Brief regering : Update 'Verzorgingsplaats van de Toekomst'

Nr. 361 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juli 2022

Mijn voorganger heeft aangegeven dat ze ernaar streefde om in de eerste helft van
dit jaar een conceptvisie voor de herziening van het voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen
langs Rijkswegen aan uw Kamer te doen toekomen.1 Graag informeer ik hierbij uw Kamer over de stand van zaken van de herziening. Hiermee
betrek ik uw Kamer tegelijk bij het toekomstbestendig maken van de verzorgingsplaats:
een veilige plek die de energietransitie ondersteunt en waar ruimte blijft voor reiziger
om zichzelf en het voertuig te verzorgen.

Verzorgingsplaatsen spelen een belangrijke rol voor weggebruikers. Ze bieden hen een
plek te rusten, iets te drinken of eten en hun voertuig van brandstof of elektriciteit
te voorzien. Daarmee leveren ze ook een belangrijke bijdrage aan de verkeersveiligheid.
Ook spelen ze een rol in de energietransitie. Nederland heeft de ambitie om de CO2-uitstoot in 2030 met minimaal 55% te verminderen ten opzichte van 1990. In 2050 is
het vervoer volledig emissieloos. De verzorgingsplaats moet hierbij voldoende ruimte
bieden voor een snelle toename van het aantal laadpalen en ruimte laten voor eventuele
nieuwe, innovatieve energievormen. De inrichting van de verzorgingsplaats moet mee
kunnen bewegen met deze veranderende vraag van de weggebruiker. In de praktijk betekent
dit dat op veel verzorgingsplaatsen de komende decennia zowel laad- als (fossiele)
tankvoorzieningen aanwezig moeten zijn. Juist gedurende de transitiefase kunnen daarom
op sommige verzorgingsplaatsen ruimteproblemen ontstaan.2

Doelstelling van het visietraject «Verzorgingsplaats van de Toekomst» is dat, ook
gedurende de transitie, verzorgingsplaatsen de verkeersveiligheid blijven dienen door
weggebruikers in de gelegenheid te stellen hun reis te onderbreken om uit te rusten
en zichzelf en hun voertuig veilig te verzorgen («verzorgingsplaats»).

Tegelijk wil ik de transitie naar duurzame mobiliteit faciliteren zodat er langs het
hoofdwegennet voldoende laadinfrastructuur gerealiseerd kan worden om aan de stijgende
vraag daarnaar te voldoen.

In deze brief wordt weergegeven welke verwachtingen rondom de transitie aan het beleid
ten grondslag liggen (bouwsteen 1), welke consequenties dit heeft op de inrichting
van de verzorgingsplaats (bouwsteen 2) en de impact hiervan op de marktordening op
verzorgingsplaatsen (bouwsteen 3). Daarnaast wordt ingegaan op de juridische vormgeving
van het beleid (bouwsteen 4) en de ontwikkeling van een routekaart (bouwsteen 5).
Bij iedere bouwsteen worden ook de vraagstukken en dilemma’s die deze meebrengen geschetst.
Met name de keuzes die volgen uit de dilemma’s die onder bouwsteen 3 beschreven zijn,
hebben grote impact op het uiteindelijke nieuwe beleid.

Op dit moment lopen er nog enkele (juridische) onderzoeken.3 In afwachting van deze onderzoeken en bespreking van de onderzoeksresultaten met
Rijkswaterstaat, Rijksvastgoedbedrijf, Ministeries van EZK en BZK en andere stakeholders4, worden nu nog geen beleidskeuzes voorgesteld. Wel worden de voorlopige resultaten
uit economische onderzoeken geschetst. Ook is het «afweegkader» dat gebruikt zal worden
bij het maken van de uiteindelijke keuzes, meegestuurd. Met behulp van de uitkomsten
van de onderzoeken, alsmede de reactie van uw Kamer en stakeholders, is mijn verwachting
dat ik u in de tweede helft van het jaar onderbouwde beleidskeuzes toe kan sturen.

Bouwsteen 1: Maatschappelijke ontwikkelingen voorzieningen

Uitgangspunt in het nieuwe beleid is dat het aanbod van diensten op de verzorgingsplaats
beperkt blijft tot voorzieningen die een directe relatie hebben met het gebruik van
de weg («weggebonden functies»). De volgende diensten hebben in ieder geval een weggebonden
functie: het aanbieden van brandstof, elektrisch laden, rusten en een shop/restauratieve
gelegenheid. Het moet immers een veilige rustplaats blijven. Hieronder wordt weergeven
welke verwachtingen rondom de transitie aan het beleid ten grondslag liggen.

Verwachtingen ten aanzien van de transitie naar zero-emissie

Om een snelle transitie naar duurzame mobiliteit te faciliteren, is het in ieder geval
van belang dat het aantal laadpalen richting 2050 sterk toeneemt. Uit de Nederlandse
klimaatdoelen, zoals bijvoorbeeld geformuleerd in het Coalitieakkoord, volgt dat er
richting 2030 en 2050 een groeiende behoefte ontstaat aan laadinfrastructuur, zowel
voor personenvervoer als (op termijn) goederenvervoer. De exacte vraag naar laadpalen
is tegelijkertijd nog lastig te voorspellen. Op basis van recent onderzoek door TNO5 en eLaad6, gaat het om 3.000 tot 9.000 laadpalen op en nabij verzorgingsplaatsen in 2030 en
een verdere toename richting 2050 voor personenvervoer.7 Met daarbij de kanttekening dat in 2030 «pas» circa 25% van het wagenpark zero-emissie
is.

Het doel dat het vervoer in 2050 volledig emissieloos zal zijn, staat vast. Het is
echter nog niet goed te voorspellen hoe de vraag naar zero-emissie energie zich de
komende tijd precies zal ontwikkelen. Voor de visie betekent deze onzekerheid dat
er ruimte moet blijven om nieuwe – op dit moment nog onbekende – energiebronnen of
aandrijfvormen in te passen op een verzorgingsplaats. In het nieuwe beleid moet daar
dan ook voldoende ruimte voor zijn.

Verwachtingen ten aanzien van overige functies verzorgingsplaatsen

Naast bovengenoemde ontwikkelingen in het kader van de transitie naar zero- emissie
energiedragers, blijven ook de shop en/of horecavoorziening en de rustfunctie van
verzorgingsplaatsen van belang voor weggebruikers. De aanwezigheid van een shop betekent
dat weggebruikers tijdens hun reis eten, drinken en basisbenodigdheden voor hun reis
kunnen kopen of nuttigen en/of van de daar aanwezige toiletvoorzieningen gebruik kunnen
maken. Voor de rust van de weggebruiker is het daarnaast van belang dat ze, naast
voldoende parkeerruimte een plek hebben om de benen te strekken en bijvoorbeeld ruimte
hebben iets te eten aan een picknicktafel.

Om al deze behoeften – vaak tegelijk – een plek te geven op de schaarse ruimte op
de verzorgingsplaats, is van belang om meer richting te geven op de inrichting van
de verzorgingsplaats. Bouwsteen 2 beschrijft daartoe de inrichting van de verzorgingsplaats.

Bouwsteen 2: Inrichting verzorgingsplaatsen

Op een verzorgingsplaats is alleen ruimte voor weggebonden voorzieningen voor de verzorging
van mens en voertuig. Uitgangspunt is dat verzorgingsplaatsen de weggebruiker optimaal
blijven bedienen gedurende de energietransitie. In deze bouwsteen wordt beschreven
wat de belangrijkste principes zijn bij de inrichting van een verzorgingsplaats en
welke knelpunten en dilemma’s dit voor het nieuwe beleid met zich meebrengt.

Inrichtingsprincipes op verzorgingsplaatsen

De inrichting van de verzorgingsplaats is gebaseerd op de principes van Duurzaam Veilig.8 Uitgangspunt hierbij is bijvoorbeeld dat weggebruikers hun verkeersdeelname waar
mogelijk moeten kunnen baseren op uniformiteit, continuïteit en voorspelbaarheid van
de wegen en de verkeerselementen. Deze principes blijven in beginsel gehandhaafd binnen
het nieuwe beleid. Daarnaast blijft het waarborgen van de (sociale) veiligheid op
verzorgingsplaatsen van belang.9

Onderzocht wordt of de uitwerking van deze principes in de praktijk, in het licht
van het inpassen van de verschillende voorzieningen in de schaarse ruimte tijdens
de transitie, aangescherpt of verbeterd kunnen worden. Uitgangspunt voor de huidige
voorzieningen (tanken, laden, shops, restaurants) is dat zo effectief mogelijk gebruik
gemaakt wordt van de ruimte op bestaande verzorgingsplaatsen. Een voorbeeld is het
onderstaande dilemma van het toestaan van «dubbelgebruik» van parkeerplekken voor
laden en parkeren. Waar relevant wordt mogelijk ook aansluiting gezocht bij de Nationale
Omgevingsvisie (NOVI). Daarnaast is het verzwaren van het elektriciteitsnet een belangrijk
vraagstuk.

Laden en parkeren

De ruimte die nodig is voor laden, kan druk op andere voorzieningen veroorzaken. Een
vraagstuk is onder andere het toestaan van zgn. «dubbelgebruik», waarbij een parkeerplek
zowel voor rusten als laden wordt gebruikt. Op dit moment geldt als uitgangspunt dat
een elektrisch laadpunt niet als (gewone) parkeerplek mag worden gebruikt. Dubbelgebruik
van parkeerplekken kan mogelijk bijdragen aan het inpassen van voorzieningen in de
beperkte ruimte op verzorgingsplaatsen. Het aantal parkeerplaatsen dat nodig is voor
de rustfunctie is vastgesteld volgens rekenregels in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen.
Als snelladen opschaalt op een verzorgingsplaats, kan dit niet zomaar leiden tot een
afname van het aantal parkeerplaatsen, groen of andere faciliteiten. Onderzocht wordt
of de introductie van «dubbelgebruik» kan bijdragen aan het oplossen van het voorziene
gebrek aan ruimte. Onderdeel daarvan is een mogelijke heroverweging van de parkeernorm
uit het Kader Inrichting verzorgingsplaatsen.10

Netverzwaring

Om te kunnen voorzien in voldoende laadinfrastructuur, is veelal een netverzwaring
nodig. In 2022 is Rijkswaterstaat in opdracht van het Ministerie van IenW en in afstemming
met de netbeheerders, het Ministerie van EZK, het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) en de
Autoriteit Consument en Markt (ACM) gestart met een aantal pilots voor het aanvragen
en realiseren van extra netcapaciteit.

Het doel van het programma is om leerervaringen op te doen op basis waarvan keuzes
kunnen worden gemaakt over de opzet van een realisatie- en exploitatiemodel voor de
uitrol van extra netcapaciteit op verzorgingsplaatsen. Omwille van een efficiënte
uitrol van extra netcapaciteit bij verzorgingsplaatsen wordt overwogen om te werken
met één aansluiting per verzorgingsplaats voor snelladen waarbij direct de eindcapaciteit
(verwachting voor 2050) wordt gerealiseerd.

Bouwsteen 3: Marktordening en concurrentie

De beperkte fysieke ruimte op verzorgingsplaatsen laat geen ruimte om onbeperkt diensten
en dienstverleners aan te bieden. Dat betekent dat er een methode moet worden gevonden
om de beschikbare ruimte onder geïnteresseerde aanbieders te verdelen. Hierbij liggen
in ieder geval drie vraagstukken voor:

A. Schaarse vergunningen op de verzorgingsplaats.

B. Verdeling van de verschillende basisvoorzieningen in separate kavels of bundeling
in één kavel.

C. Exclusieve rechten voor bepaalde diensten of concurrentie op één verzorgingsplaats.

A. Schaarse rechten vergunningen op de verzorgingsplaats

De beperkte ruimte op verzorgingsplaatsen levert niet alleen een spanningsveld op
waar het gaat om het soort diensten dat op een verzorgingsplaats aangeboden kan worden11, maar ook om het aantal dienstverleners dat op een verzorgingsplaats diensten aan
kan bieden. Een optie is om het aantal vergunningen voor diensten op verzorgingsplaatsen
«schaars» te maken.12

Door van te voren vast te leggen hoeveel vergunningen er op een bepaalde verzorgingsplaats
per voorziening worden uitgegeven, kan het Rijk beter regie voeren op haar beleidsdoelstellingen
op verzorgingsplaatsen. Door niet meer afhankelijk te zijn van de aanvraag van een
vergunning door een marktpartij, maar deze zelf te benaderen, kan proactief gestuurd
worden op beleidsdoelen als de energietransitie. Ook houdt het Rijk meer regie op
de veilige en doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. Per verzorgingsplaats
wordt dan vooraf vastgelegd of er ruimte is voor een of meerdere shops, laadvoorzieningen,
motorbrandstofverkooppunten en/of wegrestaurants. Dit wordt onder andere bezien in
samenhang met de parkeernormen uit het Kader voorzieningenbeleid. Het bepalen van
het aantal en type voorzieningen per verzorgingsplaats biedt meer ruimte voor maatwerk
en flexibiliteit welke nodig zijn tijdens de energietransitie. Daarnaast schept een
vergunningenplafond duidelijkheid en zekerheid voor de sector. Meer zekerheid vooraf
zal de investeringsbereidheid vergroten en daarmee een positief effect hebben op de
energietransitie.

Wanneer wordt gekozen voor een stelsel met schaarse vergunningen, dient bij de verdeling
hiervan een selectieprocedure te worden vastgesteld die waarborgen biedt voor onpartijdigheid
en transparantie.13

Onderzoekers van Radicand stellen voor dat een veiling het meest voor de hand liggende
verdeelmechanisme is voor verzorgingsplaatsen, indien er gekozen wordt voor schaarse
voorzieningen.14

B. Verdeling van de verschillende basisvoorzieningen in separate kavels of bundeling
in één kavel?

Er zijn verschillende methoden om de rechten voor het aanbieden van diensten op een
verzorgingsplaats te verdelen. De twee uitersten zijn om de verschillende basisvoorzieningen
ofwel in separate kavels ofwel de verzorgingsplaats als geheel te verdelen. In de
eerste variant worden de verschillende basisvoorzieningen (laden, brandstof, shops/restaurant
en waterstof) separaat in de markt gezet. In de tweede variant worden de verschillende
basisvoorzieningen per verzorgingsplaats gebundeld in een enkel kavel («alles in één
hand»).

Het afwegingskader dat door IenW wordt gebruikt om deze varianten te toetsen bestaat
uit meerdere criteria. Deze vindt u in het afweegkader dat is meegestuurd als bijlage.
Deze analyse is bijna afgerond. Het onderzoek van Radicand adviseert de variant waarbij
het recht diensten aan te bieden in verschillende kavels wordt verdeeld, onder meer
omdat deze variant toetredingsdrempels voor nieuwe en kleinere partijen verlaagt.
Dit onderzoek signaleert verder dat het bundelen van alle voorzieningen in één kavel
per verzorgingsplaats hoge toetredingsdrempels introduceert voor partijen uit de laadmarkt
en daarmee belemmerend kan werken op de energietransitie.15 Daarnaast lijkt deze variant ook juridisch kwetsbaar: vanuit het perspectief van
de Europese regels van het vrij verkeer van diensten kan het zijn dat een dermate
hoge toetredingsdrempel als disproportioneel wordt gezien en daardoor niet kan worden
gerechtvaardigd. Een onderbouwing van deze beperking op grond van ruimtelijke schaarste
en verkeersveiligheid lijkt vooralsnog niet houdbaar. Naast beleidsmatige vraagstukken
is ook de uitvoerbaarheid van groot belang. Daarom zijn RWS en het RVB gevraagd op
beide (uiterste) varianten een uitvoerbaarheidsscan uit te voeren. De uitkomsten zullen
betrokken worden bij het vervolgproces.

C. Exclusieve rechten voor bepaalde diensten of concurrentie op één verzorgingsplaats

Bij het nieuwe beleid dient een keuze te worden gemaakt tussen concurrentie op de
verzorgingsplaats en/of tussen verzorgingsplaatsen.

Onderzoek van Impulseconomen geeft aan dat concurrentie tussen shops en/of restaurants
op een verzorgingsplaats kan leiden tot een betere kwaliteit of een breder aanbod
voor de weggebruiker.16 Concurrentie tussen tank- en laaddiensten op een verzorgingsplaats lijkt echter een
ander effect te hebben. In tegenstelling tot shops en restaurants verschilt hier de
kwaliteit van het product (brandstof, stroom) niet wezenlijk tussen aanbieders. Dit
betekent dat partijen enkel kunnen concurreren op prijs, waardoor er mogelijk een
race to the bottom ontstaat waarbij de motorbrandstoffen/elektriciteit onder de kostprijs wordt verkocht.
Dit levert volgens de onderzoekers de weggebruiker en de overheid (op de lange termijn)
waarschijnlijk geen voordeel op.17

Bouwsteen 4: Juridisch inbedding

De dilemma’s die in deze brief voorliggen, worden op dit moment door het Ministerie
van IenW geanalyseerd in het licht van deze kaders. Mogelijk leidt dit tot de conclusie
dat aanpassingen noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld om beter te kunnen sturen op de beleidsdoelstellingen.
Juridische duidelijkheid is ook nodig voor de investeringsbereidheid van partijen
in het veld.

Bouwsteen 5: Routekaart

Om zicht te houden en regie te voeren op de ontwikkeling van de energietransitie en
het wagenpark en om beleidsmatig in te kunnen blijven spelen, wordt een routekaart
opgesteld. De routekaart bevat een (gekwantificeerde) uitwerking van de ontwikkeling
van behoeften van de weggebruiker aan bepaalde diensten (de vraagkant) op de verschillende
onderdelen van het hoofdwegennet. Vervolgens wordt ingegaan op de aanbodkant: welke
verzorgingsplaatsen zijn er langs de betreffende trajecten, hoe groot zijn de verzorgingsplaatsen,
hoe zijn ze ingericht, hoeveel parkeerruimte is er, wanneer lopen vergunningstermijnen
af, zijn veilingen gepland, etc. Samengevoegd vormen deze een onderdeel van de «masterplanning»
voor het netwerk van verzorgingsplaatsen. Deze masterplanning bevat daartoe een overzicht
per verzorgingsplaats met daarin de verwachte ontwikkeling laadcapaciteit (vracht-
en personenverkeer), de ontwikkeling brandstofaanbod en -behoefte, de te realiseren
alternatieve brandstoffen (bijv. waterstof) in de tijd, een planning netcapaciteit
en aansluiting en de beschikbare te verdelen (kavel op de) verzorgingsplaatsen.

De planning zal enerzijds houvast moeten geven en anderzijds flexibel moeten zijn
om op het verloop van de transitie in te kunnen spelen. Zo wordt invulling gegeven
aan enerzijds de noodzaak snel in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen en anderzijds
zo veel mogelijk zekerheid te bieden voor partijen in het veld.

Vervolgproces

Bovenstaande zijn de bouwstenen voor het nieuwe beleid. Op dit moment lopen nog enkele
onderzoeken die van groot belang zijn bij het maken van de uiteindelijke beleidskeuzen
over de geschetste dilemma’s. Het gaat onder andere om een juridische analyse op basis
van de Dienstenwet en een (rechts)vergelijkend onderzoek naar het verzorgingsplaatsenbeleid
in ons omringende landen. Ook voeren het RVB en RWS een quick scan uit, onder andere op de implicaties van de hierboven dilemma’s vanuit de uitvoering.
Gedurende dit proces blijft IenW graag in contact met de stakeholders, waaronder aanbieders
van tank- en laadvoorzieningen. Ik ben voornemens om in de tweede helft van dit jaar
de conceptvisie met daarin de beleidskeuzes naar uw Kamer te versturen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers