Brief regering : Fiche: Verordening duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen

Nr. 3472
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juli 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening herziening Financieel Reglement (Kamerstuk 22 112, nr. 3471)

Fiche: Verordening duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening van het Europees parlement en de Raad inzake duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
en tot wijziging van Verordening (EU) 2021/2115.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

22 juni 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 305 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM%3A2022%3A0305%3…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

• SWD(2022) 169 final

• SWD(2022) 170 final

• SWD(2022) 171 final

f) Behandelingstraject Raad

Landbouw- en Visserijraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in nauwe samenwerking met het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192, lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De Europese Commissie (hierna: Commissie) heeft op 22 juni jl. twee voorstellen gepresenteerd,
namelijk één voorstel voor natuurhersteldoelen1 en één voorstel voor een verordening inzake duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.
Het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
leidt tot het wijzigen van Verordening (EU) 2021/21152 en het intrekken van Richtlijn 2009/128/EG3. De Commissie heeft dit voorstel al aangekondigd in de «van boer tot bord strategie»4.

De Commissie geeft aan dat het voorstel verenigbaar is met de doelen van de Europese
Green Deal, waarin staat dat al het Europese beleid moet bijdragen aan het behoud
en herstel van Europa’s natuurlijke kapitaal. Het voorstel is ook verenigbaar met
de doelen om het gebruik en risico van chemische gewasbeschermingsmiddelen terug te
dingen en het gebruik van de gevaarlijkere gewasbeschermingsmiddelen terug te dringen.
Deze doelen zijn afkomstig uit de «van boer tot bord strategie»5, de biodiversiteitstrategie6, het actieplan verontreiniging naar nul7 en de bodemstrategie8. De Commissie geeft ook aan dat dit voorstel gerelateerd is aan een aantal bestaande
beleidsmaatregelen en wetgevende handelingen, zoals het voorstel voor natuurhersteldoelen,
het Europese bestuiversinitiatief, de grondwaterrichtlijn, de drinkwaterrichtlijn
en de Kaderrichtlijn water, de Vogel- en Habitatrichtlijn en beleid inzake gezondheid
en veiligheid op het werk.

De Commissie geeft aan met dit voorstel vier doelen te willen realiseren. Het eerste
doel bevat verschillende onderdelen. Allereerst, het verminderen van het gebruik en
risico van chemische gewasbeschermingsmiddelen, met name wanneer deze gevaarlijkere
werkzame stoffen bevatten, als ook het op grotere schaal toepassen van geïntegreerde
gewasbescherming. Daarnaast geeft de Commissie aan het toezicht hierop te willen verbeteren.
Tot slot geeft de Commissie aan het op grotere schaal toepassen van minder gevaarlijke
chemische gewasbeschermingsmiddelen en niet-chemische alternatieven voor het bestrijden
van ziekten, plagen en onkruiden te willen bevorderen. Het tweede doel is het verbeteren
van de beschikbaarheid van monitoringsgegevens, onder meer over de toepassing, het
gebruik en risico van gewasbeschermingsmiddelen, als ook de monitoring van gezondheid
en milieu. Dit moet leiden tot een betere systematiek om de voortgang op deze terreinen
te meten. Het derde doel is het verbeteren van de uitvoering, de toepassing en de
handhaving van de wettelijke bepalingen in alle lidstaten om het beleid doeltreffender
en doelmatiger te maken. Het vierde doel is het stimuleren van de toepassing van nieuwe
technologieën, waaronder precisielandbouw, waarin gebruik wordt gemaakt van satellietgegevens
(inclusief geolocatietechnieken) met als doel het totale gebruik en risico van chemische
gewasbeschermingsmiddelen terug te dringen.

Elke lidstaat dient twee kwantitatieve reductiedoelstellingen vast te stellen op basis
van de door de Commissie voorgeschreven methodiek en deze vast te leggen in nationale
wetgeving om het gebruik en risico van chemische gewasbeschermingsmiddelen te verminderen.

Reductiedoelstelling 1 is gebaseerd op de afzet van chemische gewasbeschermingsmiddelen
met uitzondering van gewasbeschermingsmiddelen op basis van micro-organismen. Reductiedoelstelling 2
is gebaseerd op de afzet van gewasbeschermingsmiddelen op basis van werkzame stoffen
die aanmerking komen voor vervanging. Deze reductiedoelstellingen moeten gerealiseerd
worden in 2030.

Verder moeten alle professionele gebruikers geïntegreerde gewasbescherming toepassen
volgens de voorschriften in het voorstel. De lidstaten hebben daarbij volgens het
voorstel de keuze om dit via geïntegreerde gewasbescherming te doen of via teeltvoorschriften
die gebaseerd zijn op geïntegreerde gewasbescherming.

De lidstaten dienen digitale registers te ontwikkelen voor het registreren van onder
andere het toepassen van geïntegreerde gewasbescherming, het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen,
toedieningsapparatuur en onafhankelijke adviseurs. Daarnaast worden lidstaten gevraagd
bevoegde autoriteiten aan te wijzen voor onder andere de opleiding en erkenning van
toepassers, distributeurs en adviseurs van gewasbeschermingsmiddelen en de keuring
van toedieningsapparatuur.

Er gaan verschillende verplichtingen gelden voor de professionele gebruiker van gewasbeschermingsmiddelen,
zowel binnen als buiten de landbouw. Zo zal het digitaal gemotiveerd vastleggen van
de keuzes die gemaakt worden binnen geïntegreerde gewasbescherming, evenals het digitaal
vastleggen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en het jaarlijks raadplegen
van een onafhankelijke adviseur verplicht worden.

De Commissie stelt ook voor om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet toe
te staan in gevoelige gebieden9 en in oppervlaktewater. Dit geldt volgens het voorstel ook voor de zones van drie
meter hieromheen.

Elke lidstaat dient volgens het voorstel elke drie jaar een nationaal actieplan en
elk jaar een monitoringsrapport op te stellen, waarin aandacht wordt besteed aan het
realiseren van de hierboven genoemde vier doelen. De Commissie zal de monitoringsrapportages
van de lidstaten elke twee jaar analyseren en deze analyse publiceren op haar website.
Deze analyse kan leiden tot aanbevelingen aan de lidstaten om aanvullende maatregelen
te nemen of om het ambitieniveau van de reductiedoelstellingen te verhogen.

De lidstaten nemen alle noodzakelijke maatregelen met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen
die voor niet-professionele gebruikers zijn toegelaten om gevaren bij hun hantering
te voorkomen en, indien voorkoming niet mogelijk is, te beperken. Tot deze maatregelen
kunnen maatregelen behoren die beperkingen opleggen wat de grootte van de verpakkingen
of containers betreft.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie is op basis van de evaluatie van Richtlijn 2009/128/EG tot de conclusie
gekomen dat de lidstaten op uiteenlopende en ongelijke wijze de uitvoering, toepassing
en handhaving hiervan ter hand hebben genomen.10 De Europese Rekenkamer constateerde dat er behoefte was aan duidelijkere criteria
en meer specifieke vereisten voor geïntegreerde gewasbescherming om de naleving en
handhaving hiervan beter te waarborgen11. Deze bevindingen hebben ertoe geleid dat de Commissie besloten heeft met een voorstel
voor een verordening te komen in plaats van met een voorstel voor herziening van de
huidige richtlijn.

De Commissie heeft in het voorstel gekozen voor de volgende uitgangspunten: 1) het
reduceren van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen én het risico van gewasbeschermingsmiddelen
met 50% op EU-niveau (resultaatsverplichting) in combinatie met een nader te bepalen
percentage op nationaal niveau (resultaatsverplichting), 2) het niet meer gebruiken
alle chemische gewasbeschermingsmiddelen in gevoelige gebieden, 3) rapportageverplichtingen
voor professionele gebruikers en overheden en 4) onafhankelijke adviseurs die professionele
gebruikers adviseren over niet-chemische alternatieven en geïntegreerde gewasbescherming.

Deze vier uitgangspunten zijn gebaseerd op een combinatie van opties 2 en 3 van de
volgende drie beleidsopties die de Commissie heeft overwogen. De Commissie heeft deze
beleidsopties beoordeeld op basis van een plausibel uitgangsscenario waarin de Richtlijn
2009/128/EG niet wordt gewijzigd. De eerste optie heeft betrekking op het reduceren
van het gebruik en risico van gewasbeschermingsmiddelen met 50% op EU-niveau (inspanningsverplichting),
het verbeteren van de informatievoorziening aan professionele gebruikers en het stimuleren
van nieuwe technologieën (bijvoorbeeld precisielandbouw). De tweede optie heeft betrekking
op het reduceren van het gebruik en risico van gewasbeschermingsmiddelen met 50% op
EU-niveau (resultaatsverplichting) en een nader te bepalen percentage op nationaal
niveau (resultaatsverplichting), het niet meer gebruiken van gevaarlijkere gewasbeschermingsmiddelen
in gevoelige gebieden, rapportageverplichtingen voor professionele gebruikers en overheden
en onafhankelijke adviseurs die professionele gebruikers adviseren over niet-chemische
alternatieven en geïntegreerde gewasbescherming. De derde optie is vergelijkbaar met
optie 2, maar met dien verstande dat er op zowel EU-niveau als nationaal niveau sprake
is van een reductie van het gebruik én het risico van gewasbeschermingsmiddelen met
50% en het niet meer gebruiken van alle chemische gewasbeschermingsmiddelen in gevoelige
gebieden.

Het voorstel leidt tot hogere productiekosten voor professionele gebruikers door strengere
en meer gedetailleerde rapportagevereisten, tot lagere opbrengsten door verminderd
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en extra kosten voor professionele gebruikers
die op dit moment nog geen of in ieder geval niet jaarlijks een onafhankelijke adviseur
raadplegen. Lidstaten worden in de gelegenheid gesteld om agrarische ondernemers financieel
te ondersteunen via het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor een periode van vijf
jaar. Dit is om te voorkomen dat de prijzen van voedsel stijgen. De wijzigingen in
Verordening (EU) 2021/2115 worden gelijkelijk ingevoerd, waardoor de impact voor de
voedselzekerheid volgens de Commissie is geminimaliseerd. Het voorstel zal volgens
de Commissie leiden tot een meer gelijk speelveld tussen de agrarische ondernemers
in de verschillende lidstaten.

Volgens de Commissie brengt het voorstel verschillende kosten en baten met zich voor
agrarische ondernemers en andere midden- en kleinbedrijven, zoals distributeurs en
verkopers van toedieningsapparatuur.

Ook zal het voorstel volgens de Commissie leiden tot hogere kosten voor de lidstaten
voor de uitvoering en handhaving van de geactualiseerde regelgeving, het inwinnen,
analyseren en rapporteren van de verplichte monitoringsgegevens en kosten voor het
ontwikkelen en het beheer van digitale gegevensverzamelingssystemen.

Het meer samenhangend en uniformer toepassen van de regels en voorschriften voor het
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen leidt tot minder marktverstoring voor de professionele
gebruikers tussen de verschillende lidstaten, die de bestaande regels en voorschriften
op dit moment uiteenlopend toepassen.

Volgens de evaluatie van de Commissie was het niet mogelijk om via het herzien van
Richtlijn 2009/128/EG beoogde doelen voor gewasbescherming te realiseren.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het coalitieakkoord heeft als ambitie om de omslag naar geïntegreerde gewasbescherming
te intensiveren door het stellen van tussendoelen, het bevorderen van innovatie en
precisielandbouw, het stimuleren van groene alternatieven en het loskoppelen van verkoop
en advies. Daarnaast beoogt het akkoord om de normen voor gebruik van middelen af
te stemmen op de Kaderrichtlijn Water en om onderzoek naar gezondheidseffecten bij
agrariërs en omwonenden te doen12.

In lijn met het bovenstaande heeft het kabinet heeft besloten tot het toekomstbestendig
ontwikkelen van het landelijk gebied. Het landelijk gebied moet flink veranderen.
De kwaliteit van de Nederlandse natuur moet worden verbeterd, het watersysteem moet
robuuster en gezonder worden en het landelijk gebied moet klimaatbestendiger worden.
Hiertoe heeft het kabinet het Nationaal Programma Landelijk Gebied ingericht (hierna:
NPLG). In het NPLG zijn de Europese verplichtingen leidend: Vogel- en Habitatrichtlijn,
Kaderrichtlijn water en onder meer de Europese klimaatwet voor broeikasgassen13.

Daarnaast werkt het kabinet het coalitieakkoord verder uit door het aanvullen, selecteren
en zo mogelijk intensiveren of in tijd prioriteren van de acties van het Uitvoeringsprogramma
Toekomstvisie Gewasbescherming 203014. Dit Uitvoeringsprogramma kent drie strategische doelen, waarbij de agrarische ondernemer
centraal staat. Deze doelen zijn: weerbare planten en teeltsystemen, het verbinden
van land- en tuinbouw met natuur en nagenoeg geen emissies naar het milieu en nagenoeg
geen residuen op voedselproducten. Leidend hierbij is geïntegreerde gewasbescherming.
Het gevolg hiervan is het verminderen van de behoefte aan chemische gewasbeschermingsmiddelen
en daarmee met het gebruik en de risico’s van deze middelen.

Het Uitvoeringsprogramma bevat vele tientallen acties voor het ontwikkelen en het
toepassen van preventieve maatregelen (zoals weerbare rassen), niet-chemische maatregelen,
laag-risicomiddelen en emissiereducerende maatregelen. Hiermee draagt het Uitvoeringsprogramma
bij aan het realiseren van de doelen van de Kaderrichtlijn water. Ook de teeltvrije
zones van 2 en 5 meter breed, die in het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn15 zijn opgenomen met een maximum van 5% per perceel, zullen gaan bijdragen aan deze
doelen. Deze zones gaan gelden voor de open teelten langs oppervlaktewater (2 meter)
en langs KRW-waterlichamen en ecologische kwetsbare waterlopen (5 meter). Deze teeltvrije
zones reduceren niet alleen de emissies van mest, maar ook van gewasbeschermingsmiddelen
naar oppervlaktewater.

Het voorstel van de Commissie bevat een methodiek voor het berekenen van de geharmoniseerde
risico-indicatoren en de kwantitatieve reductiedoelstellingen. Het kabinet gebruikt
deze methodiek al voor het berekenen en publiceren van de indicatoren en de reductiedoelstellingen.
Er loopt een traject voor het digitaal inwinnen van gegevens over geïntegreerde gewasbescherming
(inclusief gebruik van gewasbeschermingsmiddelen) dat leidt tot inzicht in de bouwstenen
die agrarische ondernemers tot hun beschikking hebben en kunnen gebruiken. Het kabinet
streeft ernaar om het systeem voor de digitale inwinning van gegevens over geïntegreerde
gewasbescherming (inclusief de gebruikscijfers) eind 2023 gereed te hebben, zodat
dit systeem per 1 januari 2024 gebruikt kan worden16.

Het kabinetsbeleid voor het professioneel gebruik van gewasbeschermingsmiddelen buiten
de landbouw, zoals openbaar groen, sport- en recreatieparken, infrastructuur (bermen
en taluds), kent als (wettelijk) uitgangspunt: geen professioneel gebruik buiten de
landbouw. Door toepassing van een geïntegreerd beheer op die terreinen is het gebruik
van gewasbeschermingsmiddelen niet nodig. Een (tijdelijke) uitzondering kan alleen
worden gemaakt als het gebruik van die middelen onvermijdelijk is, omdat alternatieven
technisch niet beschikbaar of financieel niet uitvoerbaar zijn.

Ook voor het particulier (niet-professioneel) gebruik geldt als uitgangspunt: geen
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen als alternatieven beschikbaar zijn. Om dat doel
te bereiken wordt ingezet op gedragsbeïnvloeding. Een verbod vindt het kabinet minder
geschikt, onder meer vanwege het risico dat particulieren overstappen naar het gebruik
van niet-toegelaten producten die schadelijker kunnen zijn dan gewasbeschermingsmiddelen
en voor andere doeleinden vrij verkrijgbaar zijn in bijvoorbeeld supermarkten.

Er is op dit moment verschillende wet- en regelgeving van toepassing op het op de
markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en het gebruik daarvan, te weten Verordening
(EG) 1107/2009, Verordening (EG) 1185/2009, Richtlijn 2009/128/EG, de Wet gewasbeschermingsmiddelen
en biociden (inclusief besluit en regeling), de Waterwet en het Activiteitenbesluit
en de Activiteitenregeling milieubeer. Er ligt een wetsvoorstel in de Tweede Kamer
tot wijziging van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden dat gaat over de grondslag
voor maatregelen voor het (particulier) gebruik van gewasbeschermingsmiddelen buiten
de landbouw17.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is in principe positief over het voorstel van de Commissie, omdat dit
een bijdrage kan leveren aan het realiseren van de ambitie van het coalitieakkoord,
de strategische doelen van het Uitvoeringsprogramma, het NPLG en het voldoen aan de
waterkwaliteitsnormen voor gewasbeschermingsmiddelen van de Kaderrichtlijn water in
2027. De toegenomen nadruk op toepassing van geïntegreerde gewasbescherming sluit
aan bij de ambitie in het coalitieakkoord om de omslag naar geïntegreerde gewasbescherming
te intensiveren.

Het kabinet heeft hierbij wel enkele kanttekeningen. Het voorstel lijkt zich vooral
te richten op het verminderen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en lijkt
minder oog te hebben voor het verminderen van de behoefte aan gewasbeschermingsmiddelen
via het ontwikkelen van weerbare planten en teeltsystemen en het verbinden van land-
en tuinbouw met natuur. Indien de behoefte aan gewasbeschermingsmiddelen afneemt,
leidt dit tot een verminderd gebruik. Zo zijn de ontwikkeling en beschikbaarheid van
niet-chemische alternatieven, nieuwe technologieën (bijvoorbeeld precisielandbouw,
mechanische bestrijding, enzovoort), maatregelen om land- en tuinbouw met natuur te
verbinden en nieuwe veredelingstechnieken (bijvoorbeeld CRISPR-Cas) onderbelicht in
het voorstel van de Commissie. Deze alternatieven zijn essentieel voor het daadwerkelijk
in de agrarische praktijk realiseren van het verminderen van het gebruik én het risico
van gewasbeschermingsmiddelen. Hierbij dient uiteraard ook rekening te worden gehouden
met de verschillen tussen de lidstaten in bijvoorbeeld agronomische en klimatologische
omstandigheden. Volgens artikel 191, tweede lid, VWEU, wordt rekening gehouden met
de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Voorts houdt de
Unie volgens artikel 191, derde lid, VWEU, bij het bepalen van haar beleid op milieugebied
onder andere rekening met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens
en met de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio’s van de Unie.

Het kabinet is bezorgd over het feit dat op dit moment nog niet duidelijk is hoe de
kwantitatieve reductiedoelstellingen, restricties en rapportageverplichtingen gaan
bijdragen aan het realiseren van het Nederlandse gewasbeschermingsmiddelen-, milieu
en waterbeleid en wat de mogelijke consequenties zijn voor de professionele gebruikers
in Nederland. Dit laat echter onverlet dat het kabinet positief staat tegenover het
vaststellen en vastleggen in nationale wetgeving van de kwantitatieve reductiedoelstellingen
door de Europese Unie en de lidstaten. Een dergelijk beleidsdoel sluit aan bij de
ambitie van het kabinet in het kader van het Uitvoeringsprogramma om tussendoelen
te formuleren voor geïntegreerde gewasbescherming en het sluit aan bij de reeds geformuleerde
doelen om het aantal normoverschrijdingen voor waterkwaliteit tot nul te reduceren.
Tevens sluit het aan bij de motie van het lid Vestering om kwantitatieve tussendoelen
vast te stellen18.

Het kabinet kan zich vinden in de mogelijkheid om de lidstaten te laten kiezen tussen
het toepassen van geïntegreerde gewasbescherming óf het ontwikkelen en toepassen van
teeltvoorschriften. Het kabinet is voorstander van het toepassen van geïntegreerde
gewasbescherming, omdat dit enerzijds het gebruik en de risico’s van chemische gewasbeschermingsmiddelen
vermindert, maar tegelijkertijd een adequate gewasbescherming mogelijk houdt, door
– waar mogelijk – de inzet van preventieve en niet-chemische maatregelen.

Het kabinet is positief over het voorstel met betrekking tot voorschriften die leiden
tot een gelijker speelveld in de Europese Unie, zoals de bepalingen over opleiding
en erkenning, (onbemande) luchtvaartuigen, registratie en keuring van toedieningsapparatuur
en registratie van geïntegreerde gewasbescherming. Deze voorschriften sluiten aan
bij het kabinetsbeleid, zoals de digitale gewasbeschermingsmonitor en het loskoppelen
van verkoop en advies. Het voorstel leidt volgens het kabinet tot het bevorderen van
de professionaliteit van de professionele gebruiker in de Europese Unie.

Het kabinet staat op zich positief tegenover de verplichting om in gevoelige gebieden
en in oppervlaktewater geen gewasbeschermingsmiddelen meer te mogen gebruiken én in
zones van 3 meter rondom deze gebieden en oppervlaktewater. Het kabinet plaatst enkele
kanttekeningen voor het gebruik binnen de landbouw. Ten eerste vraagt het kabinet
zich af of er bij het opstellen van dit voorstel rekening is gehouden met artikel 191,
lid 3 van de VWEU. Dit betreft de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio’s
van de Europese Unie. Ten tweede constateert het kabinet dat de zone generiek wordt
voorgesteld; er is geen uitzonderingspositie mogelijk voor de glastuinbouw of andere
situaties waarin verwaaiing of afspoeling vanaf het landbouwperceel naar het milieu
niet kan plaatvinden. Ten derde vraagt het kabinet zich af of een «gebruiksvrije zone»
(waarin wel mag worden geteeld, maar geen gewasbeschermingsmiddelen mogen worden toegepast)
in praktijk uitvoerbaar, naleefbaar en handhaafbaar is, met name in situaties waarin
percelen lang en smal zijn, waardoor er nauwelijks agrarische productieruimte overblijft.
Ten vierde vraagt het kabinet zich af of dit voorstel rekening houdt met de afspraken
die de Commissie maakt met lidstaten op andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld in het
kader van de Nitraatrichtlijn).

Voor het gebruik buiten de landbouw is het voorstel te beperkt in de ogen van het
kabinet. Uitgangspunt van beleid is een verbod op het professioneel gebruik voor álle terreinen buiten de landbouw (behoudens onvermijdelijke uitzonderingen)
en niet alleen een verbod in gevoelige gebieden buiten de landbouw.

Het voorstel leidt, volgens de Commissie zelf, tot hogere productiekosten voor professionele
gebruikers door strengere en meer gedetailleerde rapportagevereisten en tot lagere
gewasopbrengsten door verminderd gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De Commissie
stelt lidstaten in de gelegenheid agrarische ondernemers financieel te ondersteunen
via het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor een periode van vijf jaar. De mogelijkheid
om af te wijken van het GLB principe om alleen bovenwettelijke activiteiten te subsidiëren
in het GLB en 5 jaar subsidies te verstrekken voor deze nieuwe en strengere eisen
beoordeelt het kabinet als positief en passend bij de Nederlandse ingezette interventiestrategie
voor de ecoregeling en het agrarisch natuurbeheer in het nationaal strategisch plan.

Gevolgen voor de brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan19 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Het kabinet beoordeelt de aspecten als
positief. Het verminderen van het gebruik en risico van chemische gewasbeschermingsmiddelen
heeft een positief effect op de kwaliteit van leven voor huidige generaties en kapitaalvoorraden
voor latere generaties en grensoverschrijdende effecten. Ten aanzien van de verdeling
van kosten en baten, ziet het kabinet dat het voorstel met bindende doelen voor diverse
sectoren uitvoering geeft aan het uitgangspunt dat «de vervuiler betaalt». De koopkrachteffecten
van het voorstel kunnen alleen in samenhang met de andere voorstellen uit de Green
Deal bezien worden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Twaalf lidstaten hebben in de Landbouw- en Visserijraad van maart en juni 2022 (Kamerstukken
21 501-32 en 36 045, nr. 1408 en Kamerstuk
21 501-32, nr. 1453) zorgen geuit over een gelekte versie van het voorstel, dat sterk lijkt op dit voorstel.
Deze lidstaten vinden dat het voorstel van de Commissie te ver gaat en onvoldoende
rekening houdt met nationale omstandigheden in de lidstaten. Daarnaast stellen deze
lidstaten dat dit voorstel de economische positie van de agrarische ondernemer en
de voedselzekerheid in gevaar brengt. Andere lidstaten hebben zich nog niet uitgesproken.

Het Europees parlement heeft in 2019 onder leiding van rapporteur Jytte Gutteland
een resolutie aangenomen over de uitvoering van Richtlijn 2009/128/EG20. Het Europees parlement heeft nog geen formeel standpunt ingenomen over dit voorstel
van de Commissie.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid van de Commissie positief. De Commissie baseert
het voorstel op artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU). Dit is volgens het kabinet de juiste rechtsgrondslag. De Commissie
is op grond van artikel 192, lid 1, VWEU bevoegd activiteiten vast te stellen ter
verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 191 VWEU. Deze doelstellingen betreffen:

− behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;

− bescherming van de gezondheid van de mens;

− behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en

− bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale
of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.

Op het terrein van milieu heeft de Commissie een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid
(zie artikel 4, tweede lid, onderdeel e, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet is positief. Het doel van het voorstel is om de risico’s
en gevolgen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen voor de gezondheid en het
milieu te verminderen. Gezien de grensoverschrijdende aard van het gevaar van het
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen voor de biodiversiteit en ecosystemen en de
omvang van de vereiste maatregelen kan deze doelstelling door de lidstaten onvoldoende
op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Bovendien leidt dit
voorstel tot een gelijker speelveld tussen de professionele gebruikers in de verschillende
lidstaten, waardoor er meerwaarde is in optreden op EU-niveau.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet is positief met kanttekeningen. Het voorgestelde optreden
is grotendeels geschikt om de risico’s en gevolgen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
voor de gezondheid en het milieu te verminderen. Het voorstel bevat daartoe voorschriften
die leiden tot een gelijker speelveld in de Europese Unie, zoals over opleiding en
erkenning, (onbemande) luchtvaartuigen, registratie en keuring van toedieningsapparatuur.
Door het creëren van een gelijker speelveld wordt gezorgd voor meer gelijke voorwaarden
voor de professionele gebruikers van gewasbeschermingsmiddelen en daarmee een gelijke
bescherming van de gezondheid en het milieu in de lidstaten. Hierdoor draagt het voorstel
bij aan duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Bovendien gaat het voorstel
niet verder dan noodzakelijk, omdat de lidstaten de mogelijkheid krijgen de kwantitatieve
reductiedoelstelling vast te stellen en vast te leggen in nationale wetgeving en te
kiezen tussen het toepassen van geïntegreerde gewasbescherming of het toepassen van
teeltvoorschriften.

Het kabinet heeft hierbij wel enkele kanttekeningen. Het voorstel lijkt zich vooral
te richten op het verminderen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en lijkt
minder oog te hebben voor het verminderen van de behoefte aan gewasbeschermingsmiddelen
via het ontwikkelen van weerbare planten en teeltsystemen en het verbinden van land-
en tuinbouw met natuur. Indien de behoefte aan gewasbeschermingsmiddelen afneemt,
leidt dit tot een verminderd gebruik. Zo zijn de ontwikkeling en beschikbaarheid van
niet-chemische alternatieven, nieuwe technologieën (bijvoorbeeld precisielandbouw,
mechanische bestrijding, enzovoort), maatregelen om land- en tuinbouw met natuur te
verbinden en nieuwe veredelingstechnieken (bijvoorbeeld CRISPR-Cas) onderbelicht in
het voorstel van de Commissie. Deze alternatieven zijn essentieel voor het daadwerkelijk
in de agrarische praktijk realiseren van het verminderen van het gebruik én het risico
van gewasbeschermingsmiddelen van de in het voorstel omschreven doelen van het gebruik
én het risico van gewasbeschermingsmiddelen. Hierbij dient uiteraard ook rekening
te worden gehouden met de verschillen tussen de lidstaten in bijvoorbeeld agronomische
en klimatologische omstandigheden.

Het kabinet staat op zich positief tegenover de verplichting om in gevoelige gebieden
en in oppervlaktewater geen gewasbeschermingsmiddelen meer te mogen gebruiken én in
zones van 3 meter rondom deze gebieden en oppervlaktewater. Het kabinet plaatst enkele
kanttekeningen voor het gebruik binnen de landbouw.

Het kabinet constateert wel dat de zone generiek wordt voorgesteld; er is geen uitzonderingspositie
mogelijk voor de glastuinbouw of andere situaties waarin verwaaiing of afspoeling
vanaf het landbouwperceel naar het milieu niet kan plaatvinden. Ook is er op deze
manier geen ruimte voor eventuele nationale omstandigheden, zoals uitvoerbaarheid,
naleefbaarheid en handhaafbaarheid in de praktijk wanneer percelen lang en smal zijn,
waardoor er nauwelijks agrarische productieruimte overblijft of als er tussen lidstaten
en de Commissie afzonderlijke afspraken zijn gemaakt (bijvoorbeeld in het kader van
de Nitraatrichtlijn). Daarmee is de voorgestelde maatregel ingrijpender dan noodzakelijk
voor het beoogde doel.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Volgens de Commissie heeft het voorstel geen consequenties voor de EU-begroting.

Het kabinet is van mening dat de middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kader van de Europese begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarlijkse begroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het kabinet schat in dat het voorstel financiële consequenties heeft voor de verschillende
ministeries, de uitvoerende diensten en de overige organisaties die op dit moment
betrokken zijn bij de uitvoering van Richtlijn 2009/128/EG. Dit vloeit voort uit de
verplichtingen voor onder andere het ontwikkelen en beheren van digitale registers,
het uitvoeren van monitoring, het opstellen van rapportages, het geven van voorlichting
aan professionele gebruikers en het brede publiek, en het houden van toezicht. Het
is op dit moment niet duidelijk hoe groot deze financiële consequenties zijn. Het
kabinet zal een impact assessment laten uitvoeren om daar inzicht in te krijgen. In
deze impact assessment zal ook gekeken worden of het mogelijk is om retributies in
te stellen e.d. en wat het instellen daarvan betekent voor het bedrijfsleven. Hierbij
zal rekening worden gehouden met het ingezette beleid in Nederland (coalitieakkoord
en Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030).

De budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel van de Commissie kan financiële consequenties hebben voor het bedrijfsleven.
Dit vloeit onder andere voort uit de verplichting om jaarlijks een onafhankelijke
adviseur te raadplegen, door lagere opbrengsten als gevolg van verminderd gebruik
van gewasbeschermingsmiddelen, het aanhouden van bufferstroken waarin geen gewasbeschermingsmiddelen
mogen worden gebruikt en de registratie van toedieningstechnieken.

Het voorstel kan volgens de Commissie leiden tot financiële consequenties voor de
burgers, namelijk een hogere voedselprijs en hogere kosten voor het aanschaffen van
gewasbeschermingsmiddelen.

Het voorstel heeft gevolgen voor de regeldruk van het bedrijfsleven, doordat er strengere
en meer gedetailleerde rapportageverplichtingen gaan gelden. Het voorstel heeft geen
gevolgen voor de regeldruk van burgers.

De financiële consequenties en gevolgen voor de regeldruk voor het bedrijfsleven en
de burger zullen worden meegenomen in de impact assessment. Hierbij zal rekening worden
gehouden met het ingezette beleid in Nederland (coalitieakkoord en Uitvoeringsprogramma
Toekomstvisie gewasbescherming 2030).

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel van de Commissie bevordert het gelijke speelveld voor de Europese agrarische
ondernemers, omdat de voorschriften in het voorstel gaan gelden voor alle agrarische
ondernemers in de Europese Unie.

Het voorstel bevat de verplichting om twee reductiedoelstellingen vast te stellen
en vast te leggen in nationale regelgeving. Het is nog niet duidelijk wat de gevolgen
voor de concurrentiekracht zijn voor Europese agrarische ondernemers van het vaststellen
van deze reductiedoelen.

Het toepassen van geïntegreerde gewasbescherming vraagt een hoog kennisniveau. De
agrarische ondernemers in Nederland hebben een hoog kennisniveau en hebben daardoor
een voordeel ten opzichte van agrarische ondernemers in andere lidstaten.

Wat betreft de geopolitieke gevolgen vindt het kabinet dat het voorstel een positieve
impuls kan geven aan het behalen van de doelen in de Europese «Green Deal» en derhalve
voor een mondiale voortrekkersrol voor Nederland en de Europese Unie op dit gebied.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel zal leiden tot het intrekken van Richtlijn 2009/128/EG en tot het vastleggen
van de voorschriften in een verordening. De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(inclusief besluit en regeling) en het Activiteitenbesluit milieubeheer zullen in
ieder geval moeten worden aangepast.

Het voorstel zal ook leiden tot het aanpassen van het specifieke interventiebeleid
voor gewasbeschermingsmiddelen van de NVWA en andere toezichthoudende instanties.

Het voorstel voorziet in het aanwijzen van verschillende bevoegde autoriteiten en
het maken van afspraken daarmee. Dit zou kunnen leiden tot het aanpassen van regelgeving.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel geeft de Commissie op zeven onderdelen de bevoegdheid om gedelegeerde
handelingen vast te stellen, namelijk:

gegevens die moeten worden opgenomen in de jaarlijkse voortgangs- en uitvoeringsverslagen
(artikel 10, lid 6 en bijlage II);

verplichtingen voor professionele gebruikers en adviseurs in relatie tot geïntegreerde
gewasbescherming (artikel 13, lid 9);

onbemande luchtvaartuigen (artikel 21, lid 3);

opleiding en erkenning (artikel 25, lid 10);

kennisgevingsformulier voor registratie toedieningsapparatuur (artikel 29, lid 5 en
bijlage V);

het berekenen van de geharmoniseerde risico-indicatoren (artikel 31, lid 10 en bijlage VI));

het aanpassen van de berekeningswijze van de geharmoniseerde risico-indicatoren (artikel 35,
lid 4).

Het toekennen van deze bevoegdheid is mogelijk, omdat het niet essentiële onderdelen
van de verordening betreft zoals het actualiseren uniforme berekeningswijzen en keuringsvereisten
van toedieningsapparatuur. Deze onderdelen kunnen in een later stadium verder worden
vormgegeven, zodat er rekening gehouden kan worden met technische vooruitgang en wetenschappelijke
ontwikkelingen. Het toekennen hiervan acht het kabinet wenselijk, met het oog op de
flexibiliteit en de snelheid van de procedure. De keuze voor deze gedelegeerde handelingen
acht het kabinet voor de hand liggend, omdat deze gedelegeerde handelingen zien op
aanvulling of wijziging van de wetgevingshandeling.

Het voorstel voorziet in het verlenen van deze bevoegdheid voor onbepaalde tijd en
ook in de bevoegdheid van de Raad of het EP tot het te allen tijde intrekken van deze
bevoegdheidsdelegatie. Het kabinet zal pleiten voor toekenning voor bepaalde tijd
met de mogelijkheid van stilzwijgende verlenging waarbij de bevoegdheidsdelegatie
naar behoren geëvalueerd kan worden.

Het voorstel geeft de Commissie op drie onderdelen de bevoegdheid om uitvoeringshandelingen
vast te stellen, namelijk voor:

het vaststellen van het model voor het elektronische register voor geïntegreerde gewasbescherming
(artikel 14, lid 4);

het vaststellen van een model voor het elektronische register voor geïntegreerde gewasbescherming
en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen (artikel 16, lid 7)

het opstellen van een format voor het jaarlijks verstrekken van informatie over acute
en chronische vergiftiging (artikel 28, lid 3).

Het toekennen van deze bevoegdheid is mogelijk, omdat het niet essentiële onderdelen
van de verordening betreft. Deze kunnen ook in een later stadium verder worden vormgegeven.
Het toekennen hiervan acht het kabinet wenselijk, met het oog op de flexibiliteit
en de snelheid van de wetgevingsprocedure. De keuze voor deze uitvoeringshandelingen
acht het kabinet voor de hand liggend, omdat deze uitvoeringshandelingen leiden tot
een uniforme registratie en uitvoering in alle lidstaten. De uitvoeringshandelingen
worden vastgesteld volgens de onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van Verordening
nr. 182/2011. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor deze procedure.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De verordening treedt in werking op de twintigste dag volgend op die van haar bekendmaking
in het Publicatieblad van de Europese Unie. Er is echter nog geen geplande datum waarop
de verordening van toepassing wordt. Hierop is één uitzondering, namelijk voor artikel 21
(onbemande luchtvaartuigen). Dit artikel wordt van toepassing 3 jaar na de datum van
inwerkingtreding.

Het is daardoor voor het kabinet op dit moment niet mogelijk om de haalbaarheid in
te schatten.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie zal een evaluatie uitvoeren vier jaar na de datum waarop de verordening
van toepassing wordt. De evaluatie heeft onder andere betrekking op de door lidstaten
aangeleverde monitoringsrapportages en de jaarlijks te berekenen trends (artikel 42).

Het kabinet acht het wenselijk dat de Commissie zo’n evaluatie uitvoert, maar zal
erbij de Commissie op aandringen om de evaluatie vooral te richten op de mate waarin
de vier hierboven genoemde doelen van het voorstel worden gerealiseerd.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Nederland zal de uitvoerbaarheid, naleefbaarheid en handhaafbaarheid meenemen in de
impact assessment die nog zal worden uitgevoerd. Hierin zullen ook de voorgestelde
«gebruiksvrije zones» worden meegenomen.

a) Uitvoerbaarheid

Het voorstel bevat verschillende onderdelen die door de lidstaten moeten worden uitgewerkt.
Dit leidt onder andere tot het aanpassen van nationale wet- en regelgeving, het elke
drie jaar in plaats van elke vijf jaar actualiseren van het nationaal actieplan, het
ontwikkelen van verschillende digitale registers voor het inwinnen van gegevens, het
opstellen van een jaarlijks monitoringsrapport, het inrichten van procedures / werkwijzen
voor het verlenen van toestemming voor het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen
met (onbemande) luchtvaartuigen.

Het is op dit moment nog niet duidelijk welke consequenties dit heeft voor Nederland,
omdat nog geen inschatting gemaakt kan worden of in hoeverre er aangesloten kan worden
bij acties die er bijvoorbeeld lopen in het kader van het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie
gewasbescherming 2030, zoals het opstellen van een monitoringssystematiek en het traject
om te komen tot het digitaal inwinnen van gegevens over geïntegreerde gewasbescherming
(inclusief gebruik van gewasbeschermingsmiddelen).

Het voorstel vraagt lidstaten om voor verschillende aspecten bevoegde autoriteiten
aan te wijzen. Het is op dit moment nog niet duidelijk in hoeverre daarvoor gebruik
kan worden gemaakt van organisaties die op dit moment invulling geven aan deze aspecten
in het kader van Richtlijn 2009/128/EG in Nederland. Denk hierbij aan: Bureau Erkenningen,
Stichting Kwaliteitseisen Landbouwtechniek en het Nationaal Vergiftigingen Informatie
Centrum. Het kabinet schat op basis van het voorstel in dat er nadere afspraken gemaakt
dienen te worden met de bestaande bevoegde autoriteiten en dat het voorstel leidt
tot een uitbreiding van het takenpakket.

b) Handhaafbaarheid

Het voorstel beoogt meer duidelijkheid te geven over onder andere de toepassing van
geïntegreerde gewasbescherming door professionele gebruikers, de rol/verantwoordelijkheid
van de onafhankelijke adviseur, de wijze waarop gegevens moeten worden verzameld en
gepubliceerd, de opleiding en training van toepassers, distributeurs en adviseurs
en de keuring van toedieningsapparatuur. Het is de inschatting van het kabinet dat
hiermee de naleving van de voorschriften eenvoudiger wordt en daarmee het toezicht
en de handhaving verbetert.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De Commissie geeft in de inleiding bij het voorstel aan dat mogelijke compenserende
en risicobeperkende maatregelen nodig kunnen zijn bij het optreden van onverwachte
neveneffecten voor landen buiten de Europese Unie, in het bijzonder ontwikkelingslanden.
Hierbij zou kunnen worden aangesloten bij het werk van de Voedsel- en Landbouworganisatie
op dat terrein.