert naar Nederland, ontloopt de
verplichting tot het doen van aangifte van verblijf en adres niet. Ten eerste niet
omdat het eerdere verblijf van vier maanden moet worden meegewogen in de verwachting
voor de toekomst, en ten tweede niet omdat het verblijf van vier maanden gedurende
zes maanden niet hoeft te gaan om aaneengesloten verblijf. Bij verblijf van 175 dagen in Nederland en 9 dagen in het buitenland, geldt
nog steeds dat er meer dan vier maanden gedurende zes maanden verblijf wordt gehouden
in Nederland. Als de burger ten onrechte geen aangifte doet van verblijf en adres,
dan kan de gemeente diegene ook ambtshalve inschrijven als ingezetene. Dat is echter
moeilijk uitvoerbaar voor gemeenten vanwege het ontbreken van de daarvoor benodigde
gegevens. Op alle personen die zijn ingeschreven als ingezetene rust vervolgens de
verplichting tot het doorgeven van adreswijzigingen (waaronder ook verhuizingen naar
het buitenland). Daarnaast merk ik op dat ik mij niet in het beeld herken dat mensen
afreizen om de inschrijvingsplicht te ontlopen, maar dat in de praktijk mensen vooral
niet bekend zijn met deze plicht.

2. Registratie als niet-ingezetene

De onderzoekers hebben tevens de vraag beantwoord of de registratie als niet-ingezetene
kan worden verplicht en of daarbij de opgave van een tijdelijk verblijfsadres verplicht
kan worden gesteld, en zo nee, of er alternatieven zijn. Deze vraag is tevens gesteld
door het lid El Yassini tijdens het commissiedebat Arbeidsmigratie van 1 juni jl.

Personen die niet in Nederland verblijven en personen die verwachten korter dan vier
maanden gedurende zes maanden in Nederland te verblijven, kunnen zich laten registreren
als niet-ingezetene in de BRP.7 De niet-ingezetene krijgt dan een burgerservicenummer toegekend. De onderzoekers
geven aan dat deze inschrijving als niet-ingezetene gelet op artikel 5, vijfde lid,
van de Burgerschapsrichtlijn mogelijk wel kan worden aangemerkt als een aanwezigheidsmelding,
in tegenstelling tot de inschrijving als ingezetene. Inschrijving als niet-ingezetene
is namelijk minder belastend: voor de inschrijving hoeft enkel een geldig identiteitsdocument
te worden overgelegd. Bij de aanwezigheidsmelding kan volgens de onderzoekers opgave
van een (tijdelijk) verblijfsadres worden verlangd.

3. Registratieverplichtingen voor anderen dan de betrokkene zelf

Het opleggen van registratieverplichtingen aan anderen dan de betrokkenen zelf, zoals
aan werkgevers of uitzendbureaus, is volgens de onderzoekers niet in strijd met de
Burgerschapsrichtlijn zelf, maar moet wel worden getoetst aan (Europese) wetgeving,
waaronder privacyregelgeving.

Vervolg

Het aanmerken van de registratie als niet-ingezetene als aanwezigheidsmelding biedt
een interessante mogelijkheid om opgave van een tijdelijk verblijfsadres in Nederland
te verplichten. Vanwege het belang om zo goed mogelijk zicht te hebben wie er in Nederland
verblijven en waar, en om mensen tijdig te registreren als ingezetene bij langdurig
verblijf, wil ik deze mogelijkheid verder uitwerken.

Ik zal uw Kamer begin volgend jaar informeren over deze uitwerking en vervolgacties.
Bij de uitwerking betrek ik gemeenten en het Ministerie van SZW.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen