Brief regering : Interdepartementale beleidsonderzoek (IBO) investeringen in een politiek-bestuurlijke context: 'Waar voor ons geld'

Nr. 173
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 juli 2022

Hierbij zend ik u het interdepartementale beleidsonderzoek (IBO) Publieke investeringen
in een politiek-bestuurlijke context: Waar voor ons geld. Centraal in dit onderzoek staat de vraag hoe het kabinet efficiënt en effectief
kan investeren in maatschappelijke opgaven, zoals de klimaatverandering, de stikstofproblematiek
en de ontsluiting van nieuwe woningbouwlocaties.

Om deze en andere grote maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden heeft het
kabinet ambitieuze plannen. Zo wil het kabinet bijvoorbeeld een koploper zijn bij
het tegengaan van de opwarming van de aarde en moet Nederland in 2050 klimaatneutraal
zijn. Ook vervroegt het kabinet de doelstellingen in de wet stikstofreductie en natuurverbetering
van 2035 naar 2030. Om deze ambities te realiseren kiest het kabinet onder andere
voor omvangrijke investeringen, zoals via het klimaatfonds en het transitiefonds landelijk
gebied.

Het IBO bevestigt dat Nederland voor grote maatschappelijke opgaven staat en dat publieke
investeringen een belangrijk onderdeel van de oplossing zijn. Tegelijkertijd blijkt
uit het IBO dat publieke investeringen niet zonder uitdagingen zijn, en de investeringsplannen
van het kabinet daarmee niet zonder risico’s.

Een belangrijke observatie van het IBO is ook dat de druk op de politiek om met snelle
en daadkrachtige oplossingen te komen voor maatschappelijke problemen, een dynamiek
schept waarin realisme en transparantie over de planning van investeringen naar de
achtergrond kunnen verdwijnen. Het kabinet herkent deze dynamiek, die niet mag leiden
tot onrealistische planningen. Bij grote ambities hoort transparantie over de doelstellingen,
instrumentkeuze en voortgang. Er kunnen zich tegenvallers voordoen op de voortgang
of de budgettaire consequenties. Hier moeten we niet voor wegkijken. Het kabinet is
zich bewust van deze risico’s. Een hoog ambitieniveau vraagt dus om een scherp oog
voor de realiteit gedurende rit. Het budgetrecht van het parlement en haar controlerende
functie vragen om goede monitoring en evaluatie van de plannen. En de omvang van de
financiële afspraken vergt dat we de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitgaven
scherp in beeld houden.

Het IBO doet waardevolle aanbevelingen om risico’s te minimaliseren en de doelen van
het kabinet te bereiken. Het IBO doet vier hoofdaanbevelingen. Deze hoofdaanbevelingen
zijn verder geconcretiseerd en hebben allen één of meerdere concrete handelingsperspectieven:

1. Stel het doel van het beleid centraal;

2. Weeg investeren altijd goed af, ook tegen andere vormen van overheidsingrijpen;

3. Ontwikkel en integreer kennis van de vormgeving en inrichting van investeringen;

4. Maak weloverwogen keuzes bij de vormgeving van fondsen.

Hieronder zet ik uiteen hoe het kabinet de lessen wil benutten om de ambities uit
het Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) zo efficiënt, effectief en snel mogelijk te realiseren. Daarbij hanteert deze kabinetsreactie
dezelfde definitie van investeringen als het IBO. Dit is de economische definitie
van publieke investeringen, waarbij het brede welvaartsperspectief wordt meegenomen.
Met Publieke investeringen bedoel ik hier dan ook overheidsuitgaven die één of meerdere
van de soorten kapitaal (menselijk, natuurlijk, sociaal of economisch) vergroten.

Stel het doel van beleid centraal

Publieke investeringen zijn volgens het IBO een middel om een doel te behalen, investeren
zou geen doel op zich moeten zijn. Het kabinet onderschrijft dit. Zo is het bijvoorbeeld
geen doel op zich om een weg aan te leggen, maar gaat het uiteindelijk om bereikbaarheidsverbetering.
Door dit doel voor ogen te houden, komen ook andere oplossingen in beeld, zoals de
afspraken met het bedrijfsleven en overheden over thuiswerken uit het Coalitieakkoord.
Hierbij is het zo dat het ook kan gaan om doelen (meervoud). Bij beleid is het ook vaak goed als er integraal gekeken wordt en er
dus ook meerdere doelen tegelijkertijd worden meegenomen in de maatregelen. Dit kan
de doeltreffendheid van beleid ten goede komen. Een verdere nuance is dat het bijvoorbeeld
bij transities soms nodig kan blijken om investeringen te doen die zich nog niet bewezen
hebben. Het blijft dan echter onverminderd van belang dat we dan zoveel mogelijk kiezen
voor beleid op basis van inzichten in wat (waarschijnlijk) werkt.

Het IBO beveelt aan om daarom altijd te beginnen met duidelijke beleidsdoelen en een
adequate beleidsvoorbereiding. De hulpmiddelen die hiervoor bestaan, zoals Beleidskeuzes uitgelegd (CW3.1) en het Integraal Afwegingskader (IAK), hebben volgens het IBO nog te vaak een hoog plichtmatig karakter. Het kabinet
herkent dat het gebruik en de naleving van deze instrumenten nog beter kan. Een goede
onderbouwing van voorstellen vooraf stimuleert het nodige gesprek over de nagestreefde
doelen en over wat het kabinet en het parlement willen bereiken. Ook maakt deze inzichtelijk
hoe het kabinet denkt dat de ingezette instrumenten bijdragen aan het behalen van de
doelen. Hiertoe zet het kabinet zich de komende tijd ook in voor een goede naleving
van Beleidskeuzes uitgelegd. Doelstelling is dat alle beleidsvoorstellen met significante budgettaire impact
die naar het parlement worden verstuurd, een onderbouwing bevatten op onder meer de
doelen en de daartoe ingezette beleidsinstrumenten (conform Beleidskeuzes uitgelegd). In de evaluatie van de nieuwe werkwijze die eind dit jaar start neem ik bovenstaande
mee.

Het IBO constateert daarnaast dat het uitgeven van middelen (uitputting) geen doel
op zich moet zijn. Volgens het IBO gaat de aandacht in het parlement te vaak uit naar
de uitputting als een afgeleide van het doelbereik. Het kabinet onderschrijft dit.
Niet de uitputting van middelen, maar de resultaten van beleid zouden voorop moeten
staan in het debat. Daarom is heldere en transparante communicatie over de eigenlijke
voortgang van het doelbereik en de oorzaak van eventuele tegenvallers essentieel.
Ook het verbeteren van de ramingen in de begroting draagt hieraan bij. Zoals het IBO
terecht constateert is onder het recent ingevoerde investeringsplafond straks meer
ruimte om flexibeler om te gaan met de budgetten en om te verantwoorden over mijlpalen
en doelen. Ook wil ik – zoals het IBO aanbeveelt – in samenspraak met de Ministeries
van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie onderzoeken hoe het gebruik van de instrumenten
overprogrammering en het nieuwe investeringsplafond in de praktijk nog meer bij dragen
aan realistische planningen, effectief doelbereik en transparante en heldere communicatie
aan het parlement. De ambitie is om dit onderzoek vóór de volgende kabinetsperiode
af te ronden.

Weeg investeren altijd goed af, ook tegen andere beleidsinstrumenten

Het IBO stelt dat alternatieven, of een mix met andere instrumenten zoals beprijzen,
reguleren of normeren doelmatiger en doeltreffender kan zijn dan op zichzelf staande
publieke investeringen. Bovendien kan de overheid niet oneindig investeren en is het
gebonden aan de eigen capaciteit en capaciteit bij zowel publieke als private partijen.
Daarom is volgens het IBO continu aandacht nodig voor relevante schaarstes en alternatieve
beleidsopties – zeker als schaarstes de realisatie van het doel vertragen of in gevaar
brengen. Daarnaast signaleert het IBO het risico dat publieke investeringen private
investeringen kunnen verdringen zeker als er sprake is van schaarste. Het kabinet
onderschrijft deze bevindingen. Private investeringen zijn ook hard nodig, bijvoorbeeld
om de klimaatdoelen te kunnen halen. Publieke investeringen zouden daarom ook aanvullend
en stimulerend moeten zijn op private investeringen.

Het IBO beveelt aan om jaarlijks een beknopte monitor in de Rijksbegroting op te nemen
over de voortgang van het Coalitieakkoord en daarbij aandacht te besteden aan de uitvoerbaarheid
van voorgenomen investeringsbeleid. Om invulling te geven aan deze aanbeveling is
het kabinet voornemens om voortaan in de departementale begrotingen, jaarverslagen,
de Miljoenennota en het Financieel Jaarverslag Rijk te rapporteren over de investeringen
uit het Coalitieakkoord die onder het investeringsplafond vallen. Deze toelichting
moet inzichtelijk maken in hoeverre de investeringsplannen van het kabinet op schema
liggen en realistische ramingen bevorderen. Daarbij rapporteert het kabinet dan over
de eventuele vertragingen, onderuitputting en de onderliggende oorzaken en risico’s.
Voor deze toelichting wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de voortgangsinformatie
die de vakdepartementen rapporteren in hun departementale begrotingen. Doel is uiteindelijk
ook de doelmatigheid en tijdigheid van investeringen te vergroten door oorzaken van
vertragingen eerder en gerichter inzichtelijk te maken en aan te pakken. Deze toelichting
biedt zo essentiële informatievoorziening aan het parlement en een waardevolle basis
voor bijsturing. Met deze rapportage geeft het kabinet ook invulling aan de motie
van de leden Grinwis en Stoffer over een analyse van het risico op onderuitputting.1

Het IBO beveelt daarnaast ook een overkoepelende, integrale uitvoeringstoets van voorgenomen
beleid aan. Het kabinet herkent de meerwaarde hiervan, vooral voor nieuwe coalitie-
of regeerakkoorden. Dat is immers het moment dat er veel nieuw beleid in de steigers
wordt gezet en inzicht in de overkoepelende uitvoerbaarheid in het bijzonder van belang
is. Het volgende kabinet doet er dan ook goed aan om vanaf de start aandacht voor
deze aanbeveling te hebben.

Het IBO constateert verder dat nog niet altijd duidelijk is hoe de omvang van investeringen
uit het Coalitieakkoord zich verhouden tot de beoogde oplossingen. Hoewel het kabinet
ook ziet dat veel plannen al degelijk zijn uitgewerkt, onderschrijft het dat de verdere
uitwerking van concrete projecten en programma’s prioriteit moet krijgen. Het kabinet
onderschrijft óók dat bijstelling van gereserveerde middelen daarna mogelijk moet
blijven. Zoals gezegd, de focus dient niet op uitputting van budgetten te liggen.
Het doelbereik moet voorop staan, niet de uitputting van middelen.

De bekostiging van opgaven vanuit het Coalitieakkoord vindt voor een belangrijk deel
plaats vanuit fondsen. Het kabinet zal toezien dat maatregelen waarvoor aanspraak
wordt gedaan op middelen uit de fondsen aan de voorkant worden getoetst op onder meer
doelmatigheid en doeltreffendheid, in lijn met verschillende moties van de Tweede
Kamer.2 In het wetsvoorstel en bijbehorende memorie van toelichting voor het Klimaatfonds
zal worden opgenomen dat met deze toets ook de verhouding tot andere klimaatmaatregelen
zoals normering en beprijzing wordt meegenomen. De planning van de evaluatie op de
uiteindelijke doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid dat (mede) door de fondsen
wordt gefinancierd, zal te vinden zijn in de Strategische Evaluatie Agenda van het
betreffende departement. Daarnaast is het van belang om de fondsen ook integraal te
evalueren, hierin staat het functioneren van het fonds als geheel centraal. Daarbij
zal worden meegenomen in hoeverre de inrichting van het fonds en het besluitvormingsproces
leidt tot doelmatige uitkomsten. Deze evaluaties zullen plaatsvinden overeenkomstig
de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek. Op hoofdlijnen is uw Kamer hierover ook
al geïnformeerd bij de Kamerbrief van 10 juni 2022.3

Ontwikkel en integreer kennis in de vormgeving en inrichting van investeringen

Voor de ontwikkeling en integratie van kennis in de vormgeving en inrichting van investeringen
is net als in dit IBO aandacht gevraagd in het Coalitieakkoord. Kennis is noodzakelijk
voor een goede uitvoering, aanbesteding, monitoring en bijsturing van investeringen.
Het kabinet herkent dat voldoende capaciteit voor de kennis- en evaluatiefunctie van
belang is. Voldoende kennis van investeringen aan de voorkant bij het opstellen van
voorstellen verhoogt de kwaliteit van deze voorstellen. Tegelijkertijd vergt dit maatwerk
per departement. Ook herkent het kabinet nut en noodzaak van een goede evaluatieprogrammering
bij departementen, waarop ook de genoemde evaluaties van de fondsen een plek zullen
krijgen. De Strategische Evaluatie Agenda’s van departementen bieden hier concrete
handvatten voor. Met een heldere planning van voorgenomen onderzoek en evaluaties
en hoe deze zich bijvoorbeeld verhouden tot besluitvormingsmomenten, biedt elk departement
een goede basis voor het gesprek met het parlement.

Maak weloverwogen keuzes bij de vormgeving van fondsen

Naast de monitoring en evaluatie bevat het IBO ook waardevolle aanbevelingen voor
de vormgeving van fondsen. Het IBO constateert dat het Coalitieakkoord vier aandachtspunten
formuleert voor de inrichting van de fondsen die niet onverminderd verenigbaar zijn,
namelijk planningszekerheid, doorzettingsmacht van verantwoordelijke bewindspersonen,
controle op doelmatigheid en doeltreffendheid door de Minister van Financiën en stevige
parlementaire controle en democratische legitimering. Daarom is het nodig dat hier
heldere en duidelijke keuzes in gemaakt worden.

Het kabinet onderschrijft deze aanbevelingen. In de wetsvoorstellen en de bijbehorende
memorie van toelichting voor het Klimaatfonds en het Transitiefonds komt een voorstel
voor de vormgeving van het betreffende fonds. Er wordt gestreefd de wetsvoorstellen
voor beide fondsen in het najaar aan het parlement aan te bieden. Bij de behandeling
van deze wetsvoorstellen kan het parlement indien gewenst in debat met het kabinet
over de voorgestelde vormgeving. Juist bij fondsen is het van belang dat we ons voor
langere tijd committeren om zo de benodigde zekerheid aan marktpartijen, medeoverheden
en maatschappij te bieden. Onderdeel hiervan is dat we aan de voorkant heldere keuzes
maken over de inrichting van de fondsen, de mogelijkheden tot bijsturing gedurende
de looptijd en de invloed en rol van het parlement.

Het IBO beveelt aan om in de communicatie rondom de instellingswetten van de fondsen
duidelijk te maken hoe is geleerd van eerdere fondsen en welke elementen wel en niet
wenselijk zijn om mee te nemen. Het kabinet zal het parlement in het najaar daarom
informeren hoe de lessen van het Nationaal Groeifonds en het Fonds Economische Structuurversterking
in de vormgeving van de fondsen is meegenomen. Daarnaast vraagt het IBO aandacht voor
de additionaliteit van fondsen. Het uitgangspunt van het kabinet is dat elk fonds
additioneel is ten opzichte van andere fondsen en van reguliere begrotingen. Dit is
van belang om te voorkomen dat beleidsdoelen uit verschillende bronnen gefinancierd
worden. Het achterliggende risico is dat verschillende potten met hun eigen doelstellingen
en dynamiek de integrale afweging belemmeren. Het maakt verantwoordelijkheden diffuus
en kan zo tot ondoelmatigheden leiden. Het voorstel is daarom om elk nieuw fonds in
het wetsvoorstel van een duidelijke en onderscheidende doelstelling te voorzien. Zo
wordt in het wetsvoorstel van het Klimaatfonds een duidelijke koppeling met de doelstellingen
van de Klimaatwet voorzien. Dit sluit aan bij een van de lessen die het IBO formuleert
voor de begrotingsfondsen, namelijk het risico van een «geld zoekt bestemming» dynamiek.
De koppeling is belangrijk om de fondsen op hun doeltreffendheid en doelmatigheid
te kunnen evalueren.

Ten slotte

Het kabinet hoopt met bovenstaande voorstellen op basis van het IBO bij te dragen
aan doelmatige en doeltreffende investeringen. Het doel daarbij is zoveel mogelijk
maatschappelijke impact gegeven een altijd beperkte hoeveelheid middelen. Kortom:
waar voor ons geld.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag