Brief regering : Fiche: Mededeling Internationale Oceaangovernance

Nr. 3488
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 september 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Raadsaanbeveling trajecten naar succes op school (Kamerstuk 22 112, nr. 3486)

Fiche: Verordening versterking Europese defensie-industrie door gemeenschappelijke
aanbestedingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3487)

Fiche: Mededeling Internationale Oceaangovernance

Fiche: Mededeling over handel en duurzame ontwikkeling in handelsakkoorden (Kamerstuk
22 112, nr. 3489)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling Internationale Oceaangovernance

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Gezamenlijke mededeling aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. De koers bepalen voor een duurzame
blauwe planeet – Gezamenlijke mededeling over de EU-agenda voor internationale oceaangovernance

b) Datum ontvangst Commissiedocument

juni 2022

c) Nr. Commissiedocument

JOIN(2022)28

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52022JC0028…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

2. Essentie voorstel

De gezamenlijke mededeling van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse
Zaken en Veiligheidsbeleid (HV) over de EU-agenda voor internationale oceaangovernance
bouwt voort op de eerste EU-mededeling voor internationale oceaangovernance uit 2016,1 het gezamenlijk verslag hierover uit 20192 en de consultatie door de Commissie uit 2020.3 Het doel van het beleid is bijdragen aan een veilige, beveiligde, schone en gezonde
oceaan die duurzaam wordt beheerd. De EU-agenda is geactualiseerd vanwege significante
mondiale ontwikkelingen met implicaties voor oceaanbeheer sinds 2016. De doelen van
de EU-agenda komen overeen met die uit 2016, met daaraan toegevoegd een doelstelling
gericht op maritieme veiligheid.

Ten eerste zet de Commissie in op versteviging van het juridische en institutionele
kader voor internationale oceaangovernance op mondiaal, regionaal en bilateraal niveau.
Voor bescherming en instandhouding van mariene biodiversiteit wordt aangestuurd op
een ambitieus VN-verdrag voor bescherming van biodiversiteit in zeegebieden buiten
nationale rechtsmacht (BBNJ) en een ambitieus post-2020 Global Biodiversity Framework met 30 procent mariene beschermde gebieden in 2030. Ook bepleit de Commissie een
verbod op diepzeemijnbouw, ook wel aangeduid als moratorium, totdat wetenschappelijke
kennislacunes over het diepzeemilieu en de impact van mijnbouw hierop naar behoren
zijn opgevuld, aangetoond kan worden dat diepzeemijnbouw geen schadelijke gevolgen
heeft én in de exploitatievoorschriften de nodige bepalingen zijn opgenomen voor doeltreffende
bescherming van het mariene milieu. Verder zet de EU-agenda in op duurzame visserij
en aquacultuur en versterkt samenwerken met non-EU partners.

Het tweede doel betreft het realiseren van een duurzame oceaan tegen 2030. De Commissie
heeft een reeks maatregelen voorgesteld die broeikasgasemissies van de zeevaart- en
visserijsector moeten beperken, zoals FuelEU Maritime en de uitbreiding van het EU-emissiehandelssysteem (ETS) naar de zeevaartsector. Ook wil de Commissie een leidende rol spelen in de ontwikkeling
van ambitieuze en tijdsgebonden emissiereductiedoelen voor de internationale zeevaartsector
in het kader van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO). Verder streeft de
Commissie, in lijn met eerder beleid in het kader van de Europese Green Deal, naar
een duurzame blauwe economie.4

Ten derde willen de Commissie en de HV van de oceaan een veilige en beveiligde ruimte
maken in de context van toenemende concurrentie in internationale wateren en groeiende
uitdagingen voor de op regels gebaseerde multilaterale orde. In lijn met de EU Maritieme
Veiligheidsstrategie5 en het Strategisch Kompas6 wil de Commissie nieuwe dreigingen op het gebied van onder andere hybride en cyber
blijven adresseren, samenwerkingen aangaan met regionale partners middels het instrument
Gecoördineerde Maritieme Aanwezigheid (CMP), het beschermen van onbelemmerde toegang tot sea lanes of communication en het bestendigen van de samenwerking met belangrijke partners als de NAVO. Verder
wil de Commissie wereldwijde gezonde en veilige arbeidsomstandigheden in de visserijsector
bevorderen en dwangarbeid en andere mensenrechtenschendingen in de visserij en zeevaart
tegengaan.

Ten vierde wil de Commissie de internationale kennis over de oceaan vergroten. Dit
moet leiden tot wetenschappelijk onderbouwde maatregelen om de oceaan te beschermen
en duurzaam te beheren. Het Europese Kaderprogramma voor onderzoek en innovatie, Horizon
Europe (2021–2027), heeft jaarlijks circa 350 miljoen euro beschikbaar voor oceaanonderzoek,
en investeert tussen 2021 en 2023 110 miljoen euro in de EU-missie «Onze oceanen en
wateren tegen 2030 herstellen». De Commissie stelt daarnaast voor het gezamenlijk
verzamelen, monitoren en delen van mariene data te versterken door middel van een
oceaanobservatie-initiatief ter structurering en harmonisering van mariene dataverzameling
binnen Europa.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlands beleid op het gebied van duurzaam oceaanbeheer is vastgelegd in de
notitie «Toekomstbestendige Oceanen» uit 2017.7 Ook duurzaam ontwikkelingsdoel 14 («Leven in het Water») vormt een belangrijk uitgangspunt
voor het Nederlands oceaanbeleid. De inzet van het kabinet krijgt onder andere vorm
via het ondersteunen, en waar nodig versterken, van internationale juridische en bestuurlijke
kaders, met het VN-Zeerechtverdrag (UNCLOS) als basis. Binnen de VN wordt onderhandeld
over een nieuwe uitvoeringsovereenkomst onder het VN-Zeerechtverdrag betreffende de
bescherming van biodiversiteit in zeegebieden buiten nationale rechtsmacht (BBNJ). Nederland zet zich hierbij in EU-verband actief in voor het vastleggen van bindende
afspraken over mariene gebiedsbescherming op volle zee, verplichte milieueffectrapportages
voorafgaand aan nieuwe activiteiten op volle zee en goede internationale afspraken
over eerlijke toegang tot en verdeling van mariene genetische bronnen uit de volle
zee.8

Ten aanzien van diepzeemijnbouw moet het kabinet nog een definitief standpunt innemen
en zoals toegezegd zal het kabinet uw Kamer hier binnenkort nader over informeren.9 De inzet van het kabinet tijdens de onderhandelingen binnen de Internationale Zeebodemautoriteit
(hierna: ISA) is om tot een adequaat regelgevend kader te komen waarin de bescherming
van het mariene milieu en biodiversiteit is geborgd, in lijn met het VN-Zeerechtverdrag.10

Nederland zet in op bescherming van het mariene milieu ten behoeve van een schone,
gezonde, biodiverse, klimaatbestendige en productieve oceaan, onder andere door ecosysteem-gebaseerde
maritieme ruimtelijke planning. De bescherming van de oceaan in het Caribische deel
van het Koninkrijk is een gemeenschappelijke uitdaging die in samenwerking wordt aangepakt.
Binnen de kaders van het Natuur- en Milieubeleidsplan Caribisch Nederland wordt bijvoorbeeld
gewerkt aan het verminderen van de drukfactoren op en het monitoren van de zeewaterkwaliteit
binnen de BES-landen.11

In het kader van de zeevaart zijn binnen de IMO verschillende afspraken gemaakt over
zeevaart en bescherming van het mariene milieu. Het kabinet zet zich in voor verduurzaming
van de zeevaartsector, wat tevens kansen biedt voor de duurzame blauwe economie, bijvoorbeeld
via innovaties in schone en stille schepen en technieken voor energieopwekking op
of via de zee.12

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de voorliggende mededeling en beoordeelt deze als positief.
Wel zal het kabinet de Commissie op een aantal specifieke punten om verheldering of
aandacht vragen. Het kabinet is het eens met uitspraak dat de EU, door het goede voorbeeld
te geven, kan aanzetten tot vooruitgang in het kader van duurzame oceaangovernance.
Een groot deel van het beleid en de acties die de Commissie voorstelt, is een voortzetting
van bestaand Europees beleid, dat op hoofdlijnen overeenkomt met het Nederlands oceaanbeleid.
Zowel het Nederlands als het EU-beleid zijn gericht op versterking van juridische
en bestuurlijke kaders voor oceaangovernance, milieubescherming en duurzame economische
ontwikkeling.

Ten aanzien van diepzeemijnbouw, heeft het kabinet nog een definitief inhoudelijk
standpunt aan te nemen. Hierover zal zij de Kamer binnenkort nader informeren.13 In november 2021 is een voorstel van de Commissie voor een EU-standpunt inzake diepzeemijnbouw
binnen de ISA door een ruime meerderheid van lidstaten, waaronder Nederland, afgewezen.14 Omdat het voor Nederland onvoldoende duidelijk was in hoeverre dit implicaties zou
hebben voor de mogelijkheden voor lidstaten om zelfstandig te blijven opereren op
andere beleidsterreinen binnen de ISA, heeft Nederland in lijn met de belangrijkste
partners niet ingestemd met het voorstel. Zodoende blijft de positie van de EU binnen
de Raad van de ISA beperkt tot die van waarnemer. Gelet hierop kan het kabinet zich
niet vinden in het onderdeel van de mededeling in waarin wordt gesteld dat de EU zal
bijdragen aan de onderhandelingen over exploitatieregelingen binnen de ISA. Het kabinet
zal de Commissie hierover om verheldering vragen.

Daarnaast steunt het kabinet steunt het voornemen van de Commissie zo spoedig mogelijk
een ambitieus en effectief BBNJ-verdrag te sluiten en een ambitieus post-2020 Global Biodiversity Framework te bereiken en het initiatief om te komen tot een oceaanpartnerschapsovereenkomst
met de Organisatie van Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan
(OACPS), zoals die reeds bestaan met Canada en China.

Ten aanzien van de mondiaal opererende zeevaartsector is het kabinet, net als de Commissie,
voorstander van ambitieuze klimaatmaatregelen op mondiaal niveau, binnen de IMO. Gezien
de EU geen verdragspartij is bij de IMO, zullen voorstellen die de competentie van
de EU betreffen door de lidstaten met de Commissie ingediend moeten worden. Afhankelijk
van de betreffende internationale organisatie sluit Nederland niet uit dat de Unie
kan onderhandelen namens de lidstaten voor wat betreft hun bevoegdheden. Dit moet
per onderwerp en in goed overleg worden beoordeeld en besloten.

De mededeling geeft blijk van de veranderende geopolitieke en veiligheidssituatie
in de context van toenemende concurrentie in internationale wateren en groeiende uitdagingen
voor de op regels gebaseerde multilaterale orde. Dat de Commissie acht slaat op de
verschillende dimensies van de veiligheidskwestie, zoals de ecologische en economische,
de politieke en juridische, alsook de samenhang daartussen, is volgens het kabinet
een goede zaak.

Ook steunt het kabinet het voornemen met betrekking tot het verbeteren van de wetenschappelijke
kennispositie over de oceaan en zeeën. Hiernaast is samenwerking op gebied van wetenschappelijke
dataverzameling en -monitoring van groot belang. Het kabinet steunt het voorstel voor
een gezamenlijk oceaanobservatie-initiatief ter structurering en harmonisering van
mariene dataverzameling binnen Europa.

Ten slotte mist het kabinet in de voorstellen van de Commissie aandacht voor kleine
eilandstaten (in ontwikkeling) en ontwikkelingslanden. In het bijzonder de kennisvergroting
en ontwikkeling van onderzoekscapaciteit van deze landen en overdracht van mariene
technologie verdienen extra aandacht, gelet op VN duurzaam ontwikkelingsdoel 14.7
en indicator 14.a.15 Bij de besprekingen in de Raad zal het kabinet hierover om een toelichting vragen.

a) Eerste inschatting van krachtenveld

De verwachting is dat de mededeling zowel binnen de Raad als het Europees Parlement
positief wordt ontvangen. Op grote lijnen is de mededeling een actualisering van de
eerder met goedkeuring ontvangen mededeling over oceaangovernance in 2016. Vermoedelijk
zal een aantal lidstaten, net als Nederland, vragen hebben rondom het standpunt ten
aanzien van diepzeemijnbouw.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van bevoegdheid is positief. De mededeling
betreft een breed scala aan beleidsterreinen, te weten de instandhouding van de biologische
rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid, milieu,
energie, onderzoek en technologische ontwikkeling en het gemeenschappelijk buitenland
en veiligheidsbeleid. De EU heeft bevoegdheden op deze terreinen en de Commissie is
zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen. De onderwerpen in de mededeling
betreffen de exclusieve bevoegdheid van de EU (biologische rijkdommen van de zee in
het kader van het visserijbeleid, artikel 3, lid 1, sub d), VWEU), de gedeelde bevoegdheden
van de EU en de lidstaten (milieu, energie en het gemeenschappelijk buitenland en
veiligheidsbeleid (GBVB), artikel 4, lid 2, sub e) en i) en artikel 2, lid 4, VWEU)
en de parallelle bevoegdheid van de EU en de lidstaten (onderzoek en technologische
ontwikkeling, artikel 4, lid 3, VWEU). Ten aanzien van parallelle bevoegdheden geldt
dat de uitoefening van EU-bevoegdheden de lidstaten niet belet hun eigen bevoegdheid
uit te oefenen. Voor het GBVB geldt dat de lidstaten bevoegd zijn om extern naast
de Unie op te treden. Voor zover de EU een positie heeft ingenomen, dienen de lidstaten
deze te respecteren.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit positief. De mededeling
heeft tot doel bij te dragen aan een veilige, beveiligde, schone en gezonde oceaan
die duurzaam wordt beheerd. Wegens het grensoverschrijdende karakter van oceaanbeheer
is optreden op EU-niveau om deze doelstelling te realiseren gerechtvaardigd. De lidstaten
kunnen deze doelstelling onvoldoende verwezenlijken door optreden op centraal, regionaal
of lokaal niveau. Voor wat betreft de aspecten die gerelateerd zijn aan de mondiaal
opererende zeevaart is een mondiale aanpak in de IMO gewenst. Het subsidiariteitsbeginsel
is niet van toepassing voor zover er sprake is van een exclusieve bevoegdheid van
de EU. Zoals hierboven aangegeven heeft de Unie een exclusieve bevoegdheid op het
terrein van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader
van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De mededeling heeft tot doel bij te dragen aan een veilige, beveiligde, schone en
gezonde oceaan die duurzaam wordt beheerd. De complexiteit van de opgaven voor oceaan,
zeeën en aangelegen kustgebieden en de veelheid aan internationale samenwerkingsverbanden
vragen om een geïntegreerde aanpak. Een mededeling, waarin deze onderwerpen gezamenlijk
worden aangepakt, is daarom geschikt om de doelstelling van het optreden te bereiken.
De voorgenomen prioritaire actiegebieden en daaraan verbonden acties zijn tevens geschikt
om de hiervoor genoemde doelstellingen te bereiken. Zo verwelkomt het kabinet bijvoorbeeld
het voornemen met betrekking tot onderzoek en verbetering van de wetenschappelijke
kennispositie over de oceaan en zeeën en het voornemen om spoedig mogelijk een ambitieus
BBNJ-verdrag te sluiten. Het voorgestelde optreden gaat bovendien niet verder dan noodzakelijk
om de doelstelling van het optreden te bereiken, omdat het voldoende ruimte laat voor
lidstaten voor het uitvoeren van nationaal beleid op dit gebied. Ook kondigt de Commissie
in deze mededeling geen nieuwe wet- of regelgeving aan.

d) Financiële gevolgen

De financiering van het EU-beleid voor oceaangovernance komt uit bestaande middelen
van het MFK 2021–2027, onder andere uit het Horizon Europe programma, het instrument
voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI), en het
Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur (EFMZVA). Het kabinet
zal de Commissie vragen aan te geven wat het financieel beslag van de toekomstige
voorstellen zal zijn. Er zijn geen additionele financiële consequenties voor Nederland
voorzien. Eventuele budgettaire gevolgen voor de Rijksbegroting worden ingepast op
de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de
budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Zoals hierboven al gemeld, integreert de mededeling reeds bestaand EU-beleid en -middelen.
Er zijn zodoende geen gevolgen voor de regeldruk en administratieve lasten voorzien.
Zoals in de beoordeling van de mededeling uiteengezet wordt, verwelkomt het kabinet
het feit dat de mededeling duidelijk blijk geeft van de veranderende veiligheids-
en geopolitieke situatie. Wat betreft de geopolitieke gevolgen, vindt het kabinet
dat het voorstel een positieve impuls kan geven aan het behalen van de doelen op het
gebied van internationaal duurzaam beheer van oceanen en een mondiale voortrekkersrol
van de EU op dit gebied.