Brief regering : Aankondiging van maatregelen ter voorkoming van identiteitsfraude

29 911
Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 137
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2022

1. Aanleiding

Mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid bericht ik u dat bij het verstrekken
van paspoorten is geconstateerd dat de systemen structurele fouten bevatten die ruimte
hebben geboden voor het plegen van strafbare feiten. In deze brief licht ik dit toe,
stel ik een aantal nieuwe maatregelen voor en geef ik aan al eerder ingezette acties
te intensiveren.

In strafrechtelijke onderzoeken is inmiddels vastgesteld dat het criminelen lukt bij
diverse gemeenten valselijk opgemaakte, authentieke Nederlandse paspoorten te verkrijgen.
Corrupte ambtenaren leveren in ruil voor geld paspoorten op bestelling. Deze ambtenaren
zijn in staat dit te doen door hun kennis van en toegang tot het aanvraag-en uitgifteproces
van identiteitsdocumenten dat bij gemeenten wordt gebruikt. Het gaat bijvoorbeeld
om het invoeren van valse identiteitsgegevens en het gebruiken van pasfoto’s van andere
mensen die een gelijkenis hebben met degene die het paspoort gebruikt. Met een op
deze manier verkregen paspoort kan een crimineel bijvoorbeeld de grens over en buiten
het bereik van politie en justitie doorgaan met criminele activiteiten.

Inmiddels zijn tientallen gevallen van onrechtmatig verkregen identiteitsbewijzen
onderkend en het vermoeden is dat dit aantal waarschijnlijk nog zal oplopen. Het gaat
hierbij, voor zover wij nu weten, om een beperkt aantal corrupte ambtenaren. Ik kan,
gezien het vertrouwelijke karakter van de informatie en het lopende onderzoek niet
verder ingaan op de rapporten en onderzoeken. Duidelijk is dat deze situatie krachtig
moet worden bestreden.

Naast corruptie constateert de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) in een
eigen (nog lopend) onderzoek dat er bij de aanvraag en uitgifte van paspoorten in
een aantal gevallen afgeweken is van de standaardprocedure die gevolgd moet worden
aan de balie. Dit kunnen vormfouten in de procedure zijn, veroorzaakt door menselijk
handelen. Deze afwijkingen hebben geleid tot incorrecte data in de systemen. Deze
afwijkingen moeten geminimaliseerd worden. RvIG heeft bij 17 gemeenten een steekproef
van 8,7 miljoen aanvragen uit de periode van 2010 tot en met 2019 gedaan. Dit is circa
een kwart van het totaal aantal aanvragen in Nederland in diezelfde periode. Daaruit
is tot nu toe gebleken dat:

• Veruit de meest voorkomende procedurele afwijking (2,4 mln.) is het behandelen en
inklaren door een en dezelfde ambtenaar. Veelal komt dit voor bij gemeenten met minder
dan 100.000 inwoners.

• In dezelfde periode is geconstateerd dat er 181.500 gevallen zijn, waarbij een pasfoto
door een ambtenaar is goedgekeurd zonder specifieke reden aan te geven, ondanks dat
de programmatuur de pasfoto afkeurt.

• En er zijn 18.000 gevallen waarbij sprake is van afwijkingen, zoals:

– Documenten werden uitgereikt na het verstrijken van de expiratieperiode van 3 maanden
na ontvangst van de aanvraag;

– Er zijn documenten uitgereikt buiten de publieksopeningstijden.

De komende tijd laat ik nader onderzoek naar de achtergronden van de afwijkingen doen.

Deze signalen over fraude en afwijkingen zijn deels al eerder naar voren gekomen.
Ze zijn destijds zeer serieus genomen. Op basis hiervan zijn ook acties in gang gezet.
Niettemin werden de signalen nog als incidenten beschouwd. Inmiddels is op basis van
de huidige informatie gebleken dat er structurele problemen in het stelsel van de
verstrekking van paspoorten zitten. Dit heeft mij doen besluiten de al ingezette acties
en maatregelen naar aanleiding van de eerdere signalen te versnellen en versterken
en nieuwe acties in gang te zetten.

De veiligheid en kwaliteit van het fysieke paspoort en de identiteitskaart zelf zijn
niet in het geding. Met andere woorden: de fraude heeft kunnen plaatsvinden met valselijk
opgemaakte – maar authentieke – paspoorten, uitgegeven aan criminelen.

2. Aanpak

In deze brief informeer ik uw Kamer over de verschillende acties die ik in gang heb
gezet of nog zal zetten om fouten en fraude tegen te gaan en de integriteit van Nederlandse
paspoorten en identiteitskaarten te waarborgen. Het gaat om al ingezette acties (3),
nog te starten acties op korte termijn (4), acties op middellange termijn (5) en aanvullende
acties (6).

De afzonderlijke acties genoemd in deze brief moeten uiteraard passend zijn om het
enerzijds voor corrupte medewerkers onmogelijk te maken fraude te plegen of fouten
te maken en anderzijds de grondrechten ten aanzien van privacy van burgers te beschermen.

Samenwerking tussen verschillende partijen is een voorwaarde voor succes en ik zal
dan ook met de betrokken partners, zoals de VNG en de NVVB, optrekken in het realiseren
van dit pakket aan acties.

Ik zie dat gemeenten hun taken in moeilijke omstandigheden moeten uitvoeren (drukte,
corona, ontheemden Oekraïne). Ik ondersteun gemeenten op dit moment waar ik kan en
zal dat in de toekomst ook blijven doen.

3. Al ingezette acties

De uitvoering van het aanvraag- en uitgifteproces van paspoorten en identiteitskaarten
is mensenwerk. Bij uitgevende instanties, op de werkvloer, moet actie ondernomen worden
om de mogelijkheden van fraude te elimineren. Hiermee kunnen het snelst resultaten
geboekt worden. De uitgevende instanties die door onderstaande acties geraakt worden,
ga ik zo spoedig mogelijk informeren.

Gesprekken

Naar aanleiding van de eerdere signalen is met de gemeentesecretarissen van de gemeenten
met meer dan 100.000 inwoners gesproken. Uit het gesprek bleek dat deze gemeentesecretarissen
zich verantwoordelijk voelen voor de integriteit van de gegevens in onze systemen
en zich gesteund voelen door de informatie die met hen gedeeld is. Deze gesprekken
zullen op korte termijn worden voortgezet. Ik zal gemeenten wijzen op verdere maatregelen
(zie hieronder) die zij op korte termijn kunnen nemen en ondersteunen in de uitvoering.
Behalve met gemeenten ga ik ook op korte termijn met andere uitgevende instanties
(de openbaar lichamen en de landen in het Caribisch deel van het Koninkrijk, de Minister
van Buitenlandse Zaken en de Koninklijke Marechaussee), in gesprek over de verbetermogelijkheden
van de processen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het naleven van werkinstructies ten
aanzien van functiescheiding en account- en wachtwoordbeheer.

Analyse incorrecte gegevens

Op dit moment heeft de uitvoering van een analyse naar incorrecte gegevens door fouten
op een deel van de gegevens in de decentrale (gemeentelijke) Reisdocumenten Aanvraag
en Archief Stations (RAAS) mijn bijzondere aandacht. In dit onderzoek dat nu loopt
(verwachte afronding einde dit jaar), zijn onjuiste gegevens in het RAAS geconstateerd
die gecorrigeerd moeten worden. Een voorbeeld hiervan is dat documenten eerder werden
uitgegeven dan vermeld. Ook is gezien dat op basis van RAAS-gegevens bepaalde documenten
vernietigd zouden zijn, terwijl deze ten onrechte in omloop waren.

Ik wil de foutieve data in de RAAS' en terugdringen en processen verbeteren. Hierdoor
kunnen onregelmatigheden en mogelijke fraudegevallen makkelijker ontdekt worden. Dit
leidt bovendien tot aanvullend inzicht in kwetsbaarheden van processen en bronnen
voor fouten. Hierbij wil ik ook onderzoek doen bij systemen die gekoppeld zijn aan
de RAAS' en, zoals de reisdocumentenmodule van de burgerzakensystemen en de BRP. Op
basis daarvan kunnen verdere, passende maatregelen gezocht worden. Mogelijke fraudegevallen
worden met het OM gedeeld.

Het programma Verbeteren Reisdocumentenstelsel (VRS) en live enrolment

VRS en live enrolment worden hieronder behandeld. Deze acties zijn ingezet, maar zullen
PAS op middellange termijn effect hebben.

4. Acties op korte termijn

Voorlichting

Direct na het verzenden van deze brief zal ik gemeenten benaderen om voorlichting
te geven gericht op de adequate naleving van werkvoorschriften voor het proces van
aanvraag en uitgifte van documenten en personeelsbeleid. Naleving van de voorschriften
moet de integriteit borgen van gegevens in de registers waar ik verantwoordelijk voor
ben, zoals Basisregistratie Personen, Basisregister Reisdocumenten en het Register
Paspoortsignaleringen.

Er wordt voorlichtingsmateriaal ontwikkeld gericht op bestuurders en de baliemedewerkers
zelf. Zij worden geïnformeerd onder welke omstandigheden er fouten in het systeem
kunnen sluipen door menselijk handelen en zij worden bewust gemaakt van de gevolgen
van fraude. Ook zal ik wijzen op het belang dat uitgevende instanties voor hun baliemedewerkers
een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) aanvragen en referenties bij vorige werkgevers
opvragen. Het personeelsbeleid moet meer gericht zijn op competentie en integriteit.
Deze voorlichting en interacties met gemeenten wordt ingericht als een permanent proces.
Het te ontwikkelen voorlichtingsmateriaal zal gedeeld worden met alle uitgevende instanties.

Ik ben in gesprek met de VNG en de NVVB over een adequate aanpak. Ik heb in dat gesprek
ingebracht dat ik het van groot belang vind om aandacht te hebben voor het naleven
van werkvoorschriften. Datzelfde geldt voor het op het juiste kennisniveau brengen
van medewerkers, voor het belang van de VOG en een goed selectieproces voor medewerkers
Burgerzaken, voor aandacht voor integriteit bij functiegesprekken en voor interne
controle op het correct volgen van werkvoorschriften.

De VNG heeft mij laten weten mijn urgentie te delen. Op basis van verdere analyse
van hetgeen zich heeft voorgedaan zal de VNG samen met de NVVB en mijn ministerie
in de zomer onderzoeken wat nodig is voor goede naleving van bestaande voorschriften
en wat aanvullend nodig is. Ik zal uw Kamer in september informeren over de hieruit
volgende interventies.

Overigens blijven uitzonderingen voor speciale situaties mogelijk, maar moeten beperkt
blijven tot maatwerk.

Aanpassingen RAAS

Op korte termijn is het technisch ook mogelijk, vooruitlopend op de invoering van
VRS (zie middellange termijn), in de huidige systemen technische aanpassingen door
te voeren. Deze maken tijdig en automatisch uitloggen mogelijk, waardoor het gebruik
van andermans account wordt tegengegaan. Bovendien zal functiescheiding worden ingezet,
zodat de aanvraag en uitgifte niet door eenzelfde medewerker kan worden gedaan. Dit
laatste is de oplossing voor het merendeel van de geconstateerde procedurele afwijkingen
in het aanvraagproces (90%). Einde 2022 is deze actie gerealiseerd.

5. Middellange termijn

Procesverbetering wordt ook bereikt door ondersteunende systemen of wetten te verbeteren.
Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het maken van een gezichtsopname aan de balie en
het opleiden van personeel. Deze aanpak is al ingezet. Maar het aanpassen van wetgeving
en ICT kost tijd. Waar mogelijk wordt binnen de huidige wettelijke kaders al verbetering
op vrijwillige basis gestimuleerd. Zodra het kan, worden deze maatregelen verplicht.

Live enrolment

In de Kamerbrief over Onderzoeken innovaties dienstverlening paspoorten1 van 9 oktober 2020 is uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van live enrolment2.

Het Ministerie van BZK heeft eind 2021 een project opgezet (Modernisering Afname Biometrie,
MAB) met als doel om de geprinte pasfoto uit te faseren. Een ter plekke gemaakte gezichtsopname
verkleint de kans op het onjuist koppelen van een afbeelding aan een persoon, voorkomt
de manipulatie van foto’s in het aanvraagproces en verhoogt de kwaliteit van de afbeelding.
In de huidige werkwijze verliest de foto aan kwaliteit wanneer deze eerst wordt geprint
en vervolgens wordt ingescand tijdens het aanvraagproces. De mogelijkheid ter plaatse
een gezichtsopname te maken verlaagt de drempel voor baliemedewerkers om een gezichtsopname,
die niet aan de fotomatrix voldoet, af te keuren. De ambtenaar kan immers direct een
nieuwe maken en de burger hoeft daarvoor niet terug naar een fotograaf.

Binnen het project MAB zullen samen met de betrokken ketenpartners gesprekken gevoerd
worden om te komen tot een aanpak voor de afname van biometrie die technisch, juridisch
en financieel goed onderbouwd is. Dit leidt tot een uitgewerkt voorstel dat gedragen
wordt door alle betrokken partijen verantwoordelijk voor paspoorten, identiteitskaarten,
rijbewijzen3 en visa.

Ik laat onderzoeken of dit op korte termijn op vrijwillige basis is te realiseren,
vooruitlopend op een wettelijke verplichting. Burgers kunnen er dan zelf voor kiezen
om aan de balie een gezichtsopname te laten maken. Ik verwacht dat ik u in het najaar
kan informeren over de uitkomst hiervan.

Certificeren van personeel

Een integere identiteitsvaststelling aan de balie om betrouwbare identiteitsdocumenten
uit te geven, vereist specifieke kennis. Identiteitsvaststelling is complex en dient
zorgvuldig en uniform te gebeuren. Dat geldt met name voor de eerste keer dat persoonsgegevens
aan een persoon gekoppeld moeten worden, als geen vorig identiteitsmiddel beschikbaar
is dat biometrie bevat. De baliemedewerker bij een uitgevende instantie moet bij de
identiteitsvaststelling over de juiste vakkennis en vaardigheden beschikken om in
staat te zijn het proces zorgvuldig uit te voeren. Deze kennis zorgt er ook voor dat
men adequaat kan reageren op mogelijke fraude. Dat is niet alleen nodig bij baliepersoneel
tijdens de aanvraag van reisdocumenten, maar ook bij diensten die de documenten thuisbezorgen.

Met verplichte certificering wordt een minimaal kennisniveau beter gewaarborgd. Uitzonderingen
blijven mogelijk, bijvoorbeeld voor bezorgdiensten in het buitenland, maar worden
zeer selectief toegestaan. Certificering vindt plaats na het succesvol afronden van
een opleiding. Daarna moet periodiek worden bijgeschoold en hercertificering plaatsvinden.

In de kern van een identiteitsmiddel staat de overheid, als derde en onafhankelijke
partij, garant voor de deugdelijkheid van een identiteitsmiddel. Juridisch is de burgemeester,
gezaghebber, Gouverneur, Minister van Buitenlandse Zaken of de Koninklijke Marechaussee
uiteindelijk verantwoordelijk voor de identiteitsvaststelling en het besluit of iemand
een paspoort of identiteitskaart verstrekt kan krijgen. Maar de baliemedewerker voert
deze processen in de praktijk uit. Om dit te kunnen doen, moet een medewerker over
de juiste kennis beschikken. Uitgevende instanties stimuleren en faciliteren nu al
het volgen van opleidingen en het halen van diploma´s. De Nederlandse Vereniging voor
Burgerzaken biedt daarvoor het diplomastelsel Burgerzaken. In de circulaire verbeterimpuls identiteitsvaststelling van 31 mei 2022 aan gemeenten verzoek ik nadrukkelijk
om nog meer aandacht voor kennis en opleiding en wijs ik op bestaande werkprocessen
en afspraken.

Naast de kwaliteit van identiteitsvaststelling is ook de integriteit van de medewerker
aan de balie essentieel. Het overleggen van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG)
moet vanzelfsprekend worden voor baliemedewerkers net als een achtergrondonderzoek
naar het functioneren bij eerdere (overheids) werkgevers. Ik zal daarbij afwegen of
er een register moet komen van diegenen die een opleiding succesvol hebben afgerond.
Het opzetten en bijhouden van een dergelijk register vereist mogelijk aanvullende
regelgeving. In het kielzog daarvan wil ik de noodzaak tot accreditatie van opleidingen
nader onderzoeken.

Ik onderzoek de noodzaak om opleidingsplannen verder te standaardiseren. Gestandaardiseerde
eisen aan de opleidingen dragen bij aan het verbeteren van de kwaliteit en uniformiteit.
Zo is aandacht nodig voor de alertheid op fouten en het vaststellen van mogelijke
fraude. Specifieke aandacht moet worden besteed aan het blijvend nakomen van de bestaande
procedures en permanente educatie.

Ik verwacht dat de bovenstaande onderzoeken begin 2023 gereed zijn.

Het spreekt voor zich dat ik ook andere partijen die belast zijn met identiteitsvaststelling,
zoals IND en RDW hierbij zal betrekken waardoor de verbeteringen van de kwaliteit
en uniformiteit overheidsbreed zal worden versterkt.

Verbeteren Reisdocumentenstelsel (VRS)

Uw Kamer wordt geregeld over VRS geïnformeerd4. VRS5 zorgt op de middellange termijn voor een kwaliteitsslag op het gebied van digitalisering,
efficiëntie en veiligheid. Het programma is gestart in 2019. De eerste verbeteringen
zijn in 2021 gerealiseerd. Het gehele traject beoogt te zijn afgerond in 2025.

Concreet zorgt VRS voor de creatie van twee centrale systemen (uitgevende instanties,
waaronder gemeenten, werken nu decentraal) waardoor medewerkers makkelijker en sneller
gegevens over eerdere aanvragen van documenten – ook bij andere uitgevende instanties
– ter beschikking krijgen. Het programma VRS zorgt ook voor de automatische signaleringscontrole
op het Register Paspoortsignaleringen (mag er aan de aanvrager een paspoort verstrekt
worden of is er een belemmering, bijv. veroordeling of hoge schulden). Nu wordt dat
handmatig gedaan; dat is foutgevoelig en kost tijd.

De techniek die VRS ontwikkelt, zal ervoor zorgen dat een baliemedewerker niet meer
alleen alle stappen in het proces van aanvraag en uitgifte kan doorlopen. Voor de
behandeling van de aanvraag, de beoordeling van de aanvraag en het uitgeven van het
reisdocument zullen verschillende medewerkers nodig zijn. Dit wordt functiescheiding
genoemd en moet ervoor zorgen dat fouten of onregelmatigheden zoveel mogelijk worden
opgemerkt. Bovendien wordt het onmogelijk gemaakt dat verschillende baliemedewerkers
met dezelfde inloggegevens kunnen werken en worden informatiebeveiligingsrichtlijnen
streng gevolgd, waarbij een medewerker met een vaste frequentie automatisch opnieuw
moet inloggen.

Met de invoering van VRS zal ook de integriteit van gegevens in de systemen structureel
worden verbeterd, waardoor fouten kunnen worden opgemerkt en gecorrigeerd. Met de
realisatie van twee nieuwe systemen, zoals boven beschreven wordt het makkelijker
om verschillen tussen de nieuwe systemen en de Basisregistratie Personen te detecteren.
Ik laat onderzoeken of dit juridisch haalbaar en wenselijk is in verband met privacyvoorschriften.

Ten slotte kunnen in de registraties mechanismen ingebouwd worden die bijvoorbeeld
bij het overschrijden van uitreiktermijnen documenten automatisch de status «ongeldig»
geven (of de instantie manen deze actie uit te voeren), waardoor het document zijn
geldigheid verliest en niet meer kan worden gebruikt.

VRS maakt het mogelijk om in het geval van een reisdocumentaanvraag, onder strikte
voorwaarden, historische foto’s van de aanvrager op te halen en vervolgens te vergelijken
met de aanvrager zelf en met de nieuwe foto. Ook als de vorige aanvraag bij een andere
uitgevende instantie heeft plaatsgevonden.

Met deze verbeteringen kunnen echter nog niet alle dreigingen, fraudevormen en afwijkingen
in het proces worden voorkomen. Op basis van onderzoek zullen aanvullende maatregelen
worden voorgesteld.

6. Aanvullende acties

Aanscherping toezicht

Het huidige toezichtkader is gebaseerd op een zelfevaluatie van de uitgevende instantie,
waarover ik u jaarlijks rapporteer6. Op grond van de Paspoortwet (art. 58) houd ik al toezicht op de uitvoering van de
wet, maar ik heb geen bevoegdheden (bijvoorbeeld het opleggen van bestuurlijke sancties).

Ik onderzoek de mogelijkheden om uitgevende instanties beter te controleren of de
zelfevaluaties inhoudelijk goed zijn uitgevoerd. Doel hiervan is de integriteit en
kwaliteit van de processen en data rondom de aanvraag en uitreiking te verbeteren
en daarmee het vertrouwen van individuele burgers in hun reisdocument te borgen. Daarnaast
zal ik nagaan of de zelfevaluatie volstaat om de kwaliteit die ik nastreef, te waarborgen.
De zelfevaluatie is gericht op het inrichten en naleven van procedures, niet op het
controleren van data-integriteit of het signaleren van fouten of ondermijning. Ik
verwacht de uitkomsten medio 2023.

ICAO-assessment

ICAO (Internationale Burgerluchtvaartorganisatie) heeft standaardrichtlijnen ontwikkeld
voor het evalueren van de veiligheid van (de afgifte) van reisdocumenten. Op dit moment
wordt aan de hand van deze standaarden een onafhankelijk onderzoek naar de Nederlandse
praktijk uitgevoerd. Dit zal resulteren in een rapport dat kan dienen als onderbouwing
om verdere verbeteringen in het reisdocumentenstelsel door te voeren. De resultaten
van het assessment worden in het vierde kwartaal van 2022 verwacht.

Verantwoordelijkheden

Diverse verantwoordelijkheden voor het reisdocumentenstelsel zijn nu belegd bij gemeenten,
het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Ministerie van Defensie en het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die elk zelf politiek verantwoording
afleggen. Ik ga na of er aanvullende maatregelen nodig zijn voor het mitigeren van
risico’s die kunnen optreden bij deze verantwoordelijkheidsverdeling.

Verder zal ik de departementen, die verantwoordelijk zijn voor andere identiteitsdocumenten,
inzicht geven in onderzoeken en projecten ter verbetering van het aanvraag- en uitgifteproces
zodat zij hiervan voor hun eigen product binnen het identiteitsstelsel kunnen profiteren.
Ik verwacht medio 2023 meer duidelijkheid te hebben over deze actie.

7. Afsluiting

Samenvattend denk ik met de afronding van al deze maatregelen het aanvraag- en uitgifteproces
van reisdocumenten sterk verbeterd te hebben. Op korte termijn is winst te behalen
met voorlichting en gesprekken en technische aanpassingen in het huidige systeem.
Op middellangere termijn zullen acties als VRS, live enrolment en certificering een
grote stap voorwaarts betekenen. Hiermee verwacht ik dat de mogelijkheden tot fouten
en fraude in het systeem sterk gereduceerd worden.

Ik zal uw Kamer voor het einde van dit jaar informeren over de stand van zaken van
de acties die ik in deze brief heb genoemd.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen