Brief regering : Tweede tranche MFB-programma Oekraïne

36 045
Situatie in de Oekraïne

Nr. 3520
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 september 2022

Op 7 september 2022 heeft de Europese Commissie (de Commissie) een voorstel gedaan
voor de tweede stap in additionele macro-financiële bijstand (MFB) aan Oekraïne met
een omvang van 5 miljard euro.1 Dit betreft het tweede deel van de eerder door de Commissie aangekondigde MFB voor
Oekraïne met een totaalomvang tot 9 miljard euro.2 Op 1 juli is het eerste deel van de MFB ter waarde van 1 miljard euro gepresenteerd.
Uw Kamer is hier eerder over geïnformeerd.3 Omwille van een tijdige informatievoorziening en gelet op de verwachte en noodzakelijke
snelheid van het Brusselse besluitvormingsproces vervangt deze brief, mede namens
de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, het gebruikelijke
BNC-fiche.

De Russische oorlog in Oekraïne bemoeilijkt de toegang van Oekraïne tot financiële
markten ernstig. Volgens cijfers van het IMF heeft Oekraïne een aanzienlijk financieringsgat
van ca. 5 miljard dollar per maand. Oekraïne heeft aangegeven zo snel mogelijk financiële
steun nodig te hebben, mede omdat al verleende steun door andere landen en de internationale
financiële instellingen onvoldoende is om het financieringstekort dit jaar te dekken.
Steun aan de Oekraïense overheid is nodig om de basisvoorzieningen in stand te houden,
kritieke infrastructuur te herstellen en stabiliteit te bevorderen. De EU heeft in
dit kader eerder in 2022 1,2 miljard euro en 1 miljard euro aan MFB aan Oekraïne verleend.45

MFB is een bestaand financieel instrument van de EU, waarbij financiële steun wordt
verleend aan partnerlanden in de directe omgeving van de EU die met een betalingsbalanscrisis
worden geconfronteerd. MFB-steun bestaat doorgaans uit het verstrekken van leningen
en kan deels ook uit giften uit de EU-begroting bestaan om de lening onder meer concessionele
voorwaarden te verstrekken als de financiële situatie van het land in nood dit vereist.

De voorgestelde MFB aan Oekraïne heeft de vorm van concessionele leningen met een
omvang van 5 miljard euro, welke in één of meerdere tranches uitgekeerd kunnen worden,
met een gemiddelde maximale looptijd van 25 jaar. Hiermee wordt een deel van het financieringsgat
van het vierde kwartaal gedekt.

Voor de MFB zal er zoals gebruikelijk een Memorandum of Understanding (MoU) worden opgesteld tussen de Commissie en Oekraïne. In dit MoU zullen afspraken
over de transparantie en rapportage over de besteding van de middelen worden opgenomen,
voortbouwend op de afspraken uit de vorige MoU. Deze MoU bevat bepalingen over inspectie,
fraudepreventie, audits en terugvordering van middelen in geval van fraude of corruptie.
Bovendien is afgesproken dat Oekraïne alle benodigde informatie zal aanleveren voor
het monitoren van de besteding van de middelen.

De Commissie geeft aan dat hoewel de naleving van voorwaarden is belemmerd door de
oorlogsomstandigheden, Oekraïne wel vooruitgang boekt op de uitvoering van een aantal
specifieke voorwaarden, zoals de recente benoeming van een nieuw hoofd van de Specialised Anti-corruption Prosecutor’s Office (SAPO) op 28 juli. Daarom geeft de Commissie aan dat overwogen kan worden de voorwaarden
uit de vorige MFB (versterking van economische weerbaarheid en stabiliteit, de rechtsstaat
en de energiesector) op te nemen in het MoU, waar passend. De gebruikelijke politieke
voorwaarden voor toegang tot MFB, namelijk eerbiediging van de mensenrechten, de rechtsstaat,
het tegengaan van corruptie en effectieve democratische mechanismen door het begunstigde
land, zijn van kracht.

De financiering van de MFB vindt plaats via middelen die de Commissie namens de Unie
leent bij financiële instellingen en op de kapitaalmarkt. De Commissie leent deze
door aan Oekraïne tegen dezelfde looptijd en rente als de lening die de Unie aangaat
(we spreken in deze context ook wel over back-to-back leningen). Terugbetaling van
de leningen die de Unie aangaat wordt gedaan met de terugbetalingen door Oekraïne
en is verzekerd door een bestaand garantiefonds op de EU-begroting waarin een voorziening
wordt aangelegd: het Common Provisioning Fund (CPF). Daarnaast worden aanvullende nationale garanties van lidstaten gevraagd.

Vanwege het grotere risico op verliezen van deze MFB vergeleken met reguliere MFB
aan derde landen stelt de Commissie, net als in de MFB aan Oekraïne van 1 juli jl.,
een garantstelling voor van 70% van de totale lening in plaats van de reguliere garantstelling
van 9%. Het CPF dekt de eerste 9 procent van eventuele schade. Dit fonds wordt gevuld
met middelen uit het Instrument voor Nabuurschap, Ontwikkeling en Internationale Samenwerking
(NDICI) op de EU-begroting. Daarnaast worden de lidstaten gevraagd om garant te staan
voor de volgende 61% aan eventuele schade. Dit is vergelijkbaar met het SURE-instrument
waarvoor de lidstaten ten tijde van de COVID-19 pandemie garanties hebben verstrekt.
Verder zal de Commissie de hoogte van het benodigde voorzieningenpercentage vanaf
30 juni 2023 elke 6 maanden tegen het licht houden en zo nodig aanpassen.

De Commissie stelt voor om het budgettaire management van de MFB van 1 juli jl. met
een omvang van 1 miljard euro samen te voegen met het voorliggende MFB-voorstel met
een omvang van 5 miljard euro tot een totaal van 6 miljard euro. Hierdoor kan de Commissie
de eventuele schade voor beide MFB’s voor de eerste 9% dekken via de EU-begroting.
Dit betekent dat de voorziening vanuit de EU-begroting in het CPF 9% van 6 miljard
euro bedraagt, oftewel ca. 0,5 miljard euro. De lidstaten kunnen aanvullende garanties
afgeven voor 61% van de totale lening: 3,66 miljard euro. Dit betreffen pro rata garanties
op basis van het BNI-aandeel van een lidstaat in het BNI van de gehele EU. De lidstaten
zijn alleen verantwoordelijk voor hun eigen aandeel.

Om de toekomstige financieringslast voor Oekraïne zo veel mogelijk te beperken stelt
de Commissie voor om in deze MFK-periode subsidies te verstrekken uit de EU-begroting
waarmee Oekraïne de rentelasten op de lening kan voldoen. De Commissie gaat voor deze
tweede stap aan MFB uit van ca. 150 miljoen euro per jaar in de periode 2023–2027.
Voor de eerste stap was reeds ca. 20 miljoen euro per jaar gereserveerd. Dit komt
uit beschikbare middelen onder het NDICI instrument uit de envelop voor het Oostelijk
Nabuurschap op de EU-begroting. Ook dekt de Commissie de administratieve kosten. Het
is in de context van MFB niet ongebruikelijk dat de lening vergezeld gaat met steun
in de vorm van giften.

Gezien de urgentie van financiële steun aan Oekraïne en de verwachting dat de nationale
procedures voor het afgeven van aanvullende nationale garanties enige maanden zullen
duren, zullen de MFB-leningen aan Oekraïne in dit uitzonderlijke geval worden verstrekt
zodra de Raad en het Europees Parlement het voorstel hebben aangenomen, het Memorandum of Understanding is ondertekend en de leenovereenkomst in werking is getreden. Volgens de Commissie
leidt dit niet tot aanvullende risico’s voor de EU-begroting omdat er voor een langere
periode geen betalingen (rentebetaling) nodig zijn en er in het theoretische geval
dat in deze eerste maanden schade optreedt er voldoende middelen beschikbaar zijn
in het CPF om aflopende leningen af te lossen.

Op de Europese Raden van 30–31 mei6 en 23–24 juni7 jl. hebben regeringsleiders al aangekondigd dat zij klaarstaan om 9 miljard aan MFB
te verstrekken op basis van de nog te verschijnen Commissievoorstellen. En marge van
de informele Ecofin op 9 en 10 september hebben de EU-lidstaten een verklaring aangenomen
waarin de Raad aangeeft klaar te staan om 5 miljard euro aan MFB te steunen als volgende
stap in de toezegging van de EU om 9 miljard euro aan liquiditeitssteun te verstrekken
aan Oekraïne.8 In de verklaring zeggen alle lidstaten toe om de benodigde bilaterale garanties te
verstrekken, onder voorbehoud van nationale procedures. De Commissie werkt samen met
de lidstaten aan een degelijk en rechtvaardig mechanisme om de resterende 3 miljard euro
uit te keren van de totale aangekondigde MFB van in totaal 9 miljard euro, mogelijk
in de vorm concessionele leningen of giften. Hiervoor wordt later dit jaar een Commissievoorstel
verwacht.

Naast de MFB heeft de Commissie in juli besloten om 1,59 miljard euro aan EIB-leningen
binnen het External Lending Mandate (ELM) te herbestemmen voor Oekraïne. Aangezien het risicoprofiel van deze leningen
vergelijkbaar is met de MFB-leningen stelt de Commissie voor om de voorziening hiervoor
ook te verhogen van 9% naar 70%. De dekking hiervoor wordt gevonden binnen NDICI op
de EU-begroting.

Appreciatie

Het kabinet is solidair met Oekraïne en erkent de financiële noden die de Oekraïense
overheid op korte termijn heeft. Het kabinet vindt het belangrijk bij te dragen aan
de noodzakelijke financiële steun aan Oekraïne. Nederland staat positief ten aanzien
van voorstellen van de Commissie om in totaal 9 miljard euro aan MFB te verlenen en
is ook positief over dit MFB-voorstel. Het is een logische opvolging van de eerder
door de Unie verleende MFB en maakt deel uit van de buitengewone inspanningen van
de EU, gezamenlijk met de internationale gemeenschap, om Oekraïne te helpen in haar
financiële behoeften. Gezien de druk op de houdbaarheid van de staatsschuld van Oekraïne
verwelkomt het kabinet de zachte voorwaarden van de leningen, gegarandeerd en gefinancierd
(giftencomponent) door NDICI-middelen op de EU-begroting. Het kabinet zal oog houden
voor eventuele gevolgen van deze hoge voorziening voor de beschikbare financiering
aan andere nabuurschapslanden en de aansluiting bij bestaande NDICI-richtlijnen. Het
Kabinet is van mening dat het gezien de uitzonderlijke omstandigheden in het belang
van Oekraïne is dat de middelen na akkoord zo snel mogelijk beschikbaar worden gesteld.

Daarnaast heeft Nederland een positieve grondhouding om hiervoor de benodigde bilaterale
garanties aan de Unie te verlenen. De ruimte op de EU-begroting is beperkt waardoor
additionele garanties van lidstaten noodzakelijk zijn om steun op EU-niveau mogelijk
te maken. Verder is gezamenlijke actie op EU-niveau efficiënter dan steun per lidstaat
omdat de Commissie goedkoper kan lenen dan veel lidstaten en de administratieve lasten
voor de Oekraïense regering zo beperkt worden tot een overeenkomst met één partij
(Commissie). MFB is het gebruikelijke en meest gepaste instrument voor financiële
bijstand via de EU en past binnen de Nederlandse visie op Europese obligaties9.

Het kabinet is van mening dat het in het belang van Oekraïne is om dit proces zo spoedig
als mogelijk af te ronden. De uitzonderlijke omstandigheden vragen om een snelle reactie
en uitkering van de middelen na akkoord.

Het kabinet acht het van belang dat de gebruikelijke politieke voorwaarden voor toegang
tot MFB (namelijk eerbiediging van de mensenrechten, de rechtsstaat, het tegengaan
van corruptie en effectieve democratische mechanismen) worden gehandhaafd. Het kabinet
verwelkomt de voorgenomen afspraken over transparantie over de besteding van de middelen
en de regelmatige informatievoorziening aan de Raad en het Europees Parlement. Het
kabinet heeft begrip voor de beperkingen die de oorlogssituatie met zich mee brengt
voor de invoering van hervormingen. Desalniettemin zet het kabinet in op de implementatie
van de eerder overeengekomen hervormingen, waaronder op het terrein van de rechtsstaat,
waar mogelijk.

Financiële consequenties

De totale kosten van het voorliggende voorstel voor de EU-begroting bedragen 2,5 miljard euro
in de periode 2021–2027. Deze kosten worden volledig gedekt door de EU-begroting.
De kosten bestaan uit een rentesubsidie van in totaal 850 miljoen euro in 2023–2027,
de opbouw van de voorziening van 9% voor MFB in het CPF van 540 miljoen euro in 2021–2027,
de opbouw van de voorziening van 70% voor EIB-leningen in het CPF van 1.110,2 miljoen euro
in 2025–2027 en 2,3 miljoen euro aan administratieve uitgaven in 2022–2027.

Voor de uitvoering van dit voorstel heeft de Commissie in de periode 2022–2027 in
totaal 12,15 FTE nodig, gemiddeld 2 FTE per jaar. De Commissie is voornemens dit te
dekken binnen de bestaande personeelsomvang.

De dekking uit het voorstel past bij de algemene inzet van het kabinet dat benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het huidige MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting.

Daarnaast wordt van de lidstaten verwacht dat ze aanvullende garanties afgeven voor
61% van de totale lening (3,66 miljard euro) op basis van hun BNI-aandeel in het BNI
van de gehele EU. Voor Nederland gaat het bij een BNI-aandeel van 5,9% om een garantie
van ca. 0,2 miljard euro. Het kabinet heeft een positieve grondhouding om de benodigde
garanties te verlenen. Een definitief besluit over het verstrekken van een bilaterale
garantie zal het kabinet aan de Kamer voorleggen door middel van een (aanpassing van
een) begrotingswet waarin de garantie wordt verwerkt op de begroting van het Ministerie
van Financiën, vergezeld van een toetsingskader risicoregelingen.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijk
departement, conform de regels voor budgetdiscipline.

Bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid van de EU voor dit voorstel als positief. Het
voorstel is gebaseerd op artikel 212 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU). Het kabinet kan zich vinden in de gekozen rechtsbasis. Op basis
van dit artikel is de EU bevoegd om maatregelen vast te stellen voor het ondernemen
van activiteiten voor economische, financiële en technische samenwerking, met inbegrip
van bijstand op met name financieel gebied voor derde landen anders dan ontwikkelingslanden.
Deze activiteiten zijn coherent met het externe beleid van de EU en vinden plaats
in het kader van de beginselen en doelstellingen van haar externe optreden. De acties
van de EU en die van de lidstaten complementeren en versterken elkaar.

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel als positief. Het herstel
van macro- economische stabiliteit in de partnerlanden kan minder effectief worden
bereikt door bijstand door afzonderlijke lidstaten, en kan beter worden bereikt door
de EU als geheel.

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit als positief. Het voorgestelde optreden
is geschikt om de doelstelling van het optreden te bereiken, omdat de voorgestelde
financiële bijstand bijdraagt aan het dekken van de dringende financieringsbehoefte
van Oekraïne. Het voorstel gaat niet verder dan noodzakelijk om de doelstelling van
het optreden te bereiken, en is in feite beperkter dan noodzakelijk om de doelstelling
te bereiken. Bij de totaalomvang van het huidige voorstel en het nog voorgenomen derde
deel van circa 3 miljard euro is bovendien rekening gehouden met de bijdragen die
andere multilaterale instellingen en landen zullen leveren.

De benodigde aanvullende garanties van lidstaten vormen een nieuw element ten opzichte
van eerdere MFB’s, waarin risico’s werden afgedekt door de EU-begroting. Aangezien
de ruimte op de EU-begroting beperkt is, vindt het kabinet additionele garanties van
lidstaten een geschikt instrument om steun op EU-niveau mogelijk te maken. Hiermee
wordt ook voorkomen dat lidstaten van tevoren extra afdrachten moeten doen voor mogelijke
schade. De garantie gaat ook niet verder dan noodzakelijk aangezien deze alleen is
gericht op de MFB aan Oekraïne. Daarbij dekt de EU-begroting de eerste 9% aan mogelijke
schade vanuit het CPF, waardoor lidstaten niet direct hoeven bij te dragen in het
geval dat schade zich voordoet.

Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Naar verwachting heeft deze mededeling geen gevolgen voor de regeldruk of de concurrentiekracht.
Wat betreft geopolitieke aspecten, gaat van dit voorstel een duidelijk signaal van
steun aan Oekraïne uit, hetgeen in lijn is met de inzet van het kabinet om Oekraïne
in deze oorlogssituatie zo veel mogelijk te steunen. Ook draagt de voorgestelde steun
er indirect aan bij dat Oekraïne als land sterker staat tegen de illegale Russische
agressie. De voorgestelde steun draagt immers bij aan het in stand houden van de overheidsdiensten
vanuit Oekraïne en daarmee aan de stabiliteit van het land. Tot slot zal dit voorstel
van de Commissie bijdragen aan een solidaire en geloofwaardige positie van de EU in
internationaal verband en richting Oekraïne.

Vervolgproces

Gezien de urgentie van financiële steun aan Oekraïne acht de Commissie het geschikt
om een uitzondering toe te passen op de gebruikelijke periode van acht weken die nationale
parlementen normaliter hebben bij de beoordeling van Commissievoorstellen. Naar verwachting
zal het Europees Parlement op 14 september stemmen over het voorstel met gewone meerderheid.
Besluitvorming in de Raad over het Commissievoorstel vindt naar verwachting plaats
tijdens de Raad Algemene Zaken van 20 september op basis van gekwalificeerde meerderheid.
De Commissie verwacht de middelen uit te kunnen keren zodra het MFB-besluit is vastgesteld
en er met Oekraïne een MoU is overeengekomen.

Alle lidstaten kunnen na besluitvorming in de Raad, onder voorbehoud van nationale
procedures, een garantieovereenkomst afsluiten met de Commissie over de aanvullende
benodigde garanties. De Commissie verwacht dat het proces van nationale parlementaire
goedkeuring twee tot vijf maanden gaat duren. Het kabinet zal na een akkoord in de
Raad een definitief besluit over het verstrekken van een bilaterale garantie voorleggen
aan de Kamer door middel van een (aanpassing van) een begrotingswet, vergezeld van
een toetsingskader risicoregelingen.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag