Brief regering : Onderzoek en plan van aanpak fiscale regelingen

Nr. 140
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 september 2022

Deze brief gaat in op het onderzoek naar fiscale regelingen en de aanpak van fiscale
regelingen die dit kabinet voor ogen heeft. Het onderzoek gaat over de langjarige
budgettaire ontwikkeling van fiscale regelingen, hoe de beleidsdiscussie rond fiscale
regelingen zich heeft ontwikkeld en hoe de situatie in Nederland zich tot die in andere
landen verhoudt. De directe aanleiding voor dit onderzoek is het verzek van het lid
Gündogan1 om een breder onderzoek naar fiscale regelingen in algemene zin. Daarnaast heb ik
eerder aangegeven dat ik verder wil gaan met het vereenvoudigen van het belastingstelsel.2 Deze brief geeft verder invulling aan de toezegging aan het lid Nijboer om kritisch
te kijken naar fiscale regelingen en de Kamer te informeren met een plan van aanpak3.

Voor ik inga op het onderzoek en de voorgestelde aanpak sta ik graag stil bij het
proces en de rol van kabinet en parlement in dit traject. Zoals ik al vaker heb aangegeven
heb ik de ambitie om negatief geëvalueerde regelingen af te schaffen, te versoberen
of aan te passen. Om daar te komen is kennis van belang. Er is al veel onderzoek gedaan,
maar er zijn zeker nog inhoudelijke verdiepingsslagen te maken om dichter bij aanpassingen
te komen. Dat is alleen niet voldoende.

In de gesprekken die ik het afgelopen jaar met uw Kamer heb gevoerd, merk ik bij uw
Kamer een grote wens tot vereenvoudiging van het belastingstelsel. Ook in de samenleving
vindt deze gedachte veel weerklank. Ik vind het belangrijk om te benadrukken dat dit
traject een rechte rug van zowel kabinet als van uw Kamer vraagt. Het aanpassen of
afschaffen van fiscale regelingen kan leiden tot pijn voor een specifieke subgroep
in de samenleving die gebruik maakt van een regeling. Hoewel het altijd goed is oog
te houden voor te grote effecten bij abrupte wijzigingen, mag dit ons niet weerhouden
van het doel om een eenvoudiger belastingstelsel te bereiken. Het kabinet wil gaan
voor een eenvoudiger belastingstelsel met fiscale regelingen die bijdragen aan het
maatschappelijk belang.

Ik ga hier graag met uw Kamer het gesprek over aan en ga ervan uit dat we elkaar kunnen
vinden in deze ambitie. Ik ga daarom aan de slag om te onderzoeken waar de grootste
winst in vereenvoudiging zit en om de discussie te structureren. Voor de zomer van
2023 kom ik met de resultaten van dit onderzoek.

Onderzoek fiscale regelingen

Hieronder bespreek ik de belangrijkste uitkomsten van dit onderzoek (zie bijlage 1
voor het volledige rapport). In 2021 bedragen de kosten van fiscale regelingen 129
miljard euro, ofwel 40% van de totale belasting- en premieopbrengsten. Meer dan de
helft van de budgettaire derving wordt verklaard door de algemene heffingskorting,
arbeidskorting en de fiscale behandeling van het pensioen. Deze drie regelingen maken
de budgettaire impact van fiscale regelingen in Nederland ook uitzonderlijk hoog in
internationaal vergelijkend perspectief. Als hiervoor wordt gecorrigeerd ligt de budgettaire
derving van Nederland dicht bij het EU- en OESO-gemiddelde.

Door met name uitbreiding van monitoring is het totale gerapporteerde budgettair belang
van fiscale regelingen sinds begin deze eeuw sterk toegenomen, ook in verhouding tot
het bruto binnenlands product. Maar ook zonder dit effect is er een substantiële toename
in het budgettair belang te zien. De budgettaire kosten van fiscale regelingen met
data vanaf 2001 zijn in verhouding tot het bruto binnenlands product (bbp) opgelopen
met bijna 1%-punt. Ook de implementatie van nieuwe fiscale regelingen heeft een opwaarts
effect van ongeveer 1%-punt bbp.

Het budgettair belang van sommige regelingen is fors toegenomen. Dat geldt bijvoorbeeld
voor de arbeidskorting, de mkb-winstvrijstelling, het verlaagde tarief in de overdrachtsbelasting,
de innovatiebox en de stimulering van zuinig en elektrisch rijden. De stijging van
het totaal wordt gedempt doordat omvangrijke fiscale regelingen als de hypotheekrenteaftrek
en de algemene heffingskorting (als percentage bbp) in omvang af zijn genomen.

Als wordt gekeken naar de ontwikkeling van het aantal regelingen dan kan worden geconcludeerd
dat het opruimen van de «fiscale rommelzolder» zoals uitgesproken door de vorige staatssecretarissen
Vijlbrief en Wiebes vooralsnog niet is gebeurd. Sinds 2003 zijn er immers ongeveer
evenveel fiscale regelingen bijgekomen als afgeschaft. Over de gehele periode 2001–2021
zien we weliswaar per saldo een afname in het aantal regelingen, maar dat komt volledig
door grootschalige hervormingspakketten in 2001 (herziening inkomstenbelasting) en
2003 (Strategisch Akkoord). Nederland lijkt qua aantal regelingen niet veel af te
wijken van EU- en OESO-gemiddelde.

Mede naar aanleiding van adviezen van de Algemene Rekenkamer en de Studiegroep Begrotingsruimte
zijn er verschillende stappen gezet om de monitoring en toezicht op fiscale regelingen
te versterken. Zo is de monitoring van fiscale regelingen in bijlage 9 van de Miljoenennota
uitgebreid, zijn de begrotingsregels als het gaat om negatief geëvalueerde regelingen
aangescherpt en is het toezicht op onder andere het gebruik van het toetsingskader
fiscale regelingen versterkt.

Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat negatieve evaluatie-uitkomsten in de afgelopen
jaren zelden hebben geleid tot versobering of afschaffen van de betreffende regelingen.
Slechts 10 procent van de fiscale regelingen kent een overtuigend positieve evaluatie.
De doelmatigheid en doeltreffendheid van het gros van de fiscale regelingen kan niet
goed worden vastgesteld, onder meer door een gebrek aan empirisch bewijs. Dit onderstreept
het belang van de ambitie van dit kabinet om – conform de begrotingsregels – kritischer
te kijken naar het bestaansrecht van negatief geëvalueerde regelingen. De bredere
hervormingen in 2001 en 2003 hebben laten zien dat een dergelijke grote schoonmaak
mogelijk is, mits de politieke wil aanwezig is bij kabinet en parlement.

Aanpak fiscale regelingen

Ik ga gericht aan de slag met de fiscale regelingen. Vereenvoudiging is hoognodig.
In beginsel geldt namelijk dat elke uitzondering op een hoofdregel leidt tot een ingewikkelder
belastingstelsel. Ook leiden fiscale regelingen tot een omvangrijke budgettaire derving.
Dit is alleen maatschappelijk te verantwoorden wanneer fiscale regelingen doelmatig
en doeltreffend zijn. Naast de negatief geëvalueerde regelingen zijn er regelingen
waarvan het doel stamt uit vervlogen tijden, ook dat is maatschappelijk niet verdedigbaar.
Om tot een gerichte aanpak te komen zal ik fiscale regelingen tegen het licht houden
aan de hand van de volgende criteria:

– Een beleidsdoel dat niet meer actueel is / waarbij geen onderbouwing voor overheidsingrijpen
(meer) bestaat;

– Negatieve evaluatie-uitkomsten doeltreffendheid en/of doelmatigheid (zie bijlage 1
onderzoek fiscale regelingen);

– Als de regeling complex in de uitvoering en/of handhaving is voor de Belastingdienst;

– Als sprake is van slechte uitlegbaarheid, veel foutief gebruik of bovenmatige belasting
van het doenvermogen van belastingplichtigen;

Over deze criteria ga ik graag in gesprek met uw Kamer. Daarnaast ga ik met maatschappelijke
partijen en experts de dialoog aan over de concrete invulling hiervan. Daarbij denk
ik bijvoorbeeld aan bijeenkomsten om vanuit verschillende invalshoeken over de toekomst
van fiscale regelingen te spreken. Als startpunt voor deze gesprekken kijk ik onder
meer naar de in het bijgevoegde onderzoek opgenomen lijst met negatief geëvalueerde
regelingen.

Uiteindelijk is maatwerk nodig. Voor de ene regeling is omzetten in een subsidie passend,
een andere regeling kan beter versoberd worden in combinatie met een generieke belastingverlaging.
In weer andere gevallen werkt het kabinet opties uit om bestaande regelingen beter
uitvoerbaar te maken. Het kabinet gaat hiermee aan de slag door verschillende opties
uit te werken. Een aantal recent afgeronde evaluaties biedt daar ook aanknopingspunten
voor.

Ten slotte staan er de komende tijd meerdere evaluaties van fiscale regelingen gepland
(zie bijlage 2). Naast de gebruikelijke analyse van de doeltreffend- en doelmatigheid
zal in het bijzonder aandacht zijn voor alternatieve beleidsinstrumenten, zodat ook
de uitkomsten van deze evaluaties aanknopingspunten bieden voor hervormingen.

Tijdpad

Het is de bedoeling om deze kabinetsperiode nog vervolgstappen te zetten met de aanpak
van fiscale regelingen, het kabinet komt voor de zomer van 2023 met voorstellen. Deze
voorstellen zijn in aanvulling op de in het wetsvoorstel Belastingplan 2023 op genomen
vereenvoudigingen. In het Belastingplan 2023 wordt voorgesteld om de volgende vijf
regelingen af te schaffen: de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK), de middelingsregeling,
de fiscale oudedagsreserve (FOR) en de gebruikelijk-loonregeling voor start-ups.

Najaar 2022

Brede dialoog toekomst fiscale regelingen

Gericht (vervolg)onderzoek

Zomer 2023

Brief aanpak vereenvoudiging

Zomer 2024

Vereenvoudigingsvoorstellen fiscale regelingen volgend kabinet

Er zijn ook maatregelen waarvan het logischer is om aan een volgend kabinet te laten.
Dat kan bijvoorbeeld om uitvoeringstechnische redenen het geval zijn, maar ook omdat
er eerst goede alternatieven op tafel moeten liggen. Daarvoor speelt ook de planning
van de evaluaties van fiscale regelingen een rol.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij