Brief regering : Raadspositie Europese Begroting 2023 en vierde aanvullende Europese begroting 2022

Nr. 169 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 september 2022

Op 13 juli jl. hebben de lidstaten in Coreper1 overeenstemming bereikt over de positie van de Raad van de Europese Unie (de Raad)
ten aanzien van het voorstel van de Europese Commissie (de Commissie) voor de Europese
begroting voor 2023. De Ecofin-begrotingsraad die stond gepland voor 25 juli jl. is
hierdoor komen te vervallen. In deze brief informeer ik uw Kamer over de inhoud van
de Raadspositie, de gevolgen voor de Nederlandse afdrachten aan de EU en het vervolgproces.
Het kabinet is van mening dat de Raadspositie voldoende in lijn is met de Nederlandse
uitgangspunten voor de onderhandelingen over de begroting van 2023 om ermee in te
stemmen.2

Verder informeer ik uw Kamer via deze brief over het voorstel voor de vierde aanvullende
Europese begroting 2022 (Draft Amending Budget 4, DAB4) waarin de meest recente economische
ramingen voor de eigen middelen verwerkt worden in de Europese begroting. Uw Kamer
is eerder geïnformeerd over de Europese begroting 20223 en de eerste aanvullende Europese begroting voor 20224. Over de tweede en derde aanvullende Europese begroting voor 2022 is uw Kamer op
13 april5 jl. geïnformeerd.

Raadspositie Europese begroting 2023

Op 7 juni jl. presenteerde de Commissie het voorstel voor de Europese begroting 2023,
de derde jaarbegroting binnen het huidige Meerjarig Financieel Kader (MFK; 2021–2027).
Uw Kamer is hierover geïnformeerd in de brief van het kabinet van 4 juli jl6. De Commissie stelde een begroting voor met een totaalomvang (inclusief speciale
instrumenten) van 185,6 miljard euro in vastleggingen (de wettelijke of contractuele
verplichtingen) en 166,3 miljard euro in betalingen (kasuitgaven, volgend uit vastleggingen).
In het voorstel bedroeg de vastleggingenmarge ten opzichte van het MFK-uitgavenplafond
circa 0,4 miljard euro en de betalingenmarge bedroeg circa 5,5 miljard euro. Dit is
exclusief middelen die vanuit het subsidiedeel van het Europees herstelinstrument
(NextGenerationEU; NGEU) via de Europese begroting 2023 worden uitgegeven (114 miljard euro
aan vastleggingen en 131 miljard euro aan betalingen) en worden gefinancierd via leningen.

Inhoud Raadspositie

Ten opzichte van het Commissievoorstel neemt in de Raadspositie de vastleggingenmarge
met 1,6 miljard euro toe tot 2 miljard euro en de betalingenmarge met 0,5 miljard euro
tot 6 miljard euro. De totale omvang van de begroting (inclusief speciale instrumenten)
in de Raadspositie is 184 miljard euro in vastleggingen en 165,7 miljard euro in betalingen.
In tabel 1 in de bijlage is een vergelijking tussen het Commissievoorstel en de Raadspositie
op hoofdlijnen opgenomen.

Nederland heeft tijdens de begrotingsonderhandelingen samen met gelijkgestemde lidstaten
ingezet op een prudente, realistische en moderne Europese begroting. Dit wil zeggen
dat er volgens Nederland voldoende marges moeten zijn om in te spelen op onvoorziene
omstandigheden en dat rekening gehouden moet worden met de absorptiecapaciteit van
de verschillende programma’s op de Europese begroting. De vastleggingenmarge in het
Commissievoorstel was met 0,4 miljard euro volgens Nederland onvoldoende. Nederland
heeft daarom samen met gelijkgestemde lidstaten gepleit voor het vergroten van de
vastleggingenmarge, waarbij er voldoende middelen beschikbaar moesten blijven voor
de prioriteiten onderzoek en innovatie, klimaat en migratie en veiligheid. De toename
van marge onder het vastleggingenplafond ten opzichte van het Commissievoorstel is
bereikt door onder andere aanpassingen van de vastleggingsbudgetten voor Horizon Europe
(–663 miljoen euro), Digital Europe (–180 miljoen euro), EU4health (–197 miljoen euro),
het Programma voor het Milieu en Klimaatactie (LIFE) (–45 miljoen euro), Frontex (–50 miljoen euro)
en op de administratieve uitgaven van de Europese instellingen (met uitzondering van
het Europees Parlement) (–63 miljoen euro). Er zijn geen besparingen binnen de begrotingscategorie
extern beleid van de EU opgenomen in de Raadspositie, omdat o.a. gelet op de Oekraïne-crisis
hier veel uitgaven worden verwacht.

De besparingen ten opzichte van het Commissievoorstel hebben plaatsgevonden over de
gehele linie van de Europese begroting en met name binnen de begrotingscategorie onderzoek
en innovatie. Het kabinet had liever een andere verdeling van de besparingen gezien,
maar acht de verdeling acceptabel gezien het beleidsmatige belang van voldoende ruimte
voor onvoorziene omstandigheden gedurende het jaar, zeker gelet op de uitdagingen
waar de EU in 2023 voor staat. Daarnaast hecht het kabinet aan samenwerking met gelijkgestemde
lidstaten.

Nederland heeft verder, conform de inzet in de Kamerbrief van 18 juli jl., samen met
gelijkgestemde lidstaten opgeroepen tot het nakomen van afspraken die gemaakt zijn
in de ER-conclusies over het MFK van juli 20207 over administratieve uitgaven van de Europese instellingen (salarissen, personeel,
gebouwen etc.). Dit heeft in de Raadspositie geleid tot een verlaging van de administratieve
uitgaven binnen de budgetten van alle Europese instellingen. Uitzondering hierop is
het budget van het Europees Parlement (EP), vanwege het bestaan van een zogenoemd
«Herenakkoord» tussen de Raad en het EP om niet elkaars ontwerpbegrotingen aan te
passen. Het EP heeft onder andere om 52 extra FTE verzocht. Nederland heeft zich samen
met een grote groep lidstaten zeer kritisch opgesteld over het begrotingsverzoek van
het Europees Parlement. Dit heeft geresulteerd in een verklaring waarin de Raad zijn
afkeuring uitspreekt en het Europees Parlement oproept terughoudendheid te betrachten.
Deze verklaring is daarmee een stevig politiek signaal van de Raad aan het EP voorafgaand
aan de komende onderhandelingen. Vorig jaar heeft het EP al aanzienlijk meer personeel
gekregen. Dit is volgens het kabinet niet in lijn met de ER-conclusies van juli 2020
over een stabiel personeelsbestand van de instellingen. Het verzoek van het EP zal
onderdeel worden van de onderhandelingen over de Europese begroting tussen de Raad
en het EP in het najaar (zie ook proces). Daarnaast is onder andere op verzoek van
Nederland een verklaring opgenomen waarin de Commissie wordt opgeroepen om de houdbaarheid
van automatische salarisindexatie in tijden van hoge inflatie te evalueren, gelet
op de druk die dit met zich brengt op de administratieve uitgaven in 2023 en verder.
Ook verzoekt de Raad de Commissie om nog eind 2022 met voorstellen te komen om deze
druk te verminderen. De implementatie van nieuwe wetgeving, waaronder de voor Nederland
belangrijke Wet inzake Digitale Markten en de Verordening betreffende buitenlandse
subsidies die de interne markt verstoren, vereisen voldoende capaciteit bij de Commissie
binnen het huidige personeelsbestand.

Verder is net als voorgaande jaren een verklaring aangenomen over het streven naar
voldoende betalingenruimte in de begroting. Tot slot geeft de Raad aan mogelijk zijn
positie te herzien naar aanleiding van de publicatie van de Amending Letter in oktober waarin de Commissie het voorstel voor de Europese begroting actualiseert
op basis van recente ontwikkelingen. De Commissie heeft aangegeven dat het onder andere
zal gaan om de oorlog in Oekraïne, de dekking van het nieuwe korte-termijninstrument
voor defensiesamenwerking8 en de eventueel benodigde actualisatie van de rentebetalingen voor NGEU. Ik zal u
daarover te zijner tijd informeren.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Zoals toegelicht in de begroting van Buitenlandse Zaken, artikel 3.1, is de raming
van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting gebaseerd op de omvang van
het jaarlijkse betalingenplafond uit het MFK plus de maximale inzet van speciale instrumenten
die boven dit plafond worden gefinancierd. De Raadspositie blijft binnen dit plafond
en derhalve hoeft de raming niet te worden aangepast.

Proces en krachtenveld

De Raadspositie zal formeel worden vastgesteld via een schriftelijke procedure, die
afloopt op 6 september 2022. De verwachting is dat alle lidstaten zullen instemmen.
Na het vaststellen van de Raadspositie heeft het EP 42 dagen de tijd om amendementen
in te dienen. Indien deze amendementen binnen tien dagen door de Raad worden geaccepteerd,
is er sprake van een begrotingsakkoord. Doorgaans is dit niet het geval en start dan
de zogenoemde conciliatieperiode. Deze duurt 21 dagen en loopt van 24 oktober tot
en met 14 november. Om tijdig tot een akkoord tussen de Raad en het EP te komen vindt
op 11 november een Ecofin-begrotingsraad plaats. Uw Kamer wordt voorafgaand aan deze
vergadering geïnformeerd over de Nederlandse inzet. Indien de Raad en het EP binnen
die periode geen akkoord bereiken, zal de Commissie een nieuw voorstel voor een ontwerpbegroting
moeten indienen.

Voorstel vierde aanvullende Europese begroting 2022

Op 1 juli jl. publiceerde de Commissie de vierde aanvullende Europese begroting van
2022 (DAB4). In DAB4 stelt de Commissie een aantal wijzigingen van de Europese begroting
van 2022 voor. Ten eerste actualiseert de Commissie conform het Financieel Reglement
de Europese begroting voor de meest recente economische ramingen voor de eigen middelen.
Dit gebeurt op basis van de Lenteraming en de cijfers die zijn vastgesteld in het
Advisory Committee on Own Resources (ACOR). Deze actualisatie heeft een effect op de raming van de Nederlandse plastic-,
btw- en bni-afdracht9. Hiernaast wordt in DAB4 ook de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de Europese
begroting uit hoofde van het terugtrekkingsakkoord bijgesteld. Tot slot worden de
verwachte overige ontvangsten van de Europese begroting geactualiseerd.

Als gevolg van de actualisatie van de economische ramingen daalt de verwachte Nederlandse
bni-afdracht met 182 miljoen euro in 2022 en 221 miljoen euro in 2023. Dit komt doordat
op Europees niveau meer invoerrechten zijn opgehaald ten opzichte van de raming van
vorig jaar en doordat daarnaast de opbrengst van de btw-afdracht hoger was dan verwacht;
de bni-afdracht is het sluitstuk van de Europese begroting. De Nederlandse btw-afdracht
stijgt met 130 miljoen euro in 2022 en 133 miljoen euro in 2023. De verwachte Nederlandse
plastic-afdracht daalt met 36 miljoen euro 2022 en 38 miljoen euro in 2023.

Het bijstellen van de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de Europese begroting
uit hoofde van het terugtrekkingsakkoord betreft in totaal een neerwaartse bijstelling
van 142 miljoen euro op EU-niveau. Het bijstellen van de verwachte overige ontvangsten
betreft in totaal een opwaartse bijstelling van 632 miljoen euro op EU-niveau; dit
zijn voornamelijk inkomsten uit opgelegde mededingingsboetes. Beide bijstellingen
zorgen per saldo voor een verlaging van de Nederlandse bni-afdracht van 29 miljoen euro
in 2022.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

De budgettaire verwerking van het effect op de Nederlandse afdrachten vindt plaats
in de ontwerpbegroting 2023 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het netto-effect
van DAB4 is een daling van de Nederlandse EU-afdrachten van 117 miljoen euro in 2022
en 125 miljoen euro in 2023.

Proces en krachtenveld

Voor de aanname van DAB4 in de Raad volgt de Commissie de gebruikelijke besluitvormingsprocedure
van acht weken. DAB4 wordt naar verwachting begin september 2022 geagendeerd voor
het Coreper, waarna de Raad formeel moet instemmen met gekwalificeerde meerderheid.
De verwachting is dat alle lidstaten zullen instemmen met DAB4, aangezien het slechts
een actualisatie betreft en er geen beleidsmatige wijzigingen worden voorgesteld.
Vervolgens moet het EP met een gewone meerderheid instemmen. Dit zal naar verwachting
gebeuren tijdens de plenaire vergadering in september 2022.

In Tabel 2 vindt u een overzicht van alle tot nu toe gepubliceerde DABs.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag

Bijlagen

Tabel 1: Vergelijking Commissievoorstel en Raadspositie EU-begroting 2023 (miljoen
euro, lopende prijzen)

 
 

Commissievoorstel

Raadspositie

Wijzigingen door Raad

 
 

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

H1

Interne markt, innovatie en digitaal

21.568

20.901

20.333

20.523

– 1.235

– 378

H2

Cohesie, veerkracht en waarden

70.087

55.841

69.849

55.809

– 238

– 32

H3

Landbouw en milieu

57.223

57.445

57.178

57.439

– 45

– 6

H4

Migratie en grensmanagement

3.727

3.067

3.677

3.017

– 50

– 50

H5

Veiligheid en defensie

1.901

1.111

1.889

1.110

– 12

– 1

H6

Extern beleid

16.782

13.774

16.782

13.774

–

–

H7

Administratieve uitgaven

11.449

11.449

11.386

11.386

– 63

– 63

A

Totaal MFK headings

182.736

163.589

181.095

163.059

– 1.641

– 530

B

Marge

446

5.514

2.025

6.044

1.579

530

C

Totaal MFK-plafond [1]

182.667

168.575

182.667

168.575

–

–

D

Speciale thematische instrumenten [2]

2.855

2.680

2.855

2.680

–

–

 

Totaal incl. speciale instrumenten (A+D)

185.591

166.268

183.950

165.738

– 1.641

– 530

Tabel 2: Overzicht van aanvullende Europese begrotingen in 2022 (in miljoenen euro’s,
lopende prijzen)

Nummer

Toelichting

Netto effect NLse afdrachten 2022

DAB1

Overheveling ongebruikte middelen in gedeeld beheer (cohesiebeleid) van de Europese
begroting van 2021 naar die van 2022.

Geen

DAB2

De verwerking van het surplus van de Europese begroting van 2021 in die van 2022.

– 190

DAB3

Aanvullende middelen vanuit de marges van de Europese begroting voor de fondsen AMIF
en BMVI ten behoeve van de vluchtelingenstroom uit Oekraïne.

Geen

DAB4

Actualisatie van de eigen middelen, de VK-bijdrage en de overige ontvangsten van de
Europese begroting

– 117