Brief regering : Opzet en vraagstelling beleidsdoorlichting artikel 5 Koninkrijksrelaties

Nr. 59
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 september 2022

Met deze brief en bijlage informeer ik uw Kamer conform de motie van het lid Harbers
c.s.1 over de opzet en vraagstelling van de beleidsdoorlichting van artikel 5 (Schuldsanering/lopende
inschrijving/leningen) van begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelaties.

De beleidsdoorlichting moet inzicht geven in de effecten van het beleid in de periode
van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2021. De beleidsdoorlichting van artikel
5 zal worden opgezet volgens de kwaliteitseisen die zijn opgenomen in de Regeling
Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE).

In 2023 zal ook de beleidsdoorlichting plaatsvinden van artikel 4 (Bevorderen sociaaleconomische
structuur) van begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelaties. Artikel 4 bestaat in de
kern uit de ondersteuning aan de landen Curaçao, Aruba en Sint Maarten (artikel 4.1)
en het versterken van de bestuurs- en uitvoeringskracht Caribisch Nederland (artikel
4.2). Waar de ondersteuning aan de landen raakvlakken heeft met artikel 5, zal dit
zoveel als mogelijk worden betrokken bij de beleidsdoorlichting van artikel 5.

U wordt op een later moment nader geïnformeerd over de opzet en vraagstelling van
de beleidsdoorlichting van artikel 4. Hierbij geldt dat de onderzoeksmethodiek die
is gekozen voor artikel 5, zo veel als mogelijk zal worden toepast op de beleidsdoorlichting
van artikel 4.

De rapporten van de beleidsdoorlichtingen van artikel 4 en artikel 5 stuur ik u voor
het einde van 2023 toe.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen

Bijlage: Onderzoeksopzet beleidsdoorlichting artikel 5, schuldsanering/lopende inschrijving/leningen

1. Inleiding

De beleidsdoorlichting van artikel 5 volgt de voorschriften van de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (hierna: RPE). Deze bijlage bevat de inhoudelijke opzet en vraagstelling
van de beleidsdoorlichting. Daarnaast wordt stilgestaan bij de uitvoering van de doorlichting,
het toezicht op de kwaliteit en het verwachte tijdspad.

2. Doel van de beleidsdoorlichting

De doelstelling van de beleidsdoorlichting van artikel 5 is om inzicht te krijgen
in de mate waarin het beleid in de periode 2016–2021 doeltreffend (effectief) en doelmatig
(prestatie- en doelefficiënt) is geweest. Met dit inzicht kan daarnaast worden bepaald
in hoeverre de beleidsdoelstellingen van artikel 5 nog steeds actueel zijn en zo nee,
hoe deze kunnen worden aangescherpt.

De memorie van toelichting van de RPE formuleert vijftien onderzoeksvragen, die dienen
als leidraad voor de beleidsdoorlichting. Deze onderzoeksvragen hebben betrekking
op de motivering van het gevoerde beleid, het budget en de uitgaven, eerder uitgevoerde
evaluaties en samenhang met bredere doelstellingen. Antwoorden op deze onderzoeksvragen
bieden inzichten die kunnen bijdragen aan het verhogen van de doelmatigheid en doeltreffendheid
van toekomstige bestedingen binnen dit beleidsartikel.

3. Beleid en doelstelling artikel 5 (Schuldsanering/lopende inschrijving/leningen)

3.1. Algemene beleidsdoelstelling

De doelstelling van artikel 5 is in 2020 – naar aanleiding van de voorlichting van
de Raad van State en Interdepartementaal Beleidsonderzoek Koninkrijksrelaties2 – opnieuw geformuleerd. De algemene doelstelling van artikel 5 luidt als volgt:

«Het ondersteunen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van Curaçao en Sint
Maarten door ten eerste de kwijtschelding van een deel van de schulden van Curaçao
en Sint Maarten (in 2010) en ten tweede door het aanbieden van de mogelijkheid van
een lopende inschrijving door Nederland tegen het actuele rendement op Nederlandse
staatsleningen van de desbetreffende looptijd».3

3.2. Beleidsinzet 2016–2021

Gelet op de autonomie hebben de landen hun eigen verantwoordelijkheid voor de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën. Het financieel toezicht op Curaçao, Sint Maarten en Aruba
wordt op grond van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (Rft) respectievelijk
de Landsverordening Aruba financieel toezicht (LAft) in combinatie met het Protocol
Aruba-Nederland uitgeoefend door de Rijksministerraad.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) financiert – na instemming
van de Rijksministerraad – de kosten die voortkomen uit de schuldsanering en heeft
een lopende inschrijving op leningen van Curaçao en Sint Maarten via de begroting
van Koninkrijksrelaties. Dit is terug te voeren op de bestuurlijke afspraken die zijn
gemaakt in de aanloop naar de nieuwe staatkundige verhoudingen per 10 oktober 2010.
Daarbij heeft Nederland een oplossing geboden voor de toenmalige schuldenproblematiek,
door de verplichting op zich te nemen een belangrijk deel van de schulden van Curaçao
en Sint Maarten over te nemen.

Vanaf begin 2020 hebben Sint Maarten, Curaçao en Aruba op basis van het hulp- en bijstandsartikel
36 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, een aantal leningen ontvangen
om de gevolgen van de Covid-19 pandemie op te vangen. Aan deze liquiditeitssteun zijn
beleidsinhoudelijke en financiële voorwaarden verbonden waaraan de landen moeten voldoen.
Over de hoogte van de te verstrekken liquiditeitssteun en de daaraan gekoppelde voorwaarden
wordt ieder kwartaal na advies van het College (Aruba) financieel toezicht door de
Rijksministerraad een besluit genomen.

4. Evaluatiecontext

4.1. Tijdsafbakening en beleidsinstrumenten

De beleidsdoorlichting ziet op de periode 1 januari 2016 tot en met 31 december 2021.
Het betreft de eerste beleidsdoorlichting van dit artikel.

In artikel 1 van de RPE staat dat een beleidsdoorlichting betrekking heeft op «een
substantieel, samenhangend deel van het beleid». In het geval van artikel 5 gaat dit
primair om de uitgaven over de periode 2016–2021 aan de landen Curaçao, Sint Maarten
en Aruba. De volgende instrumenten vallen onder de begroting van artikel 5 en worden
daarom meegenomen in de beleidsdoorlichting:

1. Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten en Landsverordening Aruba financieel
toezicht in combinatie met het Protocol Aruba-Nederland

De Rft en de LAft, in combinatie met het Protocol Aruba-Nederland, vormen de basis
van het financieel toezicht op de landen en zijn daarmee één van de belangrijkste
beleidsinstrumenten van artikel 5. Het financieel toezicht is geen doel op zich. Het
is er op gericht de instituties van de landen zo te laten functioneren en hun bestuurlijke
werkwijze zo te organiseren dat het toezicht op termijn overbodig wordt. Daarom zijn
in artikel 33 bepalingen opgenomen over evaluatie, voortzetting, beperking en beëindiging
van het toezicht. Het toezicht dient te bevorderen dat de landen structureel voldoen
aan de in artikel 15 genoemde financiële normen voor de begroting.

Het financieel toezicht op Aruba vindt plaats op grond van LAft, in combinatie met
het Protocol Aruba-Nederland. Momenteel ligt in de parlementen van Nederland en Aruba
ter vaststelling de ontwerpRijkswet Aruba financieel toezicht (RAft) voor. Doel van
de RAft is het bieden van een actueel wettelijk kader voor het financieel toezicht
op Aruba door de Rijksministerraad. Waar mogelijk worden de lessen uit deze beleidsdoorlichting
gebruikt bij het finaliseren van de RAft. Dit is echter afhankelijk van de inwerkingtreding
van deze Rijkswet.

2. Schuldsanering Curaçao en Sint Maarten

In de Rft is het saneren van de schulden van Curaçao en Sint Maarten geformaliseerd.
In de Slotverklaring van 2 november 2006 heeft Nederland zich met het oog op een gezonde
financiële positie bij de start van de nieuwe staatkundige verhoudingen bereid verklaard
om de schulden van (de collectieve sector van) de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden
Curaçao en Sint Maarten grotendeels te saneren of te herfinancieren. Bij de inwerkingtreding
van de nieuwe staatkundige verhoudingen heeft Nederland de dan nog resterende hoofdsom
van de bovenbeschreven schulden overgenomen. De in de begroting opgenomen bedragen
komen overeen met de rente en aflossingen van de schuldpapieren die Nederland heeft
overgenomen van de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten.
Elk jaar worden deze bedragen verrekend met het Ministerie van Financiën, die de schulden
namens de Nederlandse Staat heeft overgenomen.

3. Lopende inschrijving Curaçao en Sint Maarten

In de Rft is bepaald dat de Staat der Nederlanden een lopende inschrijving op leningen
heeft wanneer Curaçao of Sint Maarten een leningaanvraag doet aan de hand van een
open biedingsprocedure en het College financieel toezicht (Cft) heeft geoordeeld dat
aan de eisen van de Rft is voldaan.

4. Liquiditeitsleningen

In 2020 en 2021 hebben Aruba, Curaçao en Sint Maarten via artikel 5 liquiditeitsleningen
ontvangen om de voortdurende economische gevolgen van de Covid-19 pandemie te ondervangen.
Dit op basis van artikel 36 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Aan
deze liquiditeitssteun zijn beleidsinhoudelijke en financiële voorwaarden verbonden
waaraan de landen moeten voldoen. Over de hoogte van de te verstrekken liquiditeitssteun
en de daaraan gekoppelde voorwaarden wordt ieder kwartaal na advies van het Cft of
College Aruba financieel toezicht (CAft) door de Rijksministerraad een besluit genomen.
De liquiditeitsleningen van Curaçao en Sint Maarten zijn via de lopende inschrijving
verstrekt.

5. Incidentele leningen

De afgelopen jaren zijn incidentele leningen verstrekt via artikel 5. Zo heeft Curaçao
een lening van ANG 170 mln. (€ 80,3 mln.) ontvangen ter afwikkeling van de Girobank.
De lening heeft een rentepercentage van 0% en een looptijd van 16 jaar. Hierdoor konden
met name de kleine en middelgrote schuldeisers (particuliere spaarders en MKB-ondernemingen)
schadeloos worden gesteld. De buitenlandse schuldverplichtingen van Aruba zijn middels
een lening met een rentepercentage van 2,64% en een looptijd van zeven jaar geherfinancierd.
Dit leverde Aruba een rentevoordeel op van minimaal € 39 mln. Dit rentevoordeel was
afgesproken in de landspakketten.

6. Garantie Europees Ontwikkelingsfonds voor het Bonaire riolerings- en waterzuiveringsprogramma

In 2016 is op verzoek van de Europese Commissie – in het kader van het Europees Ontwikkelingsfonds
– een garantstelling verstrekt door Nederland (BZK) voor het Bonaire riolerings- en
waterzuiveringsprogramma. Deze garantie is opgenomen in het overzicht risicoregelingen
van de begroting van Koninkrijksrelaties en gekoppeld aan artikel 5. Dit programma
is inmiddels afgerond.

Buiten reikwijdte

Buiten de reikwijdte van beleidsdoorlichting vallen de leningen die zijn verstrekt
voor de wederopbouw van de bovenwindse eilanden. Deze leningen zijn opgenomen onder
beleidsartikel 8 (Wederopbouw Bovenwindse Eilanden) van de begroting van Koninkrijksrelaties
en dit artikel wordt reeds doorgelicht.

Daarnaast valt de wisselkoersreserve buiten de reikwijdte van deze beleidsdoorlichting.
Deze reserve valt onder artikel 7 van de begroting van Koninkrijksrelaties en betreft
een niet-beleidsartikel.

4.2. Centrale onderzoeksvraag

De centrale onderzoeksvraag van deze beleidsdoorlichting luidt:

In hoeverre zijn de beleidsinstrumenten van artikel 5 voor het ondersteunen van de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën doelmatig en doeltreffend?

In de memorie van toelichting op de RPE zijn vijftien vragen opgenomen die het beantwoorden
van de centrale onderzoeksvraag ondersteunen. Deze vragen richten zich onder andere
op het afbakenen van het beleidsterrein, het motiveren van het gevoerde beleid, het
beleidsterrein en de bijbehorende uitgaven en een overzicht van (eerder uitgevoerd)
onderzoek naar (het vergroten van) de doeltreffendheid en doelmatigheid.

De vragen die voortkomen uit de RPE laten onverlet dat binnen de reikwijdte van de
beleidsdoorlichting ook ruimte is om aanvullende vragen te stellen over de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de beleidsinspanning binnen artikel 5.

Daarom is de volgende aanvullende onderzoeksvraag geformuleerd:

In hoeverre zijn de beleidsdoelstellingen van artikel 5 nog steeds actueel en zo nee,
hoe kunnen deze worden aangescherpt?

5. Begrotingsoverzicht 2016–2021

Tabel 1: Meerjarig beeld beleidsartikel 5

Begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelaties, beleidsartikel 5 (bedragen x € 1.000)

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Art. nr.

Verplichtingen

29.702

38.773

0

50.396

621.056

733.075

 

Uitgaven

179.631

225.754

172.432

79.143

649.573

597.611

 
 
 
 
 
 
 
 

5.1

Schuldsanering landen Curaçao en Sint Maarten

149.929

186.981

172.432

28.517

28.517

28.517

 
 
 
 
 
 
 
 

5.2

Leningen en/of garanties landen Curaçao, Sint Maarten en Aruba

29.702

38.773

0

50.626

621.056

569.094

 

Lopende inschrijving en leningen Curaçao en Sint Maarten

29.702

38.773

0

50.626

416.729

253.517

 

Leningen aan Aruba

0

0

0

0

204.327

315.577

 
 
 
 
 
 
 
 

 

Ontvangsten

42.245

41.563

40.380

49.495

47.056

44.232

Vanaf 2020 zijn de uitgaven sterk gestegen. Dit komt door de verstrekking van liquiditeitsleningen
aan de landen om de gevolgen van de Covid-19 pandemie op te vangen. De ontvangsten
– welke betrekking hebben op de rentebedragen van uitstaande leningen aan Aruba, Curaçao
en Sint Maarten – zijn gedurende de periode 2016–2021 relatief stabiel gebleven.

Daarnaast is er één uitstaande garantie gekoppeld aan artikel 5. Dit betreft de garantstelling
voor het Bonaire riolerings- en waterzuiveringsprogramma:

Overzicht risicoregelingen Koninkrijksrelaties (bedragen x € 1.000)

2016

2017

2018

2019

2020

2021

5

Garantie Europees Ontwikkelingsfonds

4.226

1.876

1.876

1.876

1.877

1.877

6. Methode

De beleidsdoorlichting betreft een ex post-syntheseonderzoek. Dit betekent dat na
het uitvoeren van het beleid een onderzoek wordt uitgevoerd naar de doelmatigheid
en doeltreffendheid (ex post) op basis van bestaande bronnen (synthese).

Voor veel van de beleidsinstrumenten geldt dat deze nog niet (eerder) zijn geëvalueerd.
Deze evaluaties worden in het vierde kwartaal van 2022 uitgevoerd zodat de resultaten
in het eerste kwartaal van 2023 beschikbaar zijn voor de beleidsdoorlichting. Voor
de liquiditeitsleningen geldt dat deze reeds in 2022 zijn geëvalueerd.4

Aanvullend op de bovengenoemde evaluaties worden de volgende methodes voorgesteld
om tot een gedegen beleidsdoorlichting te komen:

1. Bronnenonderzoek:

Op basis van beschikbare (internationale) onderzoeken, documenten, websites, gespreksverslagen
en andere bronnen kan een zo objectief mogelijk beeld geschetst worden van de beleidsinspanningen
en -resultaten op de instrumenten die zijn ingezet. Onderdeel 9 geeft een overzicht
van de mogelijke bronnen.

2. Interviews:

Aanvullend op het bronnenonderzoek zullen gesprekken met (lokale) bestuurders en medewerkers
van de verschillende instituties zoals het Cft, CAft, CBCS en CBA plaatsvinden met
als doel behaalde resultaten te spiegelen en een indruk te krijgen van de effecten
van de inspanningen op dit beleidsterrein.

7. Waarborgen kwaliteit en onafhankelijkheid

Voor de uitvoering van de beleidsdoorlichting zal een extern onderzoeksbureau worden
aangetrokken. De selectie van dit onderzoeksbureau gebeurt door middel van een aanbesteding
die in het najaar van 2022 zal starten.

Daarnaast is een begeleidingscommissie en klankbordgroep opgezet. De begeleidingscommissie
heeft als taak de kwaliteit en voortgang van de beleidsdoorlichting te waarborgen.
Naast vertegenwoordigers vanuit het Ministerie van BZK nemen ook een vertegenwoordiger
van de directie Financieel-Economische Zaken, de dossierhouder van de Inspectie der
Rijksfinanciën en de onafhankelijk deskundige deel aan deze begeleidingscommissie.

De onafhankelijke deskundige ziet toe op de kwaliteit van de beleidsdoorlichting (waaronder
de gekozen onderzoeksmethoden) en geeft aan het eind een oordeel over de kwaliteit
van de beleidsdoorlichting en een toelichting op de betrokkenheid en inbreng van de
onafhankelijk deskundige bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting. Deze toelichting
zal als bijlage worden opgenomen in de beleidsdoorlichting.

Om feedback op te halen bij belangrijke stakeholders is een klankbordgroep ingericht.
In de klankbordgroep zijn de leden van de begeleidingscommissie vertegenwoordigd,
aangevuld met een ambtelijke afvaardiging van de Ministeries van Financiën van de
landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten en het Cft en CAft. De klankbordgroep zal op
gezette tijden bijeenkomen om hun feedback en reflectie te leveren op de beleidsdoorlichting.
De klankbordgroep zal in ieder geval worden gevraagd om feedback te leveren op het
plan van aanpak, het conceptrapport met bevindingen en het concept eindrapport met
conclusies en aanbevelingen.

8. Planning

De beleidsdoorlichting wordt in het najaar 2022 aanbesteed en naar verwachting in
de tweede helft van 2023 afgerond. De beleidsdoorlichting met kabinetsreactie wordt
voor het einde van 2023 aan de Tweede Kamer gezonden.

9. Bronnen

Hieronder treft u een globaal overzicht aan van de bronnen die gebruikt kunnen worden
bij de totstandkoming van de evaluatie:

• Beleidsdoorlichting hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties, artikel 2, Bevorderen autonomie
koninkrijkspartners (2017);

• Adviezen van de evaluatiecommissie over de voortzetting van het toezicht opgenomen
in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (2015, 2018 en 2021);

• Evaluatie liquiditeitsleningen (2022);

• Rapporten, adviezen en voortgangsrapportages van onder meer het Cft, CAft, CBCS, CBA,
Europese Commissie, de Algemene Rekenkamer en de centrale bureaus voor statistiek
van Aruba, Curaçao en Sint Maarten;

• Begrotingen en jaarverslagen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten over de periode 2016–2021;

• Kamerstukken (periode 2016–2021).

De volgende documenten zullen in de loop van de beleidsdoorlichting worden uitgebracht:

• Evaluatie van de Rft en Protocol Aruba-Nederland;

• Evaluatie schuldsanering;

• Evaluatie lopende inschrijving;

• Evaluatie incidentele leningen; en

• Evaluatie garantie Europees Ontwikkelingsfonds voor het Bonaire riolerings- en waterzuiveringsprogramma.