Brief regering : Aanpak voor personen met verward en onbegrepen gedrag

Nr. 620 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR LANGDURIGE ZORG EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juli 2022

Personen met een psychiatrische aandoening, verslaving en/of andere gedragsproblematiek
kunnen soms de grip op het leven (tijdelijk) kwijtraken. Zij vertonen dan verward
of onbegrepen gedrag. Dat kan leiden tot ongemak of gevoelens van onveiligheid bij
omstanders of omwonenden. Als dat zich voordoet, schakelen de omstanders of omwonenden
vaak de politie in – ook al is er lang niet altijd sprake van een werkelijk onveilige
situatie of strafbaar gedrag. De politie-inzet is hierdoor niet in alle gevallen nodig
of zelfs helpend. Het is daarom belangrijk dat politie en andere betrokken partijen
elkaar in dit soort situaties goed weten te vinden, om gezamenlijk te bepalen wat
de persoon met verward of onbegrepen gedrag nu echt kan helpen.1 Het verwarde of onbegrepen gedrag kent vaak een lange voorgeschiedenis. De problemen
van deze mensen vereisen niet alleen zorg, maar vragen dikwijls ook om inzet van het
sociaal domein in de vorm van begeleiding, schuldhulpverlening, huisvesting, werk
en dagbesteding. Als we willen voorkomen dat deze mensen de grip op hun leven verliezen,
moeten we de verbinding tussen deze domeinen (het sociaal domein, het zorgdomein en
het justitieel domein) beter leggen.2Een goede samenwerking draagt tevens bij aan het gepast inzetten van de beperkte beschikbare
capaciteit in de drie domeinen.

Met deze brief informeren we uw Kamer over het intensiveren van de samenwerking tussen
politie en ggz binnen de aanpak voor personen met verward of onbegrepen gedrag, zoals
afgesproken in het coalitieakkoord. Het intensiveren van deze samenwerking moet ertoe
leiden dat mensen tijdig de juiste zorg en ondersteuning krijgen en niet onnodig in
aanraking komen met politie en justitie. Mochten personenpersonen toch in aanraking
met politie komen, dan is het cruciaal dat zij weet hoe deze personen te bejegenen
en op welke wijze de zorg het beste betrokken kan worden. Hieronder schetsen we eerst
de maatschappelijke opgave uit het coalitieakkoord, wat er de afgelopen jaren op dit
vlak gebeurd is en welke (aanvullende) stappen dit kabinet wil zetten om de samenwerking
tussen politie en ggz te verbeteren.

1. Aanpak voor personen met verward of onbegrepen gedrag

De afgelopen jaren hebben VWS en JenV samen met politie, gemeenten en zorgpartners
belangrijke stappen gezet om te komen tot een goed werkende aanpak voor personen met
verward of onbegrepen gedrag op lokaal niveau.

Uw Kamer is recentelijk geïnformeerd over de evaluatie van het actieprogramma Lokale
initiatieven voor mensen met verward of onbegrepen gedrag.3 Uit de evaluatie blijkt dat het actieprogramma het mogelijk heeft gemaakt voor partijen
in de regio om tijd en geld vrij te maken om lokale en regionale domeinoverstijgende
samenwerkingsverbanden op te zetten en te versterken. Op lokaal niveau is geëxperimenteerd
met een gecombineerde inzet van zorg en veiligheid. Bijvoorbeeld met de wijk-GGD'ers
en met street-triage.4

Daarnaast is er vanuit de departementen gewerkt met een vijftal prioriteiten, waarover
u regelmatig bent geïnformeerd.5 Onder andere is er met het dashboard beveiligde bedden overzicht in de beschikbaarheid
van beveiligde bedden, ondersteunt het landelijke coördinatiepunt bij complexe plaatsingsproblematiek
en worden knelpunten landelijk besproken. Ook is sinds 1 juli 2020 het landelijk Meldpunt
Zorgwekkend Gedrag beschikbaar via 0800–1205. Het landelijke meldpunt verbindt mensen
die zich zorgen maken over iemand in hun omgeving door met het gemeentelijke of regionale
meldpunt waar deze zorgen kunnen worden geuit. Daarnaast is de verantwoordelijkheid
van de Regionale Ambulancevoorzieningen voor het vervoer van personen met verward
of onbegrepen gedrag naar een beoordelings- of behandelingslocatie verankerd in de
Wet ambulancezorgvoorzieningen die per 1 januari 2021 in werking is getreden. Ook
het Verbindend Landelijk OndersteuningsTeam (VLOT), de regioadviseurs en de landelijk ambassadeurs mevrouw Liesbeth Spies
en de heer Sven de Langen hebben hieraan een grote bijdrage geleverd. We zijn hen
beide erkentelijk voor hun rol en verlenen hen decharge.

In verschillende brieven hebben we u geïnformeerd over de ontwikkeling van de ketenveldnorm.6, 7, 8 A

ls mensen in de levensloopaanpak worden geïncludeerd dan krijgen zij een levensloopcoördinator
toegewezen. De levensloopcoördinator zorgt voor de continuïteit van zorg en ondersteuning
in het sociaal domein, het veiligheidsdomein en de zorg. In de vier pilotregio’s is
de levensloopaanpak onderdeel van de uitvoeringspraktijk en er zijn inmiddels ruim
200 personen geïncludeerd, in de zeven andere regio’s staat men klaar om te starten
met de implementatie.

Zorgaanbieders geven aan dat het zeer complex en bewerkelijk is om de coördinatiekosten
van deze domeinoverstijgende functie te financieren binnen de huidige kaders van het
stelsel. Om de belemmeringen weg te nemen voor het includeren van cliënten in de levensloopaanpak,
zijn er afspraken gemaakt over zowel een tijdelijke oplossing, als het uitwerken van
een structurele oplossing voor de bekostiging van deze coördinatieactiviteiten. De
tijdelijke oplossing houdt in dat er een «loket» is voor de levensloopaanbieders voor
de financiering van de coördinatiekosten voor de levensloopaanpak die niet vallen
onder de Ziektekostenverzekeringswet (Zvw) en/of Wet langdurige zorg (Wlz). Tot in
ieder geval 1 januari 2024 fungeert DJI als tijdelijk loket voor alle coördinatiekosten
die niet binnen de Zvw en Wlz vallen. Omdat niet in alle gevallen de Wet forensische
zorg (Wfz) van toepassing is op personen uit de doelgroep, ontbreekt een wettelijke
grondslag om DJI tijdelijk de taak te geven om als loket voor een deel van de coördinatiekosten
van de levensloopfunctie te fungeren. Bij gebrek aan een rechtmatige oplossing en
vanwege de verwachte maatschappelijke meerwaarde van landelijke implementatie van
de levensloopaanpak is ervoor gekozen de financiering tijdelijk op deze manier in
te richten.

Over de praktische uitwerking van de tijdelijke oplossing en over de resultaten van
de levensloopaanpak blijven betrokken partijen nauw met elkaar in gesprek. Medio 2023
zal een evaluatie van de levensloopaanpak plaatsvinden. Bij het uitwerken van- en
besluitvorming over een rechtmatige structurele oplossing per 1 januari 2024 nemen
we de resultaten van de evaluatie van de levensloopaanpak mee.

Dit kabinet blijft stevig inzetten op deze brede aanpak van het vraagstuk rondom personen
met verward of onbegrepen gedrag, waarbij we verder bouwen op lessen en ervaringen
die reeds zijn opgedaan.9 Met het actieprogramma «Grip op onbegrip» geven we de komende jaren lokaal en regionaal
een vervolg aan het uitwerken en verstevigen van de werkende aanpak voor mensen met
verward of onbegrepen gedrag.10 Hierbij maken we gebruik van de lessen die eerder zijn geleerd, en ondersteunen we
met de regioadviseurs zorg en veiligheid de regio’s om die om te zetten in een duurzame
aanpak.

2. Intensievere samenwerking politie, zorg en gemeenten

Binnen de brede aanpak van personen met verward of onbegrepen gedrag laten wij ons
leiden door de praktijk. Daarbij krijgt het bevorderen van de samenwerking tussen
politie, ggz en gemeenten, zoals geformuleerd in het coalitieakkoord onze absolute
prioriteit. Een betere samenwerking tussen deze partijen moet erin resulteren dat
personen met verward of onbegrepen gedrag zo snel mogelijk passende zorg en ondersteuning
krijgen en niet onnodig in aanraking komen met politie en justitie. We weten wat in
de praktijk werkt. We vragen daarom politie, ggz en gemeenten de best practices op
het gebied van samenwerking, die op basis van de eerdergenoemde pilots in kaart zijn
gebracht, duurzaam te implementeren. We gaan hierover deze zomer met de betrokken
partijen in gesprek en hebben daarbij de volgende best practices in gedachten:

• «street-triage» waarbij politie en zorg (bijvoorbeeld een politieagent en een sociaalpsychiatrisch
verpleegkundige) beiden reageren op meldingen van personen met verward of onbegrepen
gedrag. De verpleegkundige bepaalt ter plekke of en welke zorg dan wel ondersteuning
nodig is om de persoon die verward of onbegrepen gedrag vertoont verder te helpen;

• «wijk-GGD’ers» die in de wijk als belangrijke schakel fungeren tussen zorg en politie.
Deze sociaalpsychiatrisch verpleegkundigen reageren zelfstandig of samen met de politie
op meldingen over personen met verward of onbegrepen gedrag. Een wijk-GGD’er heeft
kennis en ervaring op het medische vlak én het psychische vlak. Dat maakt dat de wijk-GGD’er
in staat is om te bepalen welke zorg dan wel ondersteuning nodig is om de persoon
die verward of onbegrepen gedrag vertoont te helpen; en

• «E33-analyse» waarbij politie, ggz en gemeenten lokaal periodiek tezamen gaan bezien
ten aanzien van welke personen de politie veel meldingen van verward of onbegrepen
gedrag ontvangt en welke zorg of ondersteuningsvraag hieraan ten grondslag ligt, zodat
deze personen naar de juiste vorm van zorg of ondersteuning kunnen worden toe geleid.
In een situatie van oplopende incidenten kan het van belang zijn dat hulpverlenende
instanties juist aan deze personen extra aandacht schenken.

Hoewel sommige van deze best practices ook nog in de vorm van pilots lopen geven zij
al een goed beeld van manier waarop de samenwerking in de regio kan worden versterkt
ten behoeve van deze complexe doelgroep.11 In ons streven de regionale samenwerking tussen zorg en veiligheidspartners te versterken
door de best practices te implementeren zijn we ons terdege bewust van regionale verschillen.
Oplossingen die goed werken in de grote steden in ons land, werken niet noodzakelijkerwijs
ook goed in kleinere gemeenten, en omgekeerd. De wijze waarop lokaal zorg- en maatschappelijke
ondersteuning vanuit gemeenten is georganiseerd kan daarnaast ook van betekenis zijn
voor de wijze waarop de best practices worden ingericht. Daarom kunnen gemeenten,
ggz en politie samen eigen, lokale varianten van de best practices implementeren.

Wij beginnen dit najaar met de versterking van de gezamenlijke aanpak waar de problematiek
het grootst is en waar deze versterking daarom het grootste verschil kan maken voor
mensen met verward of onbegrepen gedrag en hun omgeving: de veiligheidsregio’s waarin
de grootste vier gemeenten liggen. Daar willen we bereiken dat politie, ggz-instellingen
en gemeenten zich spoedig committeren aan het versterken van hun samenwerking door
het duurzaam implementeren van de best practices. Vervolgens organiseren de Ministeries
van JenV en VWS ook werkconferenties voor de andere veiligheidsregio’s om met bestuurders,
managers en medewerkers van politie, ggz en gemeenten te doen wat nodig is voor een
duurzame implementatie van de best practices. Ondersteuning vanuit de departementen
van JenV en VWS is afhankelijk van de lokale context. We maken gebruik van de infrastructuur
van de Zorg- en Veiligheidshuizen, die de aanpak voor personen met verward of onbegrepen
gedrag een prioriteit hebben gemaakt in hun Meerjarenagenda 2021–2024, en waar de
partners uit verschillende domeinen al actief samenwerken rondom deze doelgroep.12 Ook bestaande ondersteuningsstructuren, zoals de regioadviseurs zorg en veiligheid
vanuit het actieprogramma Grip op Onbegrip en de Flying Squad, kunnen in de ondersteuning
van lokale en regionale partijen een rol spelen.

Daarbij signaleren we ook dat het nog niet overal lukt om pilots en projecten om te
zetten in een structurele samenwerking tussen lokale zorg- en veiligheidspartijen.
De oorzaak hiervan is tweeledig: ten eerste speelt de complexiteit van domeinoverstijgende
samenwerking een rol, ten tweede speelt dat het regionaal en lokaal niet altijd lukt
om (voldoende draagvlak voor) structurele financiering te vinden voor de initiatieven.
Voor de uitvoering van dit beleid worden middelen uit de preventieparagraaf van het
coalitieakkoord ingezet. Er is structureel 39 miljoen euro gereserveerd voor de aanpak
van personen met verward of onbegrepen gedrag. Waar nodig zetten we de beschikbare
middelen uit het coalitieakkoord in om de samenwerking, die nu nog veelal plaatsvindt
in tijdelijke pilots en projecten, duurzaam te maken.

Om zicht te hebben op de voortgang van de vorderingen per regio wordt er een dashboard
vormgegeven. Deze zullen wij ook gebruiken als basis voor de informatievoorziening
aan uw Kamer.

3. Onderzoek en evaluatie

Goed gebruik van kennis is onmisbaar voor onderbouwd en effectief beleid. Daarom zetten
we in op een aantal onderzoeken en evaluaties dat inzicht moet geven in de problematiek
en het effect van onze maatregelen. Hierbij denken wij aan de volgende onderzoeken
en evaluaties.

• Inventariserend onderzoek naar de wijze waarop de vroeg-signalering, en de opvolging
daarvan in vorm van laagdrempelige (bemoei-)zorg en ondersteuning in wijken, georganiseerd
is. Hoe verloopt de netwerksamenwerking tussen de organisaties en wie heeft welke
rol hierin? En wat zijn de knelpunten in deze domeinoverstijgende samenwerking?

• Analyse van de E33 meldingen om meer zicht te krijgen op de doelgroep die hierachter
schuilgaat. De politie classificeert en registreert signalen van zorgwekkend gedrag
met de maatschappelijke klasse E33. Echter, deze registraties zijn bedoeld voor gebruik
door de politie in de uitvoering van haar dagelijkse taken. De registraties zijn niet
bedoeld voor, en ook niet geschikt voor, het generen van verantwoordings- of beleidsinformatie.
De politie zal in nauwe samenwerking met het Ministerie van JenV een analyse uitvoeren
van de registraties in combinatie met andere data om meer zicht te krijgen op het
aantal unieke personen dat achter deze meldingen schuilgaat en hun zorg- of ondersteuningsvraag.

• De uitkomsten van deze analyse van E33-meldingen verbinden we aan de kennis die is
en wordt opgedaan in het traject «Zicht op de doelgroep», waarbij we regio’s in staat
stellen om lokaal of regionaal in te zetten op manieren om de doelgroep personen met
verward of onbegrepen gedrag en hun zorg- of ondersteuningsbehoefte scherper in beeld
te krijgen.

• Evaluatie van de afspraken over het vervoer van personen met verward of onbegrepen
gedrag, welke zijn opgenomen in de Wet Ambulancezorg en het Kwaliteitskader ambulancezorg.
We houden een vinger aan de pols bij het maken van regionale afspraken tussen ketenpartners
en de wijze waarop hieraan uitvoering wordt gegeven.

4. Tot slot

Het kabinet onderkent dat het probleem – hoe urgent ook – alle kenmerken heeft van
een taai maatschappelijk probleem. Immers, het vraagstuk rondom personen met verward
of onbegrepen gedrag speelt zich af op het snijvlak van verschillende domeinen (sociaal
domein, zorg en het justitieel domein). Het verbeteren van de samenwerking tussen
de politie, ggz en de gemeenten is van groot belang voor de gezondheid en veiligheid
van personen met verward of onbegrepen gedrag en hun omgeving. Daarbij is een verbeterde
samenwerking ook van groot belang voor de politie- en zorgmedewerkers die zich dagelijks
inzetten om een bijdrage te leveren aan de veiligheid en gezondheid van deze doelgroep.
Dit geldt niet alleen voor betrokkene zelf, maar voor de gehele maatschappij. Een
betere samenwerking vraagt om creativiteit, lef en doorzettingsvermogen. In de verschillende
gesprekken die we met de betrokken partijen hebben gevoerd constateren we draagvlak
voor de manier waarop we met deze urgente maatschappelijke opgave aan de slag gaan.

In deze gesprekken komt ook naar voren dat er behoefte is aan aanvullende acties.
Deze acties raken aan de aanpak voor personen met verward of onbegrepen gedrag, maar
zijn breder gericht op de samenwerking tussen zorg en veiligheid. Het gaat bijvoorbeeld
om de verdere deskundigheidsbevordering bij de politie, specifiek op de samenwerking
met het sociaal domein. Het gaat daarbij ook om de ZSM-aanpak (Zo Spoedig, Slim, Simpel,
Selectief en Samen Mogelijk) waarbij politie en Openbaar Ministerie (OM) (mede op
basis van informatie van de andere betrokken partijen) beoordelen of een strafbare
gedraging binnen de strafrechtketen moet worden gebracht. De betrokken organisaties
willen bespreken welke verbeteringen mogelijk zijn om personen een voorliggende zorgvraag
ook door te geleiden naar passende zorg. En het gaat om de behoefte aan de (door)ontwikkeling
en verbinding van risicotaxatie-instrumenten voor ggz, gehandicaptenzorg, deelnemers
aan zorg- en veiligheidshuizen, en maatschappelijke ondersteuning.13 Met deze instrumenten kan het risico op acute problematiek en gevaarlijk gedrag mogelijk
beter worden gemonitord. Daarbij gaat het ook om de personen die (nog) niet tot de
doelgroep personen met verward gedrag en een hoog veiligheidsrisico behoren maar waar
wel ernstige zorgen over bestaan. Deze acties worden op een later moment uitgewerkt
en voorzien van een planning. We zullen uw Kamer daarover op een later moment informeren.

Ten slotte willen we onze waardering uitspreken voor de professionaliteit en betrokkenheid
van alle professionals die zich dagelijks inzetten voor personen met verward of onbegrepen
gedrag.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder

Beleidskeuzes uitgelegd

Onderbouwing doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie (CW 3.1)

1. Doel(en)

Uitvoering geven aan de volgende afspraak in het coalitieakkoord: Politie en GGZ gaan
intensiever samenwerken en zorgen ervoor dat personen met verward of onbegrepen gedrag
aparte zorg krijgen en niet onnodig worden opgepakt.

2. Beleidsinstrument(en)

Binnen de bestaande brede aanpak heeft de opgave uit het coalitieakkoord, het bevorderen
van de samenwerking tussen politie en ggz en gemeenten, onze specifieke aandacht.
De afgelopen jaren is gebleken wat de «best practices» zijn op het gebied van de samenwerking
ten behoeve van de aanpak voor mensen met verward of onbegrepen gedrag. We vragen
daarom politie, ggz en gemeenten deze best practices nu duurzaam te implementeren.

3. A. Financiële gevolgen voor het Rijk

Voor uitvoering van dit beleid worden middelen uit de preventieparagraaf van het coalitieakkoord
ingezet. Er is structureel 39 miljoen euro gereserveerd voor de aanpak van personen
met verward of onbegrepen gedrag.

B. Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

Voor het merendeel van deze maatregelen geldt dat deze worden uitgevoerd door derden.
Derde partijen worden daartoe met subsidie in staat gesteld.

4. Nagestreefde doeltreffendheid

Het intensiveren van deze samenwerking moet ertoe leiden dat mensen tijdig de juiste
zorg en ondersteuning krijgen en niet onnodig in aanraking komen met politie en justitie.
Hiertoe monitoren we of de geïntensiveerde samenwerking daadwerkelijk is gestart.

5. Nagestreefde doelmatigheid

Met de inzet van best practices wordt voortgebouwd op lessen en ervaringen die reeds
zijn opgedaan. De wijze waarop lokaal zorg- en maatschappelijke ondersteuning vanuit
gemeenten is georganiseerd kan daarnaast ook van betekenis zijn voor de wijze waarop
de best practices worden ingericht. Daarom kunnen gemeenten, ggz en politie samen
eigen, lokale varianten van de best practices implementeren.

6. Evaluatieparagraaf

De Kamer wordt periodiek met brieven over de voortgang en monitoring geïnformeerd.