Brief regering : Doelstelling Nationaal Groeifonds

Nr. 29 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2022

Tijdens de behandeling van de Tijdelijke wet Nationaal Groeifonds (hierna: de wet)
in de Eerste Kamer op 14 juni 2022 heb ik toegezegd om de Eerste Kamer nader te informeren
over de doelstelling van het Nationaal Groeifonds. In deze brief aan de Eerste en
Tweede Kamer, ga ik hier, mede namens de Minister van Financiën nader op in. Concreet
is toegezegd om de doelstelling van het fonds, zoals beschreven in artikel 1 en 2
van de wet, nader te verduidelijken.1

In deze brief ga ik achtereenvolgens in op de doelstelling van het Nationaal Groeifonds
en de wijze waarop investeringsvoorstellen op basis van de definitie van het duurzaam
verdienvermogen beoordeeld worden. Ook maak ik van de gelegenheid gebruik om in te
gaan op de motie van het lid Kröger2 met betrekking tot de efficiënte CO2-prijs, zoals is toegezegd aan de Tweede Kamer.

Doelstelling Nationaal Groeifonds: versterken duurzaam verdienvermogen

Het Nationaal Groeifonds heeft op grond van artikel 2, tweede lid, van de wet als
doel het beschikbaar stellen van financiële middelen om het duurzaam verdienvermogen
te vergroten door het doen van investeringen, op het gebied van:

a) kennisontwikkeling;

b) onderzoek, ontwikkeling en innovatie.

Het duurzaam verdienvermogen is in artikel 1 van de wet gedefinieerd als het bruto binnenlands product dat Nederland op de lange termijn op structurele basis
kan genereren, met oog voor een economische, sociale en milieuvriendelijke duurzame
toekomst voor de aarde en voor huidige en toekomstige generaties. Onder bruto binnenlands product (bbp) wordt verstaan: de totale toegevoegde waarde
van alle in een land geproduceerde goederen en diensten. Daarbij wordt uitgegaan van
een tijdshorizon van twintig tot dertig jaar.3

Zoals tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is aangegeven,
kan «met oog voor» in de definitie gelezen worden als «onder voorwaarde dat» en daarmee
als een randvoorwaarde: indien een voorstel geen bijdrage levert aan een economische,
sociale en milieuvriendelijke duurzame toekomst voor de aarde en voor huidige en toekomstige
generaties, zal het niet in aanmerking komen voor financiering uit het Nationaal Groeifonds.

Hoe worden investeringsvoorstellen beoordeeld op hun bijdrage aan het duurzaam verdienvermogen?

Om te bepalen in hoeverre investeringsvoorstellen bijdragen aan het duurzaam verdienvermogen,
beoordeelt de adviescommissie Nationaal Groeifonds (hierna: adviescommissie) zowel
de economische impact van de voorstellen als de brede maatschappelijke effecten daarvan.

Dit gebeurt op basis van een analysekader, dat de adviescommissie mede op basis van
de ervaringen met de eerste twee indieningsronden van het Nationaal Groeifonds heeft
geactualiseerd.4 Daarbij is ook aangesloten bij het advies van het Centraal Planbureau (CPB) om meer
nadruk te leggen op brede welvaart bij de beoordeling van investeringsvoorstellen.5

Economische impact

Voorstellen dienen, conform de doelstelling van het fonds, een positief effect op
het bbp te hebben. De adviescommissie beoordeelt hiervoor de omvang van de potentiële
bijdrage aan de structurele economische groei in verhouding tot de financiële bijdrage
uit het Nationaal Groeifonds.

Daarbij beoordeelt de adviescommissie de mate waarin een voorstel:

• bijdraagt aan structurele verhoging van de productiviteit;

• relevant is voor markten met structurele groeipotentie;

• de innovatiekracht van een sector of ecosysteem vergroot;

• aansluit op de comparatieve voordelen van Nederland;

• breed toepasbare resultaten oplevert;

• toekomstbestendige resultaten oplevert;

• gebruik maakt van de laatste technologische inzichten;

• gebruik maakt van de laatste wetenschappelijke inzichten.

Veldpartijen of departementen, die aan een investeringsvoorstel voor het Nationaal
Groeifonds werken, dienen de economische impact van het voorstel waar mogelijk te
kwantificeren. Waar dat niet mogelijk is, moeten de effecten kwalitatief in beeld
gebracht worden. De effecten dienen goed te worden onderbouwd.

Centraal in de economische onderbouwing van voorstellen staat de «Theory of Change».6 Aan de hand van deze methodiek dienen indieners van investeringsvoorstellen stap
voor stap te beschrijven hoe een projectvoorstel de doelen en beoogde effecten gaat
realiseren. Door alle projectactiviteiten, de resultaten en de effecten daarvan in
een logisch opgebouwd stappenplan uit te werken, wordt navolgbaar gemaakt hoe de beoogde
effecten zullen worden gerealiseerd.

Maatschappelijke effecten

Om de maatschappelijke effecten van voorstellen te kunnen beoordelen, dienen veldpartijen
en departementen bij hun aanvraag de belangrijkste positieve maatschappelijke effecten
die het voorstel heeft, te benoemen en te onderbouwen. Daarnaast dienen zij de belangrijkste
negatieve effecten die het voorstel kan veroorzaken, te benoemen en te onderbouwen
welke maatregelen er worden getroffen om die negatieve effecten zoveel mogelijk te
mitigeren.7

Een groslijst van maatschappelijke effecten vormt daarbij voor indieners het uitgangspunt.
Deze groslijst beslaat de terreinen a) milieu en leefomgevingseffecten, b) gezondheidseffecten,
c) veiligheidseffecten en d) sociale effecten. Zie box 1. Waar mogelijk en relevant dienen indieners ook te onderbouwen in hoeverre de investeringsvoorstellen
in lijn zijn met de missies zoals het kabinet deze heeft vastgesteld in het Missiegedreven
Topsectoren en Innovatiebeleid.8

Box 1 Groslijst maatschappelijke effecten

Milieu- en leefomgeving

• Uitstoot van broeikasgassen

• Gebruik van grond- en/of hulpstoffen

• Klimaatbestendigheid en waterrobuustheid

• Biodiversiteit

• Overige milieueffecten (stikstof, fijnstof, geluid, lucht, bodem en water)

Gezondheid

• Gezondheidsverschillen tussen sociaaleconomische groepen

• Gezondheid (ziektelast) als gevolg van ongezonde levensstijl en -omgeving

• Participatie in de samenleving en kwaliteit van leven van mensen met een chronische
ziekte, een levenslange beperking of dementie

Veiligheid

• Voedselveiligheid

• Externe veiligheid

• Economische veiligheid

• Dataveiligheid en cybersecurity

Sociale effecten

• Sociale gelijkheid

• Kansengelijkheid

• Participatie /deelname aan de samenleving

• Passend opleidingsniveau

Naarmate de positieve maatschappelijke effecten van een voorstel groter zijn en de
negatieve effecten kleiner en beter gemitigeerd kunnen worden, zal een voorstel positiever
beoordeeld worden op haar bijdrage aan het duurzaam verdienvermogen en daarmee eerder
in aanmerking komen voor financiering vanuit het Nationaal Groeifonds, uiteraard in
samenhang bezien en mede afhankelijk van het oordeel over de economische impact en
bijdrage aan het bbp.

Een voorstel komt sowieso alleen in aanmerking voor bekostiging vanuit het Nationaal
Groeifonds als het saldo van de maatschappelijke baten en lasten positief is.9 Randvoorwaarde is ook dat een voorstel niet strijdig mag zijn met kabinetsbeleid,
bijvoorbeeld op het gebied van natuur en klimaat.10

Gebruik van MKBA’s en motie efficiënte CO2-prijs

De motie van het lid Kröger11 stelt voor om de efficiënte CO2-prijs, die gebruikt wordt in de maatschappelijke kosten-baten analyses (MKBA’s) ten
behoeve van het Nationaal Groeifonds, te actualiseren.

Een volledige MKBA conform de leidraad MKBA12 was alleen voor investeringsvoorstellen met betrekking tot fysieke infrastructuur
vereist. Dit type voorstellen komt echter vanaf de derde ronde niet meer in aanmerking
voor bekostiging uit het Nationaal Groeifonds. Voor de voorstellen met betrekking
tot kennisontwikkeling en onderzoek, ontwikkeling en innovatie dienen, zoals eerder
met de Tweede Kamer gedeeld, de effecten op andere wijze systematische in kaart te
worden gebracht.13 Daarvoor wordt de maatschappelijke-effectenanalyse zoals hierboven beschreven, gebruikt.
Hierbij wordt conform de aanwijzingen van het CPB en het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) wel het MKBA-denkkader gehanteerd, maar niet de MKBA-rekenmethode.14

Deze werkwijze betekent echter dat de economische en maatschappelijke effecten van
deze voorstellen niet samengebracht worden in één rekensom waarin alle effecten in
geld worden uitgedrukt. Het hanteren van een prijs voor de CO2-uitstoot of -besparing is daarom bij deze methode minder relevant.

Voor voorstellen waarbij een significante toename of afname van de CO2-uitstoot (of andere broeikasgassen) te verwachten is, is het van belang dat deze
toe- of afname zo goed mogelijk onderbouwd en gekwantificeerd (in megatonnen CO2-equivalent) wordt, zodat de adviescommissie deze effecten kan meewegen in de beoordeling
van het duurzaam verdienvermogen van deze voorstellen.

Naar aanleiding van de motie van het lid Kröger heeft wel overleg plaatsgevonden met
het CPB en het PBL over actualisatie van de zogeheten efficiënte CO2-prijs. Zoals al eerder gecommuniceerd aan de Tweede Kamer15, hebben het CPB en het PBL aangegeven de actualisatie van de studie «Nederland in
2030–2050: twee referentiescenario’s – Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving»16 (kortweg WLO), die nodig is voor een actualisatie van de efficiënte CO2-prijs, niet eerder dan in 2024 te kunnen publiceren.

Het advies van het CPB en het PBL is om de WLO2015-scenario’s met bijbehorende efficiënte
CO2-prijzen bij het gebruik van MKBA’s te blijven toepassen tot aan de integrale herziening
van de WLO in 2024. De WLO2015-scenario’s bestaan uit een scenario Hoog, een scenario
Laag en een 2-gradenonzekerheidsverkenning. De onderbouwing om met deze scenario’s
te blijven werken, is dat voorkomen moet worden dat er maar één toekomstscenario wordt
gehanteerd, bijvoorbeeld het 2-gradenscenario, omdat in dat geval onvoldoende inzicht
gegeven wordt in de onzekerheden omtrent de uitkomsten. Deze onzekerheid betreft factoren
als economische groei, energieprijzen en het toekomstige wereldwijde klimaatbeleid.
Daarbij geven het CPB en het PBL aan dat de efficiënte CO2-prijzen gekoppeld zijn aan de mondiale CO2-reductie in de WLO-scenario’s. Daarmee is het wereldwijde klimaatbeleid relevant
en niet alleen het Europese of Nederlandse beleid.

Bovenstaand advies van het CPB en het PBL geldt rijksbreed en niet alleen ten aanzien
van het Nationaal Groeifonds. Hierbij benadruk ik dat beide planbureaus onafhankelijk
zijn in de methodiek die ze gebruiken en de adviezen die ze op basis daarvan geven.
Het kabinet bepaalt niet zelf wat een efficiënte CO2-prijs is.

Zoals toegezegd aan de Eerste Kamer17 is er ook gekeken naar de ETS-prijsramingen uit het Trinomics rapport. Deze ramingen
zijn echter ongeschikt om de maatschappelijke kosten of baten van CO2-uitstoot respectievelijk -besparing af te wegen. De ETS-prijs is een marktprijs voor
CO2-rechten die in delen van de economie verhandeld worden, en heeft daarmee een andere
invalshoek dan de efficiënte CO2-prijzen in de WLO-scenario’s. Niet alle sectoren vallen binnen de reikwijdte van
het ETS. Daarmee is deze prijs niet automatisch gelijk aan de maatschappelijke baten
van CO2-reductie, op dit moment ligt de ETS-prijs daar onder.

Voor het beoordelen van voorstellen voor het Nationaal Groeifonds heeft dit zoals
hierboven gesteld geen implicaties, omdat binnen de huidige terreinen van het fonds
geen gebruik wordt gemaakt van een volledige MKBA.

Zoals aangegeven, wordt indieners gevraagd om klimaateffecten te kwantificeren in
megatonnen CO2-equivalent, zodat de adviescommissie deze kan meewegen bij de beoordeling van het
duurzaam verdienvermogen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, M.A.M. Adriaansens