Brief regering : Fiche: Mededeling over handel en duurzame ontwikkeling in handelsakkoorden

Nr. 3489
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 september 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Raadsaanbeveling trajecten naar succes op school (Kamerstuk 22 112, nr. 3486)

Fiche: Verordening versterking Europese defensie-industrie door gemeenschappelijke
aanbestedingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3487)

Fiche: Mededeling Internationale Oceaangovernance (Kamerstuk 22 112, nr. 3488)

Fiche: Mededeling over handel en duurzame ontwikkeling in handelsakkoorden

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling over handel en duurzame ontwikkeling in handelsakkoorden

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: de kracht van handelspartnerschappen:
samen voor groene en rechtvaardige economische groei

b) Datum ontvangst Commissiedocument

22 juni 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM (2022) 409

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52022DC0409 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Buitenlandse Zaken Handel

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

2. Essentie voorstel

Op 22 juni jl. presenteerde de Europese Commissie (hierna: Commissie) een mededeling
die ziet op afspraken over handel en duurzame ontwikkeling in EU-handelsakkoorden.
Met deze mededeling geeft de Commissie opvolging aan de toezegging uit de mededeling
over de Evaluatie van het handelsbeleid om de inzet voor het bevorderen van duurzaamheid
middels handelsakkoorden vervroegd te herzien1. Het voornaamste doel van de voorliggende mededeling is, in lijn met de groene en
rechtvaardige transitie in het kader van de Green Deal, om de bijdrage die handelsakkoorden
aan duurzame ontwikkeling leveren verder te versterken. EU-handelsakkoorden bieden
een raamwerk voor samenwerking met derde landen en bevatten veelal afspraken over
handel en duurzame ontwikkeling, gericht op bescherming van arbeidsrechten, klimaat,
en milieu. Sinds enkele jaren zet de Commissie actiever in op implementatie en handhaving
van deze afspraken2. De Commissie geeft aan dat de nieuwe inzet ten aanzien van handel en duurzame ontwikkeling
van toepassing zal zijn op toekomstige onderhandelingen, en indien gepast meegenomen
zal worden in lopende onderhandelingen. Een aantal actiepunten is gericht op implementatie
en monitoring, en zal reeds van toepassing zijn op bestaande akkoorden.

Op basis van een onafhankelijke studie naar afspraken over handel en duurzame ontwikkeling
in akkoorden van derde landen3 en discussies met belanghebbenden heeft de Commissie een aantal prioriteiten en actiepunten
geïdentificeerd. De actiepunten kunnen worden samengevat in zes prioriteiten: meer
proactieve samenwerking met partners met betrekking tot implementatie van arbeids-
en milieuafspraken; een gerichte inzet per partnerland met landenprioriteiten; duurzaamheid
in brede zin in handelsakkoorden integreren; collectieve monitoring van implementatie
van afspraken; de rol van het maatschappelijk middenveld versterken, en mogelijkheden
voor handhaving versterken. Ten eerste zal de Commissie blijven inzetten op een aanpak
die gestoeld is op internationale raamwerken en standaarden om protectionisme te voorkomen.
De Commissie geeft aan waar nodig partners middels technische en financiële assistentie
te ondersteunen op basis van bestaande programma’s en instrumenten. Ten tweede geeft
de Commissie aan dat het prioriteren van bepaalde thema’s op basis van kansen en zorgpunten
per handelspartner behulpzaam kan zijn voor het bereiken van resultaten. De Commissie
is in het kader hiervan voornemens om met verdragspartijen tijdspaden voor implementatie
van duurzaamheidsafspraken overeen te komen. Onder het derde punt zet de Commissie
onder andere in op het wegnemen van belemmeringen op milieugoederen en -diensten die
bijdragen tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en die hulpbronnenefficiëntie
en circulariteit bevorderen. Ten vierde wil de Commissie nauwer samenwerken met EU-delegaties,
lidstaten, het Europees Parlement en het maatschappelijk middenveld om afspraken te
monitoren. Ten vijfde zal de Commissie toezien op nauwe samenwerking met het maatschappelijk
middenveld. Ook zal de Commissie de nationale adviesgroepen waarin akkoorden voorzien
ondersteuning bieden. Tenslotte bevat de mededeling een koerswijziging van de EU-inzet
in onderhandelingen over handelsakkoorden met betrekking tot de procedures waarmee
duurzaamheidsafspraken worden gehandhaafd. Indien een verdragspartij afspraken over
fundamentele conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) of het Parijsakkoord
niet nakomt, stelt de Commissie voor dat in het uiterste geval en na het doorlopen
van de geschillenbeslechtingsprocedure handelssancties kunnen worden getroffen. De
Commissie kiest voor klimaat, milieu en arbeid omdat deze aanpak voortbouwt op de
primaire inzet van de Commissie gericht op de eerbiediging van de fundamentele arbeidsrechten
en van de Overeenkomst van Parijs als essentiële elementen in handels- en partnerschapsakkoorden.
Hier blijft de EU op inzetten, zoals opgenomen in de mededeling over Evaluatie van
het handelsbeleid. De Commissie zal op basis van een nieuwe raamwerkovereenkomst (het
zogenoemde Global Biodiversity Framework) in het kader van het VN-Biodiversiteitsverdrag bezien of dit verdrag aan deze nieuwe
geschillenbeslechtingsprocedure wordt toegevoegd.

Parallel aan de mededeling zijn herziene richtsnoeren voor het Single Entry Point gepubliceerd, het EU-klachtenmechanisme voor handelsafspraken in handelsakkoorden4. Op basis van deze herziene richtsnoeren kunnen naast NGO’s, burgers, vakbonden en
bedrijven ook nationale adviesgroepen, waarin handelsakkoorden voorzien, gezamenlijk
klachten indienen onder het Single Entry Point. Ook introduceert de Commissie tijdspaden voor de behandeling van klachten over handel
en duurzame ontwikkeling.

In de mededeling verwijst de Commissie ook naar een aantal initiatieven en wetsvoorstellen
voor autonome instrumenten, zoals het Carbon Border Adjustment Mechanisme5. De Commissie geeft aan ook onder handelsakkoorden dialoog te zullen voeren met partnerlanden
over deze autonome instrumenten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In de beleidsnotitie «Doen waar Nederland goed in is» van juni jl. heeft het kabinet
haar inzet voor strategisch en duurzaam handelsbeleid uiteen gezet6. Handelsakkoorden zijn een uniek instrument voor de EU om haar economische marktmacht
te benutten, samenwerking met derde landen te versterken en economische kansen te
creëren. Voor het kabinet is van belang dat deze akkoorden tevens hoge standaarden
bevorderen voor bijvoorbeeld arbeidsrechten, biodiversiteit, milieu en circulariteit,
klimaat, en gendergelijkheid en dat deze afspraken worden geïmplementeerd.

Nederland is de afgelopen jaren een van de voornaamste pleitbezorgers geweest binnen
de EU om duurzaamheidsafspraken in handelsakkoorden te versterken en zal dit blijven
doen. In dat kader heeft het kabinet de stappen verwelkomd die de Commissie reeds
gezet heeft om naleving en monitoring daarvan te versterken. Voortbouwend op een non-paper
van mei 2020 gezamenlijk met Frankrijk7, heeft Nederland in december 2021 een aantal voorstellen gedaan voor de herziening
van de EU-aanpak voor handel en duurzame ontwikkeling waarvan deze mededeling het
uitvloeisel is8. Deze schriftelijke inbreng is tot stand gekomen na consultaties met Nederlandse
vakbonden, NGO’s en bedrijfsleven. Het kabinet heeft in die voorstellen ingezet op
het versterken van de «wortel» en «stok» functie van duurzaamheidsafspraken in toekomstige
akkoorden, bijvoorbeeld door implementatie van specifieke duurzaamheidsafspraken te
koppelen aan tariefliberalisering. Het kabinet is voorstander van het opnemen van
het klimaatakkoord van Parijs als essentieel element in handelsakkoorden. Gedetailleerde
actieplannen en tijdspaden voor implementatie van duurzaamheidsafspraken kunnen samenwerking
gerichter sturen en helpen verdragspartijen om elkaar scherp te houden. Daarnaast
heeft het kabinet herhaaldelijk aandacht gevraagd voor het versterken van samenwerking
met het maatschappelijk middenveld, de Raad en relevante internationale organisaties.
Zo heeft het kabinet de Commissie verzocht een ondersteunende rol te spelen bij het
overkomen van organisatorische uitdagingen, het opzetten van actieplannen en tijdig
doorgeven van informatie aan de nationale adviesgroepen waarin handelsakkoorden voorzien.
Ook heeft het kabinet het belang van tijdige en kwalitatief hoogwaardige Sustainability Impact Assessments benadrukt, zowel in de voorstellen als op andere momenten. Wat betreft het Biodiversiteitsverdrag,
heeft het kabinet de Commissie verzocht om zich in te spannen de nieuwe raamwerkovereenkomst
in duurzaamheidshoofdstukken op te nemen. Tenslotte heeft het kabinet zich ingezet
voor het oprichten en het verbeteren van de werking van het Single Entry Point, voornamelijk waar het meldingen van klachten over duurzame ontwikkeling betreft9.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de mededeling van de Commissie en steunt het streven om via
handelsbeleid een bijdrage te leveren aan duurzame ontwikkeling. De mededeling ligt
in het verlengde van de voorstellen van het voorgaande kabinet ter versterking van
de naleving, monitoring en handhaving van duurzaamheidsafspraken. Ook steunt het kabinet
de herziening van de richtsnoeren van het Single Entry Point. De mededeling verschijnt in een periode waarin open handelsstromen en op regels gebaseerde
handel des te meer van belang zijn, gezien de oorlog in Oekraïne en de gevolgen daarvan
op toeleveringsketens.

Voor de integrale aanpak van de inzet op duurzame ontwikkeling kan het kabinet steun
uitspreken. Het kabinet hecht aan de EU-inzet op duurzaamheid in WTO-verband, naast
de brede inzet middels bilaterale handelsakkoorden. Het is daarnaast wenselijk dat
handelsakkoorden bijdragen aan de dialoog met derde landen over handelsgerelateerde
autonome instrumenten van de EU, waartoe de Commissie actiepunten voorstelt.

Waar de Commissie met de mededeling enerzijds een minimum aan afspraken en handhavingsprocedures
voorstelt, geeft zij tegelijkertijd aan dat inspanningen per partnerland gericht moeten
worden ingezet om gewenste resultaten te behalen. Het kabinet kan zich in deze aanpak
vinden. Het kabinet zal aandringen op het zo spoedig mogelijk aan de slag gaan met
het opvolgen van de actiepunten die onder bestaande akkoorden uitgevoerd kunnen worden10. Voorbeelden hiervan zijn het stellen van prioriteiten per partnerland inclusief
eventuele actieplannen en tijdspaden voor implementatie van duurzaamheidsafspraken,
het bieden van steun voor implementatie van afspraken, de dialoog over autonome instrumenten
van de EU en het versterken van de samenwerking met het maatschappelijk middenveld.
Het kabinet zal naast de voorgestelde verbeteringen blijven inzetten op tijdige afronding
van Sustainability Impact Assessments, zodat deze vanaf het begin van invloed kunnen zijn op onderhandelingen en implementatie
van een handelsakkoord. Over enkele actiepunten zoals het versterken van de samenwerking
met delegaties in partnerlanden, hoort het kabinet graag op welke manier hier uitvoering
aan gegeven zal worden. Ook vraagt het kabinet zich af in hoeverre de voorstellen
betrekking hebben op afspraken over duurzame ontwikkeling in investeringsakkoorden.

Het kabinet kan ook steunen dat de EU bij de onderhandeling van nieuwe handelsakkoorden
inzet op een versterkte handhavingsprocedure, waarbij schendingen van specifieke bepalingen
(inzake fundamentele ILO-conventies en het Parijsakkoord) in het uiterste geval kan
leiden tot handelssancties. Bij een schending van deze bepalingen wordt het mogelijk
om handelssancties te treffen na het doorlopen van de consultatiefase, het inroepen
van een deskundigenpanel en indien de aanbevelingen uit het rapport van het deskundigenpanel
niet worden geïmplementeerd. Het aantonen van een handelsverstorend effect is daarbij
niet noodzakelijk, waarmee een technische uitdaging die het kabinet voorzag, is vermeden.
Vergeleken met het voorstel uit het gezamenlijke non-paper met Frankrijk11 om gefaseerde liberalisering van bepaalde goederen te koppelen aan implementatie
van specifieke duurzaamheidsafspraken, biedt deze geschillenbeslechtingsprocedure
meer ruimte voor het selecteren van de tarieflijnen in reactie op schendingen van
verplichtingen door een verdragspartner. Het is wenselijk dat voor deze vorm van handhaving
heldere procedures worden vastgelegd die garanderen dat handelssancties een laatste
redmiddel en proportioneel zijn. De Commissie dient in meer detail toe te lichten
op welke manier proportionaliteit van de handelssancties gegarandeerd kan worden.
Het kabinet steunt de Commissie in haar voorstel om de handhavingsprocedure te versterken
voor de specifieke bepalingen die verwijzen naar fundamentele ILO-conventies en het
Parijsakkoord. Hiermee wordt voorgebouwd op de huidige EU inzet en nadruk in de vormgeving
en implementatie op arbeidsrechten en klimaat. Ook zal het kabinet de Commissie oproepen
om zodra het nieuwe raamwerk voor het Biodiversiteitsverdrag tot stand is gekomen,
zo snel mogelijk te evalueren of en op welke wijze deze ook onderdeel kan worden van
de inzet op handhavingsprocedures.

Tenslotte zal het kabinet er op blijven inzetten dat verdragspartijen toezeggen om
het klimaatakkoord van Parijs effectief te implementeren, middels Nationally Determined Countributions (NDCs) in lijn met de 1,5 graden doelstelling. Met de versterkte aanpak voor naleving,
monitoring en handhaving van o.a. multilaterale milieuverdragen, waaronder het Parijsakkoord,
en inzet op opname van datzelfde akkoord als essentieel element in toekomstige handelsakkoorden,
wordt het tegengaan van klimaatverandering verder verankerd in EU-handelsakkoorden.
Het kabinet steunt deze voorstellen en voldoet daarmee aan de toezegging om de Kamer
schriftelijk te informeren over de inzet op klimaat in handelsakkoorden.12

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Binnen de Raad is brede steun voor het bevorderen van duurzame ontwikkeling via handelsakkoorden.
Lidstaten hebben echter uiteenlopende zienswijzen over de mate waarin duurzame ontwikkeling
via handelsakkoorden bevorderd moet worden. Een grote groep lidstaten benadrukt daarbij
dat de EU niet achter kan blijven ten opzichte van andere landen en voortvarend akkoorden
moet afsluiten. Wat betreft het specifieke voorstel om handhaving te versterken, heeft
vooralsnog geen lidstaat in de Raad zich negatief hierover uitgesproken. Wel hebben
enkele lidstaten zorgen geuit over de implementatie.

Het Europees Parlement (hierna: EP) heeft de mededeling in zijn geheel verwelkomd.
Wat betreft het specifieke voorstel om handhaving te versterken, stelt het EP at dit
kan leiden tot betere naleving.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De mededeling
ziet op het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Op dit terrein is er
sprake van een exclusieve bevoegdheid van de EU (zie artikel 3, lid 1, onder e, VWEU).
De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

Gezien de exclusieve bevoegdheid van de EU op het terrein van de gemeenschappelijke
handelspolitiek, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De mededeling heeft als doel om de bijdrage van EU-handelsakkoorden aan duurzame ontwikkeling
te vergroten. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken
omdat het een verdere versterking vormt van de huidige EU-aanpak voor het bevorderen
van handel en duurzame ontwikkeling. Het optreden is ook geschikt omdat bijvoorbeeld
de samenwerking met het maatschappelijk middenveld wordt versterkt en wordt voorgesteld
om in specifieke gevallen handelssancties te kunnen nemen, wat de naleving van duurzaamheidsafspraken
zou kunnen versterken en daarmee dus bijdraagt aan duurzame ontwikkeling. Bovendien
gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk omdat de actiepunten voornamelijk
extra inspanningen voor bestaande afspraken betreffen, zoals betere monitoring, die
kunnen bijdragen aan betere naleving van deze afspraken. Ook gaat de in de mededeling
voorgestelde aanpak niet verder dan noodzakelijk omdat waar het gaat om een nieuwe
invulling aan EU-zijde van duurzaamheidsbepalingen in handelsakkoorden, deze inzet
met name is gericht op toekomstige handelsakkoorden (waar relevant inclusief toekomstige
handelsakkoorden waarover al onderhandelingen lopen). Voor wat betreft bestaande handelsakkoorden
zal deze nieuwe invulling worden meegenomen wanneer zich een kans voor heronderhandeling
voordoet. Het direct openbreken van bestaande handelsakkoorden en deze tegelijkertijd
heronderhandelen zou immers niet werkbaar en wenselijk zijn.

d) Financiële gevolgen

Er worden geen financiële gevolgen verwacht. Mochten deze desondanks optreden, is
het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire
gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Er worden geen gevolgen verwacht voor regeldruk en concurrentiekracht. De geopolitieke
implicaties van de mededeling zullen naar verwachting beperkt zijn. De voorgestelde
inzet bouwt namelijk voort op de eerdere EU-inzet waarmee al ervaring is opgedaan
in handelsakkoorden met derde landen. Ook betreft het een onderhandelingsproces waardoor
een derde land invloed heeft op de uitkomst. De door de Commissie gepresenteerde actiepunten
dienen de doeltreffendheid, uitvoering en handhaving van de huidige benadering van
handel en duurzame ontwikkeling verder te verbeteren. Daarmee raken ze aan de (toekomstige)
samenwerking met derde landen via handelsakkoorden. Gezien de aard van de afspraken
over duurzame ontwikkeling dragen deze bij aan het mondiale leiderschap van de EU,
bijvoorbeeld op het gebied van klimaat.