Brief regering : Reactie op de Initiatiefnota van de leden Dassen en Omtzigt over wettelijke maatregelen om de integriteit bij bewindspersonen en de ambtelijke top te bevorderen (Kamerstuk 36101)

Nr. 3 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2022

Naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van
19 mei 2022 stuur ik u de kabinetsreactie op de initiatiefnota van 9 mei 2022 van
de leden Dassen en Omtzigt over wettelijke maatregelen om de integriteit bij bewindspersonen
en de ambtelijke top te bevorderen (Kamerstuk 36 101, nr. 2). De opbouw van deze kabinetsreactie is als volgt. In de inleiding is een meer algemene
beschouwing over het belang van integriteit opgenomen. In de daaropvolgende paragrafen
zijn de (beoogde) maatregelen van het kabinet voor het integriteitsbeleid van bewindspersonen
uiteengezet, met het oog de implementatie van de GRECO-aanbevelingen. Tevens wordt
per GRECO-aanbeveling een reactie gegeven op de voorstellen uit de initiatiefnota.
Tot slot is een reactie gegeven op de voorgestelde maatregelen uit de initiatiefnota
die los staan van de GRECO-aanbevelingen.

1. Algemene inleiding

Een belangrijke ambitie in het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is de versterking van de overheid met oog voor de menselijke maat. Daarmee kan een
bijdrage aan de betrouwbaarheid van de overheid worden geleverd. Een overheid die
mensen vooropstelt. Dat vraagt om een gelijktijdige inzet op het beschermen én het
vernieuwen van onze instituties en de relatie met de samenleving. In de reactie op
het rapport van de Venetiëcommissie van de Raad van Europa over de werking van onze
rechtsstaat, is het kabinet ingegaan op een aantal voorstellen tot hervorming die
moeten bijdragen aan verbetering in de relatie tussen overheid en burger.1 Naast een groot aantal concrete aanbevelingen gericht aan de wetgevende, uitvoerende
en rechtsprekende macht, heeft de Venetiëcommissie het kabinet opgeroepen tot blijvende
reflectie. De rechtsstaat is niet een louter formeel begrip maar ook een inhoudelijk
begrip: wetgeving moet gepaard gaan met waarborgen tegen misbruik van wettelijke bevoegdheden.
Essentieel voor het vertrouwen van burgers in de overheid zijn voorts integere ambtenaren
en bestuurders, die immers een voorbeeldfunctie hebben. In mijn hoofdlijnenbrief heb
ik dit benoemd als een van de onderwerpen waar ik mij de komende regeerperiode voor
wil inzetten. Terecht vragen de leden Dassen en Omtzigt daarom in hun initiatiefnota
aandacht voor de integriteitsregels voor bewindspersonen en (top-)ambtenaren.

Het kabinet wil daarbij benadrukken dat Nederland het internationaal bezien niet slecht
doet. Binnen de EU staat Nederland op de derde plaats van de minst corrupte landen,
wereldwijd is dat de achtste plek.2 De Europese Commissie geeft aan dat de situatie in Nederland de afgelopen vijf jaar
betrekkelijk stabiel is gebleven.3
Checks and balances functioneren naar behoren. De Commissie constateert dat binnen het Nederlandse openbaar
bestuur een sterke integriteitscultuur heerst. Tegelijkertijd is het belangrijk om
wel verdere actie te ondernemen. Het behouden van een goede integriteitscultuur vergt
voortdurende aandacht – in de eerste plaats in het belang van de burgers maar ook
om te blijven voldoen aan internationale normen en standaarden.

Sinds 2001 heeft Nederland deelgenomen aan vijf evaluaties van de GRECO. De aanbevelingen
uit de eerste vier evaluaties heeft Nederland afdoende geïmplementeerd. Hiermee zijn
deze evaluatierondes afgerond. Nederland heeft toegezegd om de GRECO actief te informeren
over ontwikkelingen binnen de onderwerpen van deze evaluaties. Het integriteitsbeleid
van bewindspersonen en rechtshandhavingsinstanties (Nationale Politie en Koninklijke
Marechaussee) is in 2019 door de GRECO tegen een internationale meetlat aangelegd
in de zogeheten vijfde evaluatieronde. De GRECO constateerde in het evaluatierapport
dat de Nederlandse regering als collectief orgaan veel belang hecht aan vertrouwen,
collegialiteit, consensus en eenheid. Het nadenken over, het afwegen en opstellen
van en het besluiten over integriteitsbeleid en -regelgeving voor bewindspersonen
is daarom ook in de aard der zaak een intensief en langdurig afwegingsproces. De algemene
conclusie van de GRECO was dat voor het integriteitsbeleid van bewindspersonen op
een achttal punten een verdere aanscherping nodig was.

In juli 2021 is de Kamer geïnformeerd over de voortgang op de aanbevelingen volgend
uit de vijfde evaluatieronde. Het kabinet heeft eerder aangegeven dat het naar vermogen
en volledig rekening houdend met de Nederlandse rechtsprincipes, uitvoering zal geven
aan deze aanbevelingen.4 Tijdens de plenaire vergadering van de GRECO wordt beoordeeld of de aanbevelingen
naar tevredenheid van de GRECO zijn geïmplementeerd. Deze aanbevelingen geven ruimte
voor een invulling passend binnen de nationale context.

Het kabinet verwelkomt de internationale samenwerking in de strijd tegen corruptie
en voor de versterking van publieke integriteit. Het kabinet zet zich daar ook actief
voor in. Naast de evaluaties van de GRECO en de Europese Commissie, wordt het Nederlandse
beleid op het terrein van anti-corruptie en integriteit geëvalueerd door de Organisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de Verenigde Naties (VN).5 Het kabinet wil, rekening houdende met de Nederlandse context en rechtsprincipes,
uitvoering geven aan de hieruit voortvloeiende aanbevelingen. De aanbevelingen zien
op versterking van integriteit van de publieke sector dat uiteindelijk bijdraagt aan
het vertrouwen van de samenleving in de overheid. Dat neemt niet weg dat aanbevelingen
vaak veelomvattend zijn, en vragen om een uitgebreid en zorgvuldig proces voorafgaand
aan implementatie. Dit draagt bij aan de effectiviteit van de gekozen maatregelen.

Het kabinet ziet de initiatiefnota van de leden Dassen en Omtzigt als aanmoediging
om de aanbevelingen van de vijfde evaluatieronde van de GRECO snel en effectief te
implementeren. De inzet van het kabinet is te voldoen aan de aanbevelingen van de
GRECO. Daarvoor is al veel in gang gezet. Overzicht hiervan treft u in deze brief
aan, evenals de acties die de komende tijd aanvullend worden genomen.

Uitgangspunt van het kabinet is dat het voorkómen van integriteitsschendingen de voorkeur
heeft. Voorkomen is beter dan het achteraf handhaven en sanctioneren van integriteitsschendingen.
Proportionaliteit van integriteitsregels is voor het kabinet een wezenlijke randvoorwaarde.
De vraag wat integer is, is niet altijd zwart-wit en niet altijd in absolute regels
te vatten. Niet alle risico’s zijn dicht te regelen en te voorzien. Zowel structuur
als cultuur zijn van belang om integriteitsbewustzijn te bevorderen.

Handhaving en sanctionering is pas als ultimum remedium aan de orde. Over sanctionering
van een gedragscode voor bewindspersonen is momenteel een verzoek om voorlichting
aanhangig bij de afdeling advisering van de Raad van State.

2. Uitvoering aanbevelingen GRECO

Het kabinet concentreert zich in zijn reactie eerst op het integriteitsbeleid voor
bewindspersonen. De reikwijdte van de initiatiefnota raakt echter ook aan topambtenaren
en politieke assistenten. Topambtenaren en politiek assistenten zijn rijksambtenaren;
voor rijksambtenaren geldt een apart integriteitsbeleid. Daarbij benadrukt het kabinet
dat topambtenaren buiten de scope van de GRECO evaluatie vallen. Topambtenaren zijn
geen politieke kandidaten en bewindspersonen hebben beperkte invloed op de benoemingen
voor deze functies. De werving en selectie voor deze functies vindt plaats volgens
open, transparante, standaardprocedures op basis van verdienste, zo constateert ook
de GRECO. Bewindspersonen, en niet de topambtenaren, zijn verantwoording verschuldigd
aan de Staten-Generaal. Het kabinet ziet daarom geen aanleiding om de GRECO aanbevelingen
van toepassing te verklaren op ambtenaren.

De Ambtenarenwet 2017 schetst de rechten en plichten van overheidswerkgevers. Conform
artikel 4 voert een overheidswerkgever een integriteitsbeleid dat is gericht op het
bevorderen van goed ambtelijk handelen en dat in ieder geval aandacht besteedt aan
het bevorderen van integriteitsbewustzijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden,
belangenverstrengeling en discriminatie. De overheid als werkgever zorgt ervoor dat
het integriteitsbeleid een vast onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid en maakt
jaarlijks een verantwoording openbaar. Het afleggen van de ambtseed en de Gedragscode
Integriteit Rijk (GIR) gelden voor iedereen die bij het Rijk werkt; daartoe behoren
dus ook de (top)ambtenaar en de politiek assistent. De GIR geeft een overzicht van
de belangrijkste rijksbrede afspraken op het gebied van integriteit. Daarnaast biedt
de GIR een houvast bij het maken van afwegingen en het nemen van beslissingen. De
GIR is een veelomvattend document: het bevat informatie over de integriteitswaarden,
regels omtrent belangenverstrengeling, informatie en communicatie, privérelaties,
en preventie en handhaving. Deze integriteitsonderwerpen maken onderdeel uit van de
vaste gesprekscyclus die medewerkers van het Rijk voeren met hun leidinggevenden.

Voor de allerhoogste functies in de ambtelijke top, de TMG-functies, geldt overigens
dat deze alleen kunnen worden vervuld na een goede afronding van een veiligheidsonderzoek
door de AIVD. Dat geldt ook voor andere functies die door de ministeries als zogenaamde
vertrouwensfuncties zijn aangewezen, waaronder politiek assistenten. Om kwetsbaarheden
te onderkennen wordt in het veiligheidsonderzoek aandacht geschonken aan de persoonlijke
gedragingen en omstandigheden van betrokkene. De criteria waaraan een vertrouwensfunctionaris
moet voldoen zijn eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn.
Uit dien hoofde wordt ook gekeken naar mogelijke financiële kwetsbaarheden van betrokkene.
In het onderzoek wordt daarnaast nagegaan of de kandidaat met Justitie in aanraking
is geweest, en of deze wellicht activiteiten ontplooit of heeft ontplooid die de nationale
veiligheid zouden kunnen schaden. Ook gedragingen en belangen van mensen in de directe
omgeving (partners, familieleden) kunnen een rol spelen. De zogeheten a-screening
wordt iedere vijf jaar herhaald.

Politiek assistenten zijn evenwel een bijzondere categorie ambtenaren. Zij worden
aangesteld door de bewindspersoon waar zij voor werken, in beginsel voor de duur van
de werkzame periode van de bewindspersoon. Bij de uitoefening van hun functie overleggen
zij over politieke zaken met Kamerleden en hun assistenten, en hebben een direct adviserende
rol richting de bewindspersonen. Daardoor hebben zij een directe (politieke) invloed
op het besluitvormingsproces in het kabinet en in de Eerste en Tweede Kamer. Dat roept
de vraag op of niet extra integriteitsinstrumenten nodig zijn voor politiek assistenten,
bovenop het al bestaande instrumentarium voor ambtenaren zoals hiervoor geschetst.
Dit zou tevens in lijn zijn met de aanbevelingen die de GRECO doet wat betreft politiek
assistenten. Mogelijk kan een specifieke aanvulling voor politieke assistenten op
onderdelen in de GIR hierbij behulpzaam zijn. Het kabinet zal hiervoor onafhankelijk
deskundig advies vragen.

Ik ben voornemens in het voorjaar van 2023 een samenhangende visie op het integriteitsbeleid
van de publieke sector aan de Tweede Kamer aan te bieden. De Minister van BZK is stelselverantwoordelijk
voor het integriteitsbeleid. Het integriteitsbeleid voor de publieke sector is gefragmenteerd
en ziet zowel op politieke ambtsdragers als op ambtenaren van het Rijk, de provincies,
gemeenten en waterschappen, zowel voor, tijdens als na het ambt. Voor alle bestuurslagen
en op de verschillende gebieden is wet- en regelgeving beschikbaar en zijn al de nodige
instrumenten ontwikkeld (zoals Kamerbrieven, handreikingen en (model)gedragscodes).
Door dergelijke al bestaande interventies in kaart te brengen en vervolgens op zoek
te gaan naar een gemeenschappelijke basis en nog ontbrekende initiatieven, kan een
vertrekpunt worden gevonden voor een op basis van de aangehaalde uitgangspunten samenhangende
en integrale benadering voor het integriteitsbeleid van de openbare sector. Daarbij
kan mede worden bezien in hoeverre lokaal, provinciaal of landelijk beleid in evenwicht
is of dat er ongewenste verschillen zijn in de benadering van soortgelijke onderwerpen.

3. Appreciatie voorstellen initiatiefnota Kamerleden Dassen en Omtzigt die betrekking
hebben op de GRECO-aanbevelingen

Aanbeveling 1 GRECO

GRECO beveelt aan dat op basis van een risicoanalyse een gecoördineerde strategie
wordt ontwikkeld voor de integriteit van personen die de hoogste leidinggevende functies
bekleden, die is gericht op het voorkomen en beheersen van verschillende soorten belangenverstrengeling,
waaronder door middel van responsieve maatregelen op het gebied van advies, toezicht
en naleving.

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omtzigt vragen een strenge en duidelijke gecoördineerde standaardmethodologie
voor de beoordeling van corruptierisico’s op basis van risicoanalyses. Hierbij moet
een onderscheid worden gemaakt tussen bewindspersonen, topambtenaren en politiek assistenten.

Implementatievoorstel kabinet

Het kabinet is van mening dat met de aangekondigde maatregelen een coherente strategie
is ontstaan van toetsing van integriteitsrisico’s voor, tijdens en na het ambt van
bewindspersonen. De GRECO-aanbeveling is door het kabinet geïmplementeerd door de
introductie van het self-assessment voor een risicoanalyse van bewindspersonen. Daarnaast
spreekt de formateur met kandidaat- bewindspersonen over integriteitsrisico’s mede
aan de hand van naslag bij de AIVD en fiscus. Belangenverstrengeling wordt voorts
voorkomen door het afstoten of op afstand plaatsen van zakelijke belangen en het verbod
om tijdens het ambt nevenfuncties te vervullen. Tijdens het ambt zal een gedragscode
voor bewindspersonen komen te gelden. Ook is een wetsvoorstel in voorbereiding dat
maatregelen bevat voor vervolgfuncties. Zoals aangegeven, ontvangt de Tweede Kamer
begin 2023 een nota integriteit waarin de samenhang en verschillende lijnen van integriteitsbeleid
(voor, tijdens en na het ambt) en op verschillende niveaus (nationaal, decentraal
en ambtelijk) uiteen worden gezet.

Aanbeveling 2 GRECO

GRECO beveelt aan (i) dat voor personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden
een integrale gedragscode wordt ontwikkeld, aangevuld met passende richtsnoeren betreffende
belangenverstrengeling en integriteitsgerelateerde kwesties (bijv. geschenken, externe
activiteiten, contact met derden, lobbyen etc.), en dat deze gedragscode voor het
publiek gemakkelijk toegankelijk wordt gemaakt, en (ii) dat aan deze gedragscode een
toezicht- en sanctie-mechanisme wordt gekoppeld.

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omtzigt sluiten hierbij aan door de ontwikkeling een integrale
bindende (wettelijke) gedragscode voor bewindspersonen te bepleiten. Deze code dient
specifiek gewijd te zijn aan dit onderwerp, waarin beginselen en integriteitsnormen
voor bewindspersonen worden opgenomen, aangevuld met toelichtingen en praktische voorbeelden.
De wettelijke gedragscode inhoudende de integriteitsregels moet ook op politieke assistenten
van toepassing zijn, in die situaties waarin zij invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming
van bewindspersonen.

Implementatievoorstel kabinet

Het kabinet implementeert de GRECO-aanbeveling door het opstellen van een gedragscode
integriteit bewindspersonen. De code bevat de onderdelen zoals genoemd in de GRECO-aanbeveling.
Over het instellen van een toezicht- en sanctiemechanisme is voorlichting gevraagd
aan de afdeling advisering van de Raad van State. De vraag is of het wenselijk is
de gedragscode in een wet vast te leggen. Dit maakt aanpassing een langdurig proces
en minder flexibel, terwijl de gedragscode een levend document moet zijn. Wel kan
worden bezien of de grondslag voor een gedragscode een wettelijke basis moet krijgen, waarbij de verdere uitwerking
aan de regering wordt gelaten.

Zoals eerder in deze brief aangegeven hebben politiek assistenten zich, net als andere
medewerkers van het Rijk, te houden aan de regels van de GIR. Een gedragscode voor
bewindspersonen die ook van toepassing is op politiek assistenten roept praktische
bezwaren op, alleen al vanwege verschil in rechtspositie (politieke ambtsdrager versus
ambtelijk). Het reeds aangekondigde onafhankelijk deskundig advies zal ingaan op de
vraag of voor politiek assistenten aanvullende regels ten opzichte van de GIR noodzakelijk
zijn.

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omtzigt stellen voor dat voor personen die de hoogste leidinggevende
functies bekleden, op vertrouwelijke basis begeleiding omtrent integriteitsgerelateerde
kwesties, belangenverstrengeling etc. wordt opgezet. Er dient een onafhankelijke commissie
of functionaris te komen die voor bewindspersonen, en in voorkomend geval politiek
assistenten, voorziet in begeleiding en vertrouwelijk advies geeft over naleving,
toepassing en interpretatie van de gedragscode, en dus het voorkomen van belangenverstrengeling
en andere integriteitskwesties. De commissie of functionaris dient daarvoor uiteenlopende
bevoegdheden te hebben.

Implementatievoorstel kabinet

Het kabinet zal voorzien in de benoeming van een onafhankelijk adviseur integriteit
bewindspersonen, die individuele bewindspersonen vertrouwelijk kan adviseren bij integriteitsvragen.
De vorm waarin dit zijn beslag zal krijgen, wordt nog nader bezien.6 De nadere uitwerking van de functie van onafhankelijk adviseur integriteit is onderdeel
van het proces om te komen tot een gedragscode voor bewindspersonen.

Aanbeveling 3 GRECO

De GRECO beveelt aan dat de bewustwording van integriteitskwesties wordt vergroot
bij de personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden, waaronder door middel
van periodieke trainingen.

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omtzigt stellen voor bewindspersonen, politiek assistenten en topambtenaren
bij aanstelling te informeren en bewindspersonen en politiek assistenten daarnaast
binnen drie maanden na aanstelling een open gesprek te laten voeren met de adviescommissie.
Topambtenaren dienen dit gesprek te voeren met de vertrouwenspersoon. Verder dient
periodieke bijscholing verplicht te worden voor bewindspersonen, topambtenaren en
politiek assistenten.

Implementatievoorstel kabinet

Deze GRECO-aanbeveling implementeert het kabinet via de gedragscode. Daarin wordt
vastgelegd dat regelmatig een gesprek over integriteit in de ministerraad zal worden
gehouden. Doel daarvan is het delen van dilemma’s en het van elkaar leren. Dit is
nodig om het integriteitsbesef en de gedragscode levend te houden en waar nodig te
actualiseren.

Aanbeveling 4 GRECO

GRECO beveelt aan (i) dat regels en richtsnoeren worden geïntroduceerd over de wijze
waarop personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden in contact treden
met lobbyisten en andere derden die ernaar streven regeringsprocessen en -besluiten
te beïnvloeden, en (ii) dat de transparantie wordt vergroot ten aanzien van contacten
en onderwerpen met betrekking tot het lobbyen bij personen die de hoogste leidinggevende
functies bekleden.

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omzigt suggereren een wettelijk verplicht, openbaar en online toegankelijk
registratiesysteem voor lobbyisten en lobbyorganisaties, evenals de aanstelling van
een onafhankelijke lobby-functionaris die onder meer de naleving van deze regelgeving
waarborgt, verantwoordelijk is voor de ontvangst van de vereiste aangiften van registraties
en rapportages en bevoegd is om sancties op te leggen bij overtreding van de regelgeving.

Implementatievoorstel kabinet

Het kabinet implementeert deze GRECO-aanbeveling door de gedragsregels omtrent de
omgang van bewindspersonen met derden/lobbyisten in de gedragscode voor bewindspersonen
op te nemen. Daarenboven zijn recent de regels omtrent het opnemen van afspraken in
de openbare agenda’s van bewindspersonen aangepast.7 In reactie op Kamervragen van de leden Sneller en Bromet heeft het kabinet aangegeven
dat het de motie van deze leden onverkort zal uitvoeren. De openbare agenda’s van
bewindspersonen worden gebruiksvriendelijker, het streven is contactgegevens op te
nemen bij de agenda-items met een korte beschrijving van het betreffende onderwerp.
Ook worden de agenda-items gecategoriseerd, conform de motie, zodat kan worden gezocht
op trefwoorden.8 Hiermee wordt al voorzien in de vraag naar meer transparantie. Het voorstel van de
leden Dassen en Omtzigt gaat veel verder door ook een onafhankelijke lobby-functionaris
aan te stellen.

Het kabinet zal een hoogleraar met expertise op het gebied van belangenbehartiging
en politieke besluitvorming vragen om advies over een lobbyregister, en hierover najaar
2022 nader berichten. Uitgangspunt bij deze adviesaanvraag is dat een lobbyregister
ten aanzien van bewindspersonen wordt ingevoerd, zoals ook is verzocht in de motie
van het lid Dassen.9 In de adviesaanvraag zal onder meer worden verzocht aandacht te besteden aan de vraag
wat precies onder lobbyisten moeten worden verstaan, hoe bij een registratie bureaucratische
lasten binnen de perken kunnen blijven en hoe ervaringen vanuit andere landen kunnen
worden betrokken. Ook is het van belang dat een lobbyregister niet onbedoeld beperkingen
oplegt aan mensen met wie een bewindspersoon graag in contact komt en die geen lobbyist
zijn.

Aanbeveling 5 GRECO

GRECO beveelt aan dat ten aanzien van personen die de hoogste leidinggevende functies
bekleden een verplichting wordt ingevoerd om ad hoc melding te doen van een ontstane
situatie waarin sprake is van een conflict tussen persoonlijke belangen en officiële
functies.

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omtzigt stellen voor dat bewindspersonen, en in voorkomend geval
met inbegrip van politiek assistenten, en topambtenaren verplicht worden om ad hoc
melding te doen bij de toezichtsautoriteit, respectievelijk de leidinggevende van
een ontstane situatie waarin sprake is van een conflict tussen persoonlijke belangen
en officiële functies. In de betreffende wettelijke kaders moet een hanteerbare definitie
van «belangenconflict» worden opgenomen. Daarnaast moeten daarin hanteerbare criteria
worden opgenomen over wanneer mogelijk sprake is van een belangenconflict. De toezichtsautoriteit
dan wel de leidinggevende toetst aan de hand van het wettelijk kader of sprake is
van een conflict tussen persoonlijke belangen en officiële functies en stelt daarover
een rapport op.

Implementatievoorstel kabinet

Het kabinet implementeert deze GRECO-aanbeveling door middel van opname in de gedragscode
voor bewindspersonen. Het voorstel van Dassen en Omtzigt om belangenconflicten te
melden bij een toezichtsautoriteit, roept de vraag op of dergelijke belangenconflicten
zich eigenlijk kunnen voordoen nu bewindspersonen sinds jaar en dag zakelijke belangen
moeten afstoten of op afstand moeten plaatsen. Bewindspersonen mogen ook tijdens het
ambt geen andere (neven-)functies bekleden. Mochten hier niettemin vragen over ontstaan
bij een bewindspersoon, dan kan hij zich wenden tot de onafhankelijk adviseur integriteit,
waarin de gedragscode zal voorzien.

Voor ambtenaren, waaronder ook politiek assistenten en topambtenaren, zijn belangenconflicten
(waaronder nevenfuncties en financiële belangen) uitvoerig geregeld in de Ambtenarenwet
en de GIR. Ook geldt voor alle ambtenaren een meld- en registratieplicht voor nevenwerkzaamheden
die in relatie tot de ambtelijke functievervulling de belangen van de dienst kunnen
raken. De leidinggevende toetst op de toelaatbaarheid van een nevenfunctie. Nevenwerkzaamheden
zijn alle werkzaamheden die een ambtenaar naast zijn of haar werk als ambtenaar verricht,
betaald of onbetaald en ongeacht de omvang, duur en vorm. Jaarlijks worden de nevenactiviteiten
geregistreerd tijdens de personeelsgesprekken. In geval van twijfel kan dit worden
besproken met de vertrouwenspersoon.

Er geldt een verbod op nevenwerkzaamheden als door de nevenwerkzaamheden het goed
functioneren als ambtenaar, of het goed functioneren van de dienst, niet langer is
verzekerd. In aanvulling op de meldings- en registratieplicht wordt het overzicht
van de nevenwerkzaamheden van TMG-leden periodiek openbaar gemaakt via de website
van de Algemene Bestuursdienst.

Aanbeveling 6 GRECO

GRECO beveelt aan dat algemene regels betreffende beperkingen na uitdiensttreding
worden ingevoerd voor personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden en
die na het einde van hun functie in de publieke sector in de private sector een nieuwe
betrekking zoeken en/of op het punt staan die betrekking te aanvaarden

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omtzigt suggereren een wettelijk verbod voor bewindspersonen, en
in voorkomende gevallen voor politiek assistenten, om als belangenbehartiger op hetzelfde
werkterrein buiten de publieke sector te gaan werken voor achttien maanden na aftreden.
Daarnaast pleiten zij voor een verplichting dat overheidswerkgevers in arbeidsovereenkomsten
met topambtenaren een afkoelperiode afspreken. Ten slotte moeten bewindspersonen en
politiek assistenten, respectievelijk topambtenaren verplicht worden gesteld om een
oordeel te vragen van de toezichtsautoriteit, respectievelijk leidinggevende, bij
het aanvaarden van werk in de particuliere sector of andere sectoren.

Implementatievoorstel kabinet

Het kabinet implementeert deze GRECO-aanbeveling in het wetsvoorstel integriteit gewezen
bewindspersonen door het lobbyverbod wettelijk te verankeren maar dan niet voor achttien
maanden maar voor twee jaar voor het eigen beleidsterrein en aanpalende beleidsterreinen.
Voorts is het voornemen in het wetsvoorstel de verplichting op te nemen voor gewezen
bewindspersonen om gedurende een afkoelperiode van twee jaar na het ontslag onafhankelijk
advies te vragen over de toelaatbaarheid van een vervolgfunctie in de private of semipublieke
sector. Tot slot mag een gewezen bewindspersoon tot twee jaar na zijn ontslag niet
in dienst treden bij zijn voormalige ministerie, noch commerciële opdrachten daar
aanvaarden. Het voornemen is het wetsvoorstel binnenkort in consultatie te geven en
daaropvolgend zo spoedig mogelijk bij de Tweede Kamer in te dienen.

Het voorstel van de leden Dassen en Omtzigt strekt zich ook uit tot topambtenaren.
Voor (top-)ambtenaren geldt de GIR, waarin een paragraaf is gewijd aan een gevoelige
overstap naar ander werk, waarbij sprake kan zijn van botsende belangen. Hierbij wordt
een moreel beroep gedaan op de ambtenaar om tijdig te melden, risico’s te bespreken
en maatwerk-afspraken te maken. In artikel 19 Grondwet is het recht van vrije arbeidskeuze
vastgelegd. Dat kan worden beperkt als daar een wettelijk voorschrift voor is.

Aanbeveling 7 GRECO

GRECO beveelt aan (i) dat personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden
worden verplicht periodiek in het openbaar opgave te doen van hun financiële belangen,
(ii) dat wordt overwogen om ook financiële gegevens inzake echtgenoten en afhankelijke
familieleden in die opgave op te nemen (met dien verstande dat deze gegevens niet
noodzakelijkerwijs openbaar hoeven te worden gemaakt), en (iii) dat voor die opgaven
een passend toetsings-mechanisme wordt ingesteld.

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omtzigt stellen voor om in de wettelijke regelgeving omtrent integriteit
(zie aanbeveling 2) een kader op te nemen over het verplicht melden van financiële
en zakelijke belangen door bewindspersonen. In het wettelijk kader wordt opgenomen:
welke bezittingen, inkomsten, verplichtingen en andere belangen moeten worden aangegeven.
De toezichtsautoriteit houdt een register bij en publiceert deze op de website van
de rijksoverheid. De vervoers- en verblijfkosten van alle buitenlandse reizen mogen
volgens de leden Dassen en Omtzigt in het geheel of gedeeltelijk niet door derden
zijn betaald.

Implementatievoorstel kabinet

Het kabinet acht deze aanbeveling van de GRECO al geïmplementeerd door het staande
beleid voor bewindspersonen om dergelijke financiële en zakelijke belangen te melden
in het gesprek met de formateur en deze nog voor de ambtsaanvaarding af te stoten
of op afstand te plaatsen. Ook heeft de Minister-President onlangs een brief aan de
Tweede Kamer gezonden waarin wordt ingegaan op de verplichting voor bewindspersonen
om ook tussentijds melding te maken van financiële en zakelijke belangen.10 In een schriftelijk overleg tussen Tweede Kamer en kabinet zijn nadere vragen van
de Kamer beantwoord.11

De zakelijke belangen van familieleden worden niet meegenomen als de bewindspersoon
daarover geen zeggenschap heeft. De redenering hierachter is dat mensen in de huidige
maatschappij als zelfstandige individuen worden beschouwd die geacht worden economisch
onafhankelijk te zijn.

Het voorstel van de leden Dassen en Omtzigt om reis- en verblijfkosten niet te laten
betalen door derden, lijkt overbodig. Op grond van het Voorzieningenbesluit worden
de vervoers- en verblijfkosten van dienstreizen van bewindspersonen door het ministerie
en niet door derden betaald.

Aanbeveling 8 GRECO

GRECO beveelt aan dat ervoor wordt gezorgd dat procedures die voorzien in het onderzoek
naar en de strafrechtelijke vervolging van ambtsmisbruik (waaronder passieve omkoping)
geen belemmering vormen voor de strafrechtspleging ten aanzien van bewindspersonen
die ervan worden verdacht met corruptie samen-hangende strafbare feiten te hebben
gepleegd.

Voorstel initiatiefnota

De leden Dassen en Omtzigt stellen voor om zo spoedig mogelijk over te gaan tot indiening
van de wetsvoorstellen die momenteel worden voorbereid op de Ministeries van Justitie
en Veiligheid alsook van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zij roepen op
om daarbij de twee sporen van de commissie-Schouten integraal te volgen.

Implementatievoorstel kabinet

De inhoud van deze GRECO-aanbeveling is meegenomen in het rapport van de Commissie
Fokkens, dat vorig jaar is uitgebracht. Het kabinet streeft ernaar om de Tweede Kamer
najaar 2022 over het rapport van deze commissie een hoofdlijnenbrief te sturen.

Appreciatie voorstellen initiatiefnota leden Dassen en Omtzigt die los staan van de
GRECO-aanbevelingen

• De leden Dassen en Omtzigt stellen voor een toezicht- en handhavingsautoriteit in te stellen met uiteenlopende en onafhankelijk in gang te zetten bevoegdheden,
met voornaamste taak om de naleving van de wettelijke gedragscode te toetsen. Deze
toezichtsautoriteit handhaaft – voor zover dat effectief is – volgens het systeem
van ministeriële verantwoordelijkheid.

Reactie kabinet

Het voorstel van de leden Dassen en Omtzigt voor een externe autoriteit voor handhaving
en sanctionering raakt aan de ministeriële verantwoordelijkheid, omdat een bewindspersoon
in ons stelsel verantwoording aflegt aan beide Kamers en niet aan een andere instantie.
Tegelijkertijd zal de gedragscode een stevig en richtinggevend instrument moeten zijn
waaraan bewindspersonen zich committeren. Het is daarbij ook interessant om te bezien
hoe andere instituties met deze materie omgaan. De Tweede Kamer heeft bijvoorbeeld
voor het eigen functioneren en integriteit van Kamerleden het «College van onderzoek
integriteit» met onafhankelijke leden. Dat college kan klachten aangaande overtredingen
van de gedragscode van de Tweede Kamer onderzoeken, en aanbevelingen omtrent sancties
doen aan het presidium en de Kamer. Tijdens het commissiedebat over integriteit openbaar
bestuur (Kamerstuk 28 844, nr. 237) heeft de Minister van BZK aangekondigd dat de afdeling advisering van de Raad van
State om voorlichting wordt gevraagd over de verhouding tussen een sanctie-mechanisme
en de ministeriële verantwoordelijkheid. Het voorlichtingsverzoek is inmiddels verzonden.
Hierin zijn specifiek de volgende vragen aan de Raad van State gesteld:

• In hoeverre is het binnen de constitutionele grenzen mogelijk om, net als de Tweede
Kamer, een intern toezichts- en handhavingsmogelijkheid op te nemen voor integriteitsregels voor bewindspersonen,
waarbij advisering en onderzoek naar klachten, alsmede aanbevelingen voor sancties,
plaatsvindt door een onafhankelijk college?

• Welke voor- en nadelen heeft het instellen van een externe toezicht- en handhavingsautoriteit voor integriteitsregels voor bewindspersonen,
met inachtneming van de ministeriële verantwoordelijkheid (al dan niet in aanvulling
op een interne instantie)? Kan een dergelijke autoriteit ook sancties opleggen, zo
ja welke?

• Zijn er andere manieren denkbaar waarop de gedragscode minder vrijblijvend wordt,
met de eigen verantwoordelijkheid als basis?

De verwachting is dat het kabinet aan de hand van de voorlichting van de Raad van
State aanstaand najaar kan terugkomen op de vraag naar sanctionering van de gedragscode
en op de motie van de leden Van Baarle en Leijten die hierover is aangenomen. 12 Het kabinet acht het van belang de normen van de gedragscode in samenhang te bezien
met de mogelijke sanctionering. Daarom zal de gedragscode, anders dan eerder bericht,
niet medio 2022 worden vastgesteld, maar na ommekomst en verwerking van de voorlichting
van de Raad van State, dus in het najaar van 2022. Ook is het streven om dan de invulling
van de functie van onafhankelijk adviseur integriteit bewindspersonen gereed te hebben
en het onderzoek naar invoering van een lobbyregister. Vervolgens zal de Tweede Kamer
worden geïnformeerd.

• De leden Dassen en Omtzigt stellen voor de toegang tot informatie te ontzeggen na uitdiensttreding van de bewindspersoon, en in voorkomend geval politiek assistenten, voor eigen voordeel
of voor voordeel van anderen.

Reactie kabinet

Het voorstel van de leden Dassen en Omtzigt om toegang tot informatie te ontzeggen
lijkt overbodig. In beginsel geldt voor ambtenaren een geheimhoudingsverplichting.
Op het handelen van oud-bewindspersonen zijn de regels van privaat- en publiekrecht
van toepassing. Voor gewezen bewindspersonen geldt eveneens in beginsel een geheimhoudingsverplichting,
neergelegd in het Wetboek van Strafrecht (artikelen 98 e.v. en 272). Die geheimhoudingsverplichting
laat informatieverstrekking bij bij wet voorziene gevallen onverlet, zoals ingeval
van een parlementaire enquête (artikel 15 Wet op de parlementaire enquête 2008).

• De leden Dassen en Omtzigt stellen voor lobbyactiviteiten van oud-bewindspersonen en in voorkomend geval politiek assistenten voor een periode van twee jaar na aftreden
te verbieden en voor overheidswerkgevers verplicht te stellen in arbeidsovereenkomsten
met topambtenaren een regeling te treffen over het ondernemen van lobbyactiviteiten
na aftreden.

Reactie kabinet

Het voorstel van Omtzigt en Dassen voor een lobbyverbod geldt al voor het eigen beleidsterrein
en aanpalende beleidsterreinen. Dat zal voor gewezen bewindspersonen ook wettelijk
worden geregeld.

• De leden Dassen en Omtzigt stellen voor bij overtreding van het lobbyverbod, het draaideurverbod,
de afkoelperiode of het omzeilen van het vragen van het oordeel van de toezichtsautoriteit
door bewindspersonen en in voorkomend gevallen door politiek assistenten, bestuurlijke boetes op te leggen door de toezichtsautoriteit.

Reactie kabinet

Zoals hiervoor gesteld, is een voorlichtingsverzoek aanhangig bij de afdeling advisering
van de Raad van State die ziet op mogelijke sanctionering van de gedragscode voor
bewindspersonen. Regels die betrekking hebben op integriteitsbeleid voor gewezen bewindspersonen (onafhankelijk advies over vervolgfuncties, draaideurverbod en lobbyverbod)
worden opgenomen in een wetsvoorstel dat nu in voorbereiding is. In dit wetsvoorstel
zal ook worden bezien of, en zo ja welke, sancties kunnen worden opgelegd indien niet
aan de regels wordt voldaan.

Voor ambtenaren geldt dat in geval van een integriteitsschending sancties onder arbeidsrecht
mogelijk zijn. Dit wordt echter gezien als laatste middel. Uitgangspunt hierbij is
het goede gesprek tussen werkgever en werknemer.

• De leden Dassen en Omtzigt stellen voor in de Ambtenarenwet voor topambtenaren de verplichting op te nemen financiële belangen te melden en openbaar te maken bij indiensttreding en vervolgens iedere wijziging onmiddellijk
te melden. Voor de meldplicht geldt dat er een relatie moet zijn met de ambtelijke
functie of dat die relatie vermoed kan worden.

Reactie kabinet

Het is voor een ambtenaar niet toegestaan financiële belangen te hebben, effecten
te bezitten of effectentransacties te verrichten waardoor de goede vervulling van
zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in
verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd
(art. 8.1.c Ambtenarenwet 2017).

Het voorstel van de leden Dassen en Omtzigt om topambtenaren te verplichten financiële
belangen openbaar te maken gaat verder dan de bepaling in art. 5 van de Ambtenarenwet
2017. Op grond van artikel 5, aanhef eerst lid en onder d, van de Ambtenarenwet 2017
zijn in ieder geval alle TMG-leden aangewezen als ambtenaren die werkzaamheden verrichten
waaraan het risico van financiële belangenverstrengeling of het risico van oneigenlijk
gebruik van koersgevoelige informatie verbonden is. Voor de TMG-leden geldt om die
reden een meldplicht met betrekking tot financiële belangen, voor zover het bezit
of beheer op enige wijze (de schijn van) belangenverstrengeling kan inhouden bij het
vervullen van de functie. De meldplicht is in de arbeidsovereenkomst opgenomen.

Melding van financiële belangen en eventuele wijzigingen daarin geschiedt bij de TMG-compliance
officer, die inhoudelijk deskundig is op het terrein van financiële belangenverstrengeling
en als taak heeft er op toe te zien dat de gedragingen van de medewerkers binnen het
deel van de organisatie waar zij werkzaam zijn aan de gestelde vereisten voldoen.
De compliance officer beoordeelt de «verklaring financiële belangen» en adviseert
de Minister BZK bij voorkomende knelpunten. De compliance officer kan TMG-leden naar
aanleiding van de aangeleverde informatie gevraagd en ongevraagd adviseren. Daarnaast
beheert de compliance officer het archief met de meldingen en rapporteert aan de Minister.

Er geldt geen verplichting tot openbaarmaking en daar is ook geen voornemen toe. Vanwege
privacyoverwegingen worden (afspraken over) financiële belangen niet openbaar gemaakt.
Dit vloeit ook voort uit het proportionaliteitsbeginsel: de inbreuk op de privacy
versus het in een enkel geval voorkomen van (schijn van) belangenverstrengeling. Het
risico van belangenverstrengeling voor leden van de TMG is in principe altijd aanwezig,
omdat zij een knooppunt vormen in de informatiestromen en (financiële) beslissingen
binnen hun eigen organisatie. TMG-leden vervullen in het licht van het integriteitsbeleid
bovendien een voorbeeldrol binnen de rijksorganisatie. Dit maakt dat voor in ieder
geval alle TMG-leden de verplichting tot het melden van financiële belangen geldt.
Voor zover gemelde financiële belangen in relatie met de functie staan – of vermoed
worden te staan – kunnen nadere afspraken met de ambtenaar worden gemaakt, zodat (de
schijn van) belangenverstrengeling wordt voorkomen.

Om de verdere ontwikkeling van een integer en transparant bestuur te bestendigen is
een aanpak met een brede basis nodig en een balans tussen structuur- en cultuurgerichte
maatregelen. Dit betekent dat wet- en regelgeving heldere normen moet bevatten en
dat tegelijkertijd het goede gesprek over integriteitsdilemma’s dient te worden gevoerd.
Het kabinet ziet de nota van de initiatiefnemers dan ook als bevestiging om met urgentie
aandacht te blijven besteden aan een passend integriteitsbeleid voor bewindspersonen
en ambtenaren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot