Brief regering : Hoofdlijnen Modernisering strafbaarstelling mensenhandel

Nr.210 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN DE MINISTER VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 september 2022

Mensenhandel en uitbuiting zijn een groot maatschappelijk probleem. Ieder mens heeft
recht op lichamelijke integriteit, recht op persoonlijke vrijheid en recht op menselijke
waardigheid. Bij slachtoffers van mensenhandel is dit alles ver te zoeken. Slachtoffers
van mensenhandel verkeren vaak in een afhankelijkheidssituatie of kwetsbare positie,
waarvan op grove wijze misbruik wordt gemaakt. Dit is te zien bij seksuele uitbuiting,
maar de laatste jaren wordt ook steeds meer duidelijk over de kwetsbare positie van
slachtoffers in andere sectoren en domeinen. Het kan gaan om jongeren die worden gedwongen
om strafbare feiten te plegen (criminele uitbuiting).1 Daarnaast nemen arbeidsmigranten, zo blijkt uit rapporten en onderzoeken, een kwetsbare
positie in op de Nederlandse arbeidsmarkt die risico’s op (ernstige) misstanden, waaronder
arbeidsuitbuiting, meebrengt.2

Om de strafrechtelijke bescherming tegen mensenhandel over de gehele linie te verbeteren,
is in het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) opgenomen dat artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) wordt gemoderniseerd.
Dit wetsartikel bevat de strafbaarstelling van mensenhandel. Daarin staat omschreven
welk gedrag in Nederland als mensenhandel strafbaar is. Onder mensenhandel vallen
verschillende vormen van uitbuiting, zoals seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting
(buiten de seksindustrie) en criminele uitbuiting. Ook gedwongen orgaanverwijdering
is een vorm van mensenhandel. Op het delict staan hoge maximumstraffen.

Door middel van deze brief informeren wij uw Kamer over de stand van zaken met betrekking
tot de modernisering van de strafbaarstelling van mensenhandel. Daarmee doen wij drie
toezeggingen gestand. De eerste twee zijn door de Staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid gedaan tijdens het commissiedebat over mensenhandel en prostitutie op 24 februari
jl. (Kamerstukken 28 638 en 34 193, nr. 207) en het vragenuur van 5 juli jl. (Handelingen II 2021/22, nr. 100, item 4), waarin de Staatssecretaris uw Kamer toezegde een brief te sturen over de stand
van zaken met betrekking tot de modernisering. De derde toezegging is gedaan door
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tijdens het commissiedebat over gezond
en veilig werken op 12 mei jl. (Kamerstuk 25 883, nr. 435) Zij zegde de Kamer daarin toe uw Kamer deze zomer te informeren over de herziening
van artikel 273f Sr.

Hieronder wordt eerst stilgestaan bij de doelstellingen van de modernisering (onder
1). Vervolgens worden het proces rondom en het tijdpad van het wetgevingstraject besproken
(onder 2). Onder 3 komt de financiële dekking voor dit wetsvoorstel aan de orde.

1. Noodzaak en doelstelling modernisering

De vorige Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft uw Kamer op 1 juli 2021
geïnformeerd over de uitkomsten van een verkenning die samen met (uitvoerings-)organisaties
en wetenschappers is verricht naar de vraag of het mogelijk en wenselijk is om artikel 273f Sr
aan te passen. Die vraag is toen bevestigend beantwoord.3 De modernisering van artikel 273f Sr is tevens een aanbeveling van de Algemene Rekenkamer
om het strafrechtelijk instrumentarium te verbeteren zodat «de aanpak daders stopt,
en slachtoffers passende hulp, bescherming en ondersteuning wordt geboden».4 Als gezegd is de modernisering als opgave opgenomen in het coalitieakkoord van het
kabinet. Uitgangspunt is dat in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de materiële strafwetgeving van Nederland. Daarom
zal ook de strafbaarstelling van mensenhandel in het Wetboek van Strafrecht BES nader
worden bezien.

De modernisering is nodig om verschillende redenen. Ten eerste wordt het wetsartikel
door de rechtspraktijk als complex ervaren. Dit artikel kent in totaal negen verschillende
gedragingen die alle als vorm van mensenhandel strafbaar zijn gesteld. Ook in de rechtswetenschap
zijn kanttekeningen geplaatst bij het huidige wetsartikel. Onder andere wordt gewezen
op de ontoegankelijkheid van het artikel vanwege overlap en het gebrek aan samenhang
tussen de verschillende gedragingen die als mensenhandel zijn strafbaar gesteld. Ten
tweede heeft de Hoge Raad door de jaren heen belangrijke uitspraken gedaan, die wezenlijke
invloed uitoefenen op de inhoud en reikwijdte van dit wetsartikel. Hierdoor staan
niet alle voorwaarden voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in de wet, wat vanuit
het oogpunt van rechtszekerheid onwenselijk is. Ten derde wordt de reikwijdte van
de huidige strafbaarstelling van mensenhandel voor een effectieve strafrechtelijke
aanpak van arbeidsuitbuiting als te beperkt ervaren, zoals ook tot uitdrukking komt
in de aan uw Kamer verstrekte rapportage over arbeidsuitbuiting van de Nederlandse
Arbeidsinspectie.5 Op dit terrein wordt het wenselijk geacht de strafrechtelijke aansprakelijkheid te
verruimen.

In samenhang bezien heeft de modernisering als centrale doelstelling het effectiever
maken van de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel, waardoor de vervolging van
daders en de bescherming van slachtoffers wordt verbeterd. Dat wordt gedaan door middel
van:

i) het toegankelijker maken van de regeling als geheel, zodat duidelijker is wat onder
mensenhandel wordt verstaan en de rechtspraktijk beter met het wetsartikel uit de
voeten kan; en

ii) het op onderdelen verruimen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, in het bijzonder
ten aanzien van arbeidsuitbuiting.

Het toegankelijker maken van de regeling als geheel moet de rechtspraktijk gaan voorzien
van een werkbaarder wetsartikel, dat eenvoudiger te begrijpen is en makkelijker toe
te passen. Dit wordt onder meer bereikt door het realiseren van meer samenhang tussen
de gedragingen die als mensenhandel strafbaar zijn gesteld. In dit kader staat ook
de vraag centraal of sommige gedragingen in het huidige wetsartikel kunnen worden
geschrapt, zonder af te doen aan de huidige reikwijdte van de strafbaarheid. In het
kader van het meer toegankelijk maken van de regeling wordt bovendien bezien of, en
zo ja hoe, aan de rechtspraak van de Hoge Raad ontleende uitgangspunten in de strafbaarstelling
van mensenhandel moeten worden neergelegd. In het bijzonder geldt dat voor die onderdelen
van de strafbaarstelling waarbij de Hoge Raad, in aanvulling op de wettekst, de voorwaarde
stelt dat voor het bewijs sprake moet zijn van uitbuiting. Dit door de Hoge Raad «ingelezen»
bestanddeel verhoogt de drempel voor het bewijzen van deze onderdelen. De vraag die
in het kader van het wetgevingstraject zal worden beantwoord is of de strekking van
het huidige recht in het wetboek moet worden uitgedrukt (codificatie).

De verruiming van de strafbaarstelling van arbeidsuitbuiting strekt ertoe ernstige
misstanden in arbeidssituaties effectiever te kunnen aanpakken. Vanuit de huidige
praktijk blijkt namelijk dat bepaalde ernstige misstanden in arbeidssituaties lastig
via artikel 273f Sr zijn aan te pakken. In dit kader ligt de vraag voor of de verruiming
via de strafbaarstelling van mensenhandel moet worden gerealiseerd of moeten worden
voorzien in een op zichzelf staande strafbaarstelling. Deze vraag wordt bezien in
nauw overleg met de betrokken organisaties, zoals de Nederlandse Arbeidsinspectie
en het Openbaar Ministerie.

Voor de volledigheid merken wij op dat bij de aanpak van misstanden rond arbeidsmigratie
verschillende partijen een rol spelen. Zo houdt de Nederlandse Arbeidsinspectie toezicht
op de naleving van de arbeidswetten en houden gemeenten toezicht op huisvesting. De
Nederlandse Arbeidsinspectie beschikt over een inspectiedienst met bestuursrechtelijk
instrumentarium en een eigen opsporingsdienst voor (vermoedens van) arbeidsuitbuiting,
waarin zij samen met het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie inzet op de
strafrechtelijke aanpak. Het strafrecht dient als sluitstuk in een effectieve aanpak
om misstanden te vervolgen en te berechten.

2. Proces en tijdpad

Het wetgevingstraject dat ten behoeve van de modernisering van artikel 273f Sr wordt
ingericht wordt gecoördineerd door het Ministerie van Justitie en Veiligheid, in nauwe
samenwerking met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Naar verwachting kan eind dit jaar een conceptwetsvoorstel in (internet)consultatie
worden gebracht. Het tijdpad dat binnen het wetgevingstraject wordt aangehouden is
gericht op de inwerkingtreding van het wetsartikel in 2024.

3. Financiële dekking

In het coalitieakkoord is 60 miljoen euro gereserveerd voor de bescherming van arbeidsmigranten
(Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten, de commissie-Roemer). Hiervan is 10 miljoen euro
beschikbaar gesteld voor de bekostiging van dit wetsvoorstel en de uitvoering bij
handhavingsorganisaties zoals de Nederlandse Arbeidsinspectie, het Openbaar Ministerie,
de Dienst Justitiële Inrichtingen en de rechterlijke macht. De verwachting is dat
de financiële consequenties van de modernisering van artikel 273f Sr zijn gelegen
in de beoogde verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van
arbeidsuitbuiting. De consultatiefase wordt benut om betrokken organisaties de uitvoerings-
en handhavingsconsequenties nader in kaart te laten brengen middels de uitvoerings-
en handhavingstoets.

4. Afsluiting

De opgave uit het coalitieakkoord om artikel 273f Sr te moderniseren, betekent een
belangrijke stap in het verbeteren van de strafrechtelijke bescherming die tegen mensenhandel
moet worden geboden. Uw Kamer zullen wij regelmatig informeren over de voortgang van
het wetgevingstraject.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip