Brief regering : Plan van aanpak periodieke evaluatie kinderopvangbeleid, recente onderzoeken en overzichten kinderopvang

Nr. 462 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2022

Inhoud

In deze brief informeer ik uw Kamer over de planning en opzet van de periodieke evaluatie
van het kinderopvangbeleid.

Daarnaast vindt u in de bijlagen onderzoeken en overzichten die recent beschikbaar
zijn gekomen op het terrein van kinderopvang: de inventarisatiestudie naar gastouderopvang,
de evaluatie van de kwaliteitseisen van de Wet Innovatie en kwaliteit kinderopvang
(Wet IKK) en het overzicht van meldingen vertrouwensinspecteurs kinderopvang.

Periodieke evaluatie kinderopvangbeleid

In de brief van 14 september 20201 heeft mijn voorganger uw Kamer geïnformeerd over de evaluatie- en onderzoeksplanning
van het kinderopvangbeleid. Uitgangspunt daarbij is een dynamisch en doorlopend proces
van evalueren en onderzoek, waarbij aandacht is voor nieuwe inzichten en ontwikkelingen.
Doel is beter verantwoorden door een versterkte verbinding tussen kennisbehoefte,
onderzoek en beleid. De evaluatie- en onderzoeksplanning helpt om de juiste kennisvragen
op het goede moment te stellen en zo kennisinzichten optimaal te benutten voor beleidsvorming-
en verantwoording. Deze werkwijze past in de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) van
het Ministerie van SZW.

Conform de uitwerking van de motie Harbers c.s.2 informeer ik u met deze brief over de opzet en vraagstelling van de periodieke evaluatie
van het beleid van artikel 7 -Kinderopvang- van het Ministerie van SZW, dat in de
Strategische Evaluatie Agenda onder het thema «Werk en zorg combineren» valt.

Met de periodieke evaluatie zal de doelmatigheid en doeltreffendheid als ook het burgerperspectief
van het kinderopvangbeleid onderzocht worden. De periodieke evaluatie bestrijkt de
periode 2015–2022 en zal voldoen aan de eisen die genoemd zijn in de Regeling periodieke
evaluatie.3 Met deze brief informeer ik u over de planning en opzet van de periodieke evaluatie
die in het voorjaar van 2023 aan uw Kamer wordt aangeboden.

Thema en inhoudelijke afbakening van de periodieke evaluatie

Kinderopvang is van groot belang voor zowel ouders als kinderen. Kwalitatief goede,
veilige en toegankelijke opvang maakt het mogelijk dat ouders hun werk en de zorg
voor kinderen kunnen combineren en stimuleert daardoor de arbeidsparticipatie. En
goede kinderopvang biedt kinderen de mogelijkheid zich volop te ontwikkelen. Het kinderopvangbeleid
heeft dan ook twee gelijkwaardige doelen en die zijn neergelegd in de beleidstheorie4: bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouders en het stimuleren van de ontwikkeling
van het kind. Zoals in de brief van 14 september 2020 is geconstateerd, is de politieke
en maatschappelijke aandacht de laatste jaren steeds meer uitgegaan naar de kwaliteit
van de kinderopvang en het belang van kinderopvang voor de ontwikkeling van het kind.
Tegelijkertijd waren dit de thema’s waar vanuit kinderopvangbeleid de grootste kennisbehoefte
bestond. In genoemde brief is daarom aangekondigd dat het zwaartepunt van deze periodieke
evaluatie op het doel «ontwikkeling kind» ligt.

In de volgende periodieke evaluatie zal dan de nadruk worden gelegd op het doel arbeidsparticipatie.5 Gezien de planning van de in het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) aangekondigde stelselwijziging is de verwachting dat het moment van de volgende
periodieke evaluatie samenvalt met de invoering van het nieuwe stelsel.6 Het stimuleren van de arbeidsparticipatie is een van de doelen van de stelselherziening
en de invoering van het nieuwe stelsel kan worden gebruikt als startpunt ten behoeve
van het onderzoeken van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de stelselherziening,
voorafgegaan door een nulmeting. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van opgedane kennis
sinds de vorige beleidsdoorlichting op dit doel.

Onderzoeksvragen periodieke evaluatie

Hoofdvraag van de periodieke evaluatie komende tijd is in welke mate het kinderopvangbeleid
doeltreffend en doelmatig is in het bevorderen van de ontwikkeling van het kind en
in welke mate dit verhoogd kan worden. Hierbij is de aanname in de beleidstheorie
dat om de doelen van kinderopvang te kunnen bereiken, er sprake moet zijn van kwalitatief
goede, betaalbare en toegankelijk kinderopvang. Het zijn voorwaarden om kinderopvang
bij te laten dragen aan de ontwikkeling van kinderen.

Deelvragen in de periodieke evaluatie zijn dan ook gericht op welke rol de kwaliteit,
betaalbaarheid en toegankelijkheid spelen op het gebruik van kinderopvang, en daarmee
de ontwikkeling van het kind. Daartoe onderzoeken we, onder andere, de ontwikkeling
van kwaliteit, betaalbaarheid en deelname, de factoren die bepalend zijn voor de kwaliteit
en de perceptie van ouders op kwaliteit en betaalbaarheid (en hoe deze beïnvloed worden).
Ook kijken we naar toegankelijkheid (voor bepaalde groepen) en welke factoren van
kinderopvang kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van het kind (zoals startleeftijd,
intensiteit). Waar relevant zullen we ook aandacht hebben in hoeverre deze factoren
invloed hebben op arbeidsparticipatie.

Bij de evaluatie van beleid zal natuurlijk zo goed als mogelijk rekening moeten worden
gehouden met externe factoren, zoals de invloed van de covid pandemie, de economische
ontwikkeling in de afgelopen jaren, en het perspectief van de burger bij het kinderopvangbeleid.

Beleidsopties

Zoals vereist, zal in de periodieke evaluatie aandacht worden besteed aan de verschillende
beleidsopties die de doeltreffendheid en doelmatigheid verbeteren. Daarbij gaat het
zowel om besparings- als intensiveringsopties, waaronder tevens opties voor het geval
dat er substantieel (tot 20%) bezuinigd of geïntensiveerd wordt op het begrotingsartikel.

Aanpak en opzet

De periodieke evaluatie zal gedaan worden door middel van een synthese-onderzoek.
Daartoe zullen onderzoeken en evaluaties gebruikt worden die sinds de vorige beleidsdoorlichting
in 2015 verschenen zijn, zowel in opdracht van SZW als ander relevant onderzoek. Daarbij
betrekken we ook inzichten uit internationaal onderzoek. In de bijlage van de brief
van 14 september 2020 is een eerste overzicht gegeven van relevant onderzoek.7 Dit overzicht wordt voor de rapportage aangevuld met de meest recente onderzoeken,
die voor een deel nog in 2022 verschijnen, zoals de met deze brief meegestuurde evaluatie
van de Wet IKK en de effectevaluatie van toezicht en handhaving in de kinderopvang.

Recente onderzoeken en overzichten kinderopvang

Inventarisatiestudie gastouderopvang

In de verzamelbrief kinderopvang8 die ik april jl. naar uw Kamer heb gestuurd, heb ik aangekondigd dat in opdracht
van mijn ministerie een inventariserend onderzoek werd uitgevoerd om achtergrondkenmerken
van de gastouderopvang in kaart te brengen. Middels deze brief bied ik uw Kamer het
rapport van deze inventarisatiestudie aan.

In dit onderzoek is gekeken naar de achtergrondkenmerken, werkwijzen en motieven van
gastouderbureaus, gastouders en ouders die gebruik maken van gastouderopvang. Het
doet mij goed om te zien dat veel gastouders zich al bezighouden met professionalisering
en gastouderbureaus hier veelal activiteiten voor aanbieden. Daarnaast vind ik het
positief dat ouders die gebruik maken van gastouderopvang over het algemeen zeer tevreden
zijn over de opvang. Echter, uit het onderzoek komt ook naar voren dat er nog uitdagingen
zijn voor de gastouderopvang. Zo houden nog niet alle gastouders en gastouderbureaus
zich bezig met professionalisering en zijn er grote verschillen in de begeleiding
die gastouders krijgen vanuit de bureaus, bijvoorbeeld in de mate waarin bemiddelingsmedewerkers
van een gastouderbureau fysiek (en onaangekondigd) langskomen bij de gastouder.

De uitkomsten van het onderzoek sluiten aan bij het beeld dat ik reeds had van de
gastouderopvang. De kwaliteit van de gastouderopvang is gemiddeld genomen goed (vergelijkbaar
met dagopvang in een kindercentrum), maar de variatie daarin is relatief groot met
uitschieters naar zowel boven als beneden.9 Om die reden heeft de toenmalige Staatssecretaris van SZW uw Kamer aangekondigd verbetermaatregelen
te verkennen voor de gastouderopvang. De inzichten uit het rapport bieden waardevolle
aanknopingspunten bij het formuleren van deze maatregelen. Een eerste verbetermaatregel
die het kabinet per 2022 heeft genomen is intensivering van toezicht en handhaving
in de gastouderopvang.

De wetswijziging die reeds is aangekondigd om de nieuwe toezichtnorm formeel te verankeren
in de Wet kinderopvang ben ik voornemens later dit jaar naar uw Kamer te sturen als
onderdeel van het wetsvoorstel Verzamelwet SZW 2023. Ik zal uw Kamer informeren over
de concrete verdere stappen die ik zal nemen om de kwaliteit van de gastouderopvang
te verbeteren.

Evaluatie kwaliteitseisen van de Wet IKK

De evaluatie van de kwaliteitseisen van de Wet IKK is in april 2022 afgerond. In de
Wet IKK is opgenomen dat deze geëvalueerd moet worden en dat de evaluatie vóór 1 januari
2022 naar de Kamers moet worden verstuurd. In de Verzamelbrief Kinderopvang van december
202010 is gemeld dat de evaluatie met een jaar wordt uitgesteld. Reden was dat de metingen
van het Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang van 2020 vanwege COVID-19 zijn komen
te vervallen. De resultaten van de vierde LKK-meting waren pas eind 2021 beschikbaar.
Voor de betrouwbaarheid van de evaluatie is de input van vier metingen essentieel;
twee vóór implementatie IKK en twee erna. Dit betekent dat uw Kamer vóór 1 januari
2023 een verslag moet ontvangen over de doeltreffendheid en de effecten van de Wet
IKK in de praktijk. Hier kom ik aan tegemoet door u bijgaand evaluatierapport van
de Wet IKK doen toekomen. De beleidsreactie volgt in het najaar van 2022.

De effecten van de implementatie van de kwaliteitseisen van de Wet IKK zijn onderzocht
door onderzoeksbureau SEO. Het evaluatierapport schetst een integraal beeld van alle
effecten van de kwaliteitseisen van de Wet IKK. Ook is gekeken naar onbedoelde neveneffecten
van deze kwaliteitseisen op de werkdruk en de arbeidsmarkt. Uit het evaluatierapport
blijkt dat de geraadpleegde bronnen niet de mogelijkheid geven om harde uitspraken
te doen over de effecten van de Wet IKK op de kwaliteit. Voor een aantal kwaliteitseisen
kan tot op zekere hoogte een uitspraak worden gedaan over het effect. SEO constateert
dat er waarschijnlijk een positief effect zichtbaar is bij de coaching van een pedagogisch
coach op een kinderopvanglocatie. Pedagogisch medewerkers ervaren de coaching volgens
SEO als positief. Naar verwachting is volgens SEO een positief effect zichtbaar bij
de verlaagde beroepskrachtkind-ratio (BKR) voor baby’s met invoering van de Wet IKK,
waardoor er meer aandacht is voor baby’s. Dit geldt ook voor de volgende drie kwaliteitseisen:
het concretiseren van de pedagogische doelen in het beleidsplan, de inzet van een
mentor en bij het structureel volgen van het kind. Het evaluatierapport meldt dat
deze kwaliteitseisen handvatten bieden om de kwaliteit te versterken. Met betrekking
tot de 3-uursregeling en de BKR voor de buitenschoolse opvang stelt SEO dat ze naar
verwachting een negatieve bijdrage leveren aan kwaliteit. De 3-uursregeling zorgt
voor minder flexibiliteit doordat er vooraf moet worden vastgelegd wanneer een beroepskracht
afwezig is. De BKR voor de buitenschoolse opvang is met de invoering van de Wet IKK
verhoogd en dat heeft geleid tot grotere groepen en de PM’ers geven aan doordoor meer
werkdruk te ervaren. In het evaluatierapport zijn ook neveneffecten beschreven van
de Wet IKK, zoals een verhoogde werk- en regeldruk als gevolg van het invoeren van
de kwaliteitseisen. Zoals hierboven beschreven was het lastig voor SEO om harde uitspraken
te doen over de effecten van de (verschillende) kwaliteitseisen die met de Wet IKK
zijn ingevoerd. Tegelijk blijkt uit de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang dat
de kwaliteit van de kinderopvang in zijn algemeenheid de afgelopen jaren is gestegen.11

Ik ben van plan om in de zomer in overleg te gaan met de sector-, en toezichtspartijen
over de uitkomsten van de evaluatie en daarmee start ik een vervolgtraject om te onderzoeken
of, en eventueel welke, aanpassingen in de kwaliteitseisen doorgevoerd kunnen worden
om knelpunten op te lossen. Het rapport zie ik als een van de bouwstenen voor het
gesprek met de sector. Uw Kamer zal in het najaar met de beleidsreactie verder geïnformeerd
worden over de eerste uitkomsten van dit traject.

Overzicht meldingen vertrouwensinspecteurs kinderopvang

In de Wet kinderopvang is sinds 1 juli 2013 geregeld dat een houder, bij vermoedens
van een misdrijf tegen de zeden of van mishandeling door een medewerker of gastouder
jegens een kind dat opgevangen wordt, een onverwijlde overlegplichtplicht heeft met
de vertrouwensinspecteurs van de Inspectie van het Onderwijs. De houder is verplicht
in overleg te gaan met de vertrouwensinspecteur, waardoor de vertrouwensinspecteur
een belangrijke rol heeft in het monitoren en begeleiden van vermoedens van grensoverschrijdend
gedrag in de kinderopvang.

Op grond van de meld-, overleg- en aangifteplicht heeft een houder de plicht om aangifte
te doen, als tijdens het overleg met de vertrouwensinspecteur wordt geconcludeerd
dat sprake is van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit. De vertrouwensinspecteur
volgt de melding totdat deze is afgerond of bij de juiste instantie in behandeling
is. Alle meldingen, en het aantal aangiften dat daaruit volgt, worden geregistreerd
in een vertrouwelijk dossier van de vertrouwensinspecteur.

Als bijlage bij deze brief treft u het «Overzicht meldingen vertrouwensinspecteurs
kinderopvang over de jaren 2019–2021»12. Dit overzicht geeft een beeld van het aantal meldingen, en het aantal aangiften
dat daaruit volgt, in het kalenderjaar 2021 ten opzichte van de twee voorgaande jaren.

Net als het voorgaande jaar was de kinderopvang in 2021 deels gesloten vanwege de
coronapandemie. Hierdoor is een goede vergelijking met eerdere jaren niet te maken.
In het overzicht wordt daarom niet over een stijging/daling gesproken, maar over hoger/lager.13

Opvallende bevindingen

Ondanks gedeeltelijke sluitingen in 2021 is het totaal aantal meldingen weer net zo
hoog als voor de sluitingen (2019) en dus hoger dan het aantal meldingen in 2020.
Ook zijn er al sinds 2020 meer meldingen binnengekomen over seksuele intimidatie en
psychisch geweld jegens kinderen bij de dagopvang. Het is onduidelijk of het hogere
aantal meldingen komt doordat er meer gevallen van misdrijven tegen de zeden of mishandeling
plaatsvinden of dat de weg naar de vertrouwensinspecteurs steeds beter gevonden wordt.

In 2021 registreerde de vertrouwensinspectie 62 meldingen over fysiek geweld, een
hoger aantal meldingen dan in 2020 en 2019. In 9 gevallen is een redelijk vermoeden
van een strafbaar feit vastgesteld en is de houder doorverwezen naar de politie voor
het doen van aangifte.

Bekendheid meld-, overleg- en aangifteplicht

Op dit moment besteedt de Inspectie van het Onderwijs in het Landelijk Rapport Kinderopvang
2021 aandacht aan het thema meld-, overleg- en aangifteplicht in de kinderopvang.
Naar verwachting zal het Landelijk Rapport in het najaar van 2022 aan de Kamer worden
aangeboden. De aanleiding voor dit thema komt vanuit de vertrouwensinspecteurs: zij
signaleerden in gesprekken dat de onverwijlde meld-, overleg- en aangifteplicht niet
altijd bekend was en dus niet (altijd) correct wordt uitgevoerd. Uit deze thematische
verkenning ontstaat een beter beeld over de bekendheid van houders met deze wettelijke
plichten. Als de thematische verkenning afgerond is, kunnen gerichte stappen worden
ondernomen om de bekendheid te vergroten. Uit de verkenning moet blijken of de bekendheid
van de vertrouwensinspectie moet worden vergroot of dat er andere aspecten aan ten
grondslag liggen die de bekendheid met de vertrouwensinspecteurs belemmeren. Hiervoor
zullen wij met partijen in het veld in gesprek gaan.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip