Brief regering : Kabinetsreactie op rapport Rol en positie OM in het Europese strafrecht

Nr. 729 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2022

Op 8 december 2021 bood mijn ambtsvoorganger u het rapport «De rol en positie van het openbaar ministerie als justitiële autoriteit in Europees
strafrecht. Een verkennende studie naar een toekomstbestendige vormgeving van de rol
en de positie van het openbaar ministerie in de EU-brede justitiële samenwerking in
strafzaken» (bijlage bij Kamerstuk 29 279, nr. 693) aan. Dat rapport is geschreven door onderzoekers van de Universiteit Leiden en de
Radboud Universiteit Nijmegen. Deze studie is ten behoeve van mijn departement in
opdracht van het WODC uitgevoerd. Met deze brief geef ik de kabinetsreactie op dat
rapport. Het onderzoeksrapport heeft waardevolle inzichten opgeleverd.

De kern van het onderzoek

Het onderzoek betreft een verkennende studie naar een toekomstbestendige vormgeving
van de rol en positie van het openbaar ministerie (hierna: OM) in de EU-brede justitiële
samenwerking in strafzaken. De aanleiding voor het onderzoek was dat het Hof van Justitie
van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) in 2019 oordeelde dat nationale openbare
ministeries die kunnen worden aangestuurd door de uitvoerende macht, zoals een Minister
van Justitie, niet vallen onder het begrip «uitvaardigende rechterlijke autoriteit».1 Nederland had echter de officier van justitie onder het Kaderbesluit betreffende
het Europees aanhoudingsbevel aangewezen als die autoriteit in overleveringsprocedures,
ten aanzien van het uitvaardigen van Europese aanhoudingsbevelen. Knelpunt in Nederland
was dat de Minister van Justitie en Veiligheid het OM algemene en bijzondere aanwijzingen
kan geven (ex art. 127 Wet op de rechterlijke organisatie, hierna: Wet RO) en dat
daardoor het OM gezien kan worden als niet onafhankelijk in de zin van de jurisprudentie
van het Hof van Justitie. Voor beslissingen van het OM inzake Europese aanhoudingsbevelen
zou een aparte rechterlijke toets nodig worden, zo blijkt nu uit het onderzoek, naast
het waarborgen van de onafhankelijkheid van het OM. Het Hof van Justitie hanteert
namelijk als uitgangspunt dat waar inbreuk gemaakt wordt op het recht op vrijheid
alleen rechters daarover mogen beslissen. De Overleveringswet (hierna: Olw) werd al
in 2019 aangepast.2 Sindsdien is als oplossing de rechter-commissaris als bevoegde uitvaardigende autoriteit
aangewezen (zie art. 44 Olw).

Op 24 november 2020 kwam het Hof tot een vergelijkbaar oordeel, maar nu ten aanzien
van de positie van de officier van justitie als uitvoerende rechterlijke autoriteit.3 In 2021 is er door middel van de Wet herimplementatie van het kaderbesluit EAB (wijziging
van de Overleveringswet)4 voor gekozen om een aantal prangende bevoegdheden te beleggen bij de rechtbank in
plaats van bij de officier van justitie, onder een gelijktijdig verzoek aan het WODC
om onderzoek te doen naar deze problematiek en mogelijke structurele oplossingen.

Het WODC-onderzoeksrapport heeft nauwgezet de opties op een rij gezet en beoordeeld
met betrekking tot de uitvaardiging en uitvoering van Europese aanhoudingsbevelen
alsook tot andere strafrechtelijke samenwerkingsinstrumenten van de Europese Unie.
Veel van die opties houden grote en ingrijpende wijzigingen aan het bestel in, en
zouden bovendien onbedoelde, andere gevolgen kunnen hebben, zoals een andere staatsrechtelijke
positionering van het OM. De onderzoekers stellen dat, om het OM als «rechterlijke
autoriteit» aan te kunnen merken het OM in voldoende mate onafhankelijk moet zijn
van de Minister van Justitie en Veiligheid, én dat tegen die beslissingen die het
recht op vrijheid raken een rechtsmiddel dient open te staan. Het gaat het Hof van
Justitie er namelijk om dat beslissingen omtrent de vrijheid van individuen een rechterlijke
toetsing behoeven. Dit ter bescherming van de grondrechten in het strafprocesrecht.

Het rapport behandelt, zoals opgemerkt, ook kort bevoegdheden tot het uitvaardigen
en uitvoeren van andere verzoeken tot strafrechtelijke samenwerking in EU-verband
dan het Europees aanhoudingsbevel, zoals het Europees onderzoeksbevel en de overdracht
en overname van strafvonnissen. Dit komt hieronder nader aan de orde.

De volgende kernonderwerpen uit het onderzoek acht ik van belang om hier uit te lichten:

1. De aanpassing van de Overleveringswet van 2019 en 2021 kan behouden worden, waarbij
alle rechters-commissarissen de bevoegde autoriteit blijven voor het uitvaardigen
van Europese aanhoudingsbevelen en de rechtbank Amsterdam (Internationale Rechtshulpkamer)
de bevoegde autoriteit is voor het nemen van een beslissing over overlevering en voor
het nemen van enkele andere beslissingen in de overleveringsprocedure. Dit noemen
de auteurs de meest duurzame optie. Een belangrijke conclusie van de onderzoekers
is ook dat alle onderzochte varianten om het OM een onafhankelijke(r) positie te geven
onverlet laten dat er dan altijd nog een rechtsmiddel open moet staan tegen beslissingen
van het OM, indien die beslissingen het recht op vrijheid raken. De onderzoekers benadrukken
daarbij dat het vooralsnog onduidelijk is hoe het rechtsmiddel dat open behoort te
staan eruit dient te zien.

2. Het OM kan volgens de onderzoekers als centrale autoriteit aangemerkt worden bij de uitvaardiging en uitvoering van Europese aanhoudingsbevelen
en als zodanig enkel (onmisbare) administratieve taken vervullen, zoals het leggen
en onderhouden van contacten met relevante autoriteiten in andere EU-lidstaten.

3. Een te grote rol voor het OM geldt mogelijk ook voor enkele huidige bevoegdheden van
het OM die in strijd lijken te zijn met het Kaderbesluit EAB, namelijk de bevoegdheid
tot rauwelijkse weigering (art. 23, eerste lid, OLW), de bevoegdheid om te beslissen
over voorrang bij concurrerende Europese aanhoudingsbevelen (art. 26, derde lid, Olw
in samenhang met art. 28, vierde lid, Olw), en de bevoegdheid om te beslissen over
uitstel van de feitelijke overlevering om humanitaire redenen (art. 35, derde lid,
Olw). Ook hebben de onderzoekers opmerkingen bij de rol van de Minister bij de voorlopige
terbeschikkingstelling (art. 36 Olw).

4. De rechter-commissaris lijkt de nieuwe taak van uitvaardiging van Europese aanhoudingsbevelen
goed aan te kunnen. Wel moet (wettelijke) duidelijkheid geschapen worden over de precieze
reikwijdte van de toetsing (met name de proportionaliteitstoets) door de rechter-commissaris
bij de beslissing tot uitvaarding van deze aanhoudingsbevelen.

5. Ook moet meer duidelijkheid komen over de precieze rol die leden van het OM nu mogen
vervullen in het kader van de voorbereiding van een door de rechter-commissaris uit
te vaardigen Europees aanhoudingsbevel: mag de officier het concept schrijven?

6. Het OM kan als bevoegde autoriteit functioneren voor de uitvaardiging en uitvoering
van Europese onderzoeksbevelen (EOB). De huidige toekenning van bevoegdheden voldoet
volgens de auteurs aan de vereisten van de Richtlijn EOB en de rechtspraak van het
Hof van Justitie.

7. Ten aanzien van andere strafrechtelijke samenwerkingsinstrumenten heeft het Hof van
Justitie zich nog niet uitgelaten. Toch zou er vanuit het perspectief van effectieve
rechtsbescherming in de zin van artikel 6 en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten
van de EU, aanleiding kunnen zijn om de vormgeving van sommige procedures nader onder
de loep te nemen, waaronder inkomende WETS-verzoeken. Bij verzoeken voor overdracht
en overname van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen (geregeld in de Wet wederzijdse
erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties, WETS)
heeft de veroordeelde erg beperkte ruimte om zijn belangen over het voetlicht te brengen
en zijn rechten getoetst te zien. De onderzoekers menen dat de rol van de Minister,
die geen justitiële autoriteit is, en de rechter in deze procedure serieus heroverwogen
moet worden.

Bij de behandeling van deze kernpunten heb ik, naast het noemen van de nog openstaande
vragen en aandachtspunten van de onderzoekers, enkel de opties beschreven die de auteurs
als reëel en uitvoerbaar beschouwen en de overige, door de auteurs verworpen of terzijde
gelegde opties buiten beschouwing gelaten, behoudens een paar punten die hieronder
aan de orde komen.

Appreciatie

In zijn algemeenheid concludeer ik uit het rapport dat de vereisten die het Hof van
Justitie stelt aan nationale wettelijke regelingen en uitvoering vaak nog niet duidelijk
zijn en dat deze vermoedelijk door toekomstige jurisprudentie verder ingevuld zullen
worden. Voorts concludeer ik dat er bij een aantal van de zeven hierboven genoemde
hoofdpunten om deze reden nog geen definitieve positie kan worden ingenomen. Dat licht
ik hieronder bij punt 6 en 7 nader toe.

Het kabinet wil aan dit onderzoek uitsluitend consequenties verbinden die direct betrekking
hebben op het onderzoeksrapport. Aan dit onderzoek wil het kabinet dan ook niet de
gevolgtrekking verbinden dat de bevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid
om aanwijzingen te geven aan het OM met betrekking tot alleen het Europees strafrecht
of nog breder moet worden geschrapt. Dat zou immers zeer ingrijpend zijn voor de ministeriële
verantwoordelijkheid en de parlementaire controle daarop. Het gaat naar de mening
van het kabinet erg ver om de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid te schrappen naar
aanleiding van rechtspraak die in een heel specifieke context is gewezen. De regering
onderschrijft daarom de conclusie van de onderzoekers dat een dergelijke forse staatsrechtelijke
ingreep als oplossing voor de geschetste EAB problematiek te vergaand is en geen oplossing
biedt voor het gesignaleerde probleem, zoals beschreven bij punt 1 hierboven. Ik wil
hier graag benadrukken dat de aanwijzingsbevoegheid alleen in hoogst uitzonderlijke
situaties wordt toegepast, waar tevens een zware procedure aan verbonden is.

Het vorenstaande laat onverlet dat de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel-Sneller5, dat zich vooral richt op de positie van het OM in het Nederlandse strafrecht en
een andere strekking heeft dan het onderhavige onderzoeksrapport, nog moet beginnen.

In reactie op zeven bovengenoemde punten, merkt het kabinet het volgende op:

1. Wie neem beslissingen inzake EAB’s?

Het kabinet is het eens met de conclusie van de onderzoekers dat rechters-commissarissen
en rechtbank Amsterdam (Internationale Rechtshulpkamer) hier de bevoegde autoriteiten
moeten blijven. Ik handhaaf dit derhalve als een structurele oplossing.

2. OM alleen centrale autoriteit

Dit zou een herziening vergen van het takenpakket van het OM, nu het OM op dit moment
een rol vervult die verder gaat dan enkel het verlenen van administratieve ondersteuning.
Van belang is om in dit verband op te merken dat ik voornemens ben om door middel
van een wetswijziging bij meerdere taken van de officier van justitie op grond van
de Overleveringswet rechterlijke betrokkenheid te verzekeren (zie punt 3).

3. Andere rollen van het OM

Ik merk hierbij op dat ik voornemens ben om door middel van een wetswijziging de bevoegdheid
om te beslissen over voorrang bij concurrerende Europese aanhoudingsbevelen over te
brengen naar de rechter. Dit wetsvoorstel gaat binnenkort in consultatie. Ook ben
ik voornemens om daarin voor te stellen om de Internationale Rechtshulpkamer een grotere
rol toe te bedelen in het kader van het rauwelijks weigeren van een Europees aanhoudingsbevel
en bij het uitstellen van de feitelijke overlevering in verband met een situatie van
overmacht en wegens ernstige humanitaire redenen. Overigens wijzigt, zoals ook het
onderzoek aanbeveelt, in het wetsvoorstel de rol van de Minister bij de voorlopige
terbeschikkingstelling en wordt dit belegd bij de Internationale Rechtshulpkamer als
uitvoerende rechterlijke autoriteit.

4. Rol rechter-commissaris bij Europese aanhoudingsbevelen

De onderzoekers stellen dat er meer duidelijkheid moet komen, desnoods door een wettelijke
regeling, over de toetsing van de evenredigheid van een uit te vaardigen aanhoudingsbevel.
Mijns inziens voorziet het Handboek voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel
van de Europese Commissie6, hoewel niet juridisch bindend, hierin. Daarin staat dat een aanhoudingsbevel altijd
evenredig moet zijn aan het doel ervan, en geeft het aan met welke factoren een uitvaardigende
rechterlijke autoriteit in het bijzonder rekening kan houden bij de beoordeling of
het gerechtvaardigd is om in een specifieke situatie een aanhoudingsbevel uit te vaardigen.
Ook beschrijft het dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit moet overwegen of
andere maatregelen van justitiële samenwerking kunnen worden gebruikt, in plaats van
een Europees aanhoudingsbevel. Desalniettemin acht ik het van belang om de Europese
ontwikkelingen op dit gebied nauwgezet te blijven volgen.

5. Rol OM bij voorbereiding Europees aanhoudingsbevel

Allereerst is het goed te constateren dat de onderzoekers stellen (p. 91) dat de huidige
procedure voor de uitvaardiging van Europese aanhoudingsbevelen met rollen voor zowel
de rechter-commissaris als de officier van justitie voldoet aan de eisen van het Hof
van Justitie. Het kabinet stelt zich dan ook op de positie dat het OM binnen het normatief
kader dat het Hof van Justitie voorschrijft een rol moet hebben die zo dicht mogelijk
bij de huidige blijft.

6. Rol OM bij Europees onderzoeksbevel

Hoewel de conclusies van de onderzoekers niet tot nadere actie nopen moet inmiddels
uit recente jurisprudentie7 afgeleid worden dat er een doeltreffende voorziening in rechte moet zijn indien het
onderzoeksbevel doorzoeking, inbeslagname of het videoverhoren van getuigen betreft.
Ik beraad mij op de gevolgen hiervan.

7. Rol Minister en rechter in WETS-procedures

De onderzoekers concluderen dat het Hof van Justitie van de EU hoge eisen stelt aan
de mate van onafhankelijkheid van de bevoegde autoriteit indien er sprake is van een
aantasting van vrijheid. Ten eerste merk ik op dat, anders dan bij het EAB-Kaderbesluit
in het hier geldende kaderbesluit geen sprake is van een rechterlijke autoriteit maar
van een bevoegde autoriteit.8 De onderdelen van de procedure die kunnen raken aan de vrijheid van een veroordeelde,
zijn onderworpen aan een beoordeling door de rechter. Ten aanzien van de onderdelen
die de vrijheid kunnen beperken, is de strafoplegging van de rechter in de uitvaardigende
lidstaat bepalend. Er is geen sprake van politieke invloed op de duur van de vrijheidsbeneming.
De aanpassing van de hoogte van de straf geschiedt enkel voor zover de buitenlandse
straf de maximale Nederlandse straf overtreft. In die gevallen wordt de straf ten
voordele van de veroordeelde verlaagd naar het lagere Nederlandse strafmaximum. Het
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden beoordeelt in zijn advies of hier sprake van is en tot
welke duur de sanctie moet worden verlaagd. De Minister voor Rechtsbescherming dient
het advies van het Gerechtshof te volgen en heeft geen beleidsvrijheid om hiervan
af te wijken (art. 2:12, eerste lid, van de WETS).

Ten slotte stellen de onderzoekers dat de veroordeelde er een groot belang bij kan
hebben zijn zienswijze en voor hem relevante omstandigheden over te brengen aan de
autoriteit die over overname beslist. De Hoge Raad heeft op 10 juni jongstleden arrest
gewezen in een zaak over het recht op hoor en wederhoor, dat ik nauwgezet zal bestuderen.

Besluit

Het Europees strafrecht is sterk in beweging en bevat veel open normen. Het Hof van
Justitie is de hoogste instantie die deze mag interpreteren. Zo kon het zijn dat de
uitleg van wat een uitvoerende rechterlijke autoriteit is in de loop der jaren en
onder invloed van telkens nieuwe jurisprudentie steeds is geëvolueerd. Wetgeving ter
implementatie van kaderbesluiten of richtlijnen kon dat tevoren niet voorzien zoals
ook nu niet te voorzien is welke aanpassingen er in de toekomst nodig kunnen zijn.
Het WODC-onderzoek leert ons nu dat het schrappen van de bevoegdheid van de Minister
om aanwijzingen aan het OM te geven geen oplossing biedt om het OM de bevoegdheid
te laten om onder andere Europese aanhoudingsbevelen uit te vaardigen. Met het wetsvoorstel
dat ik voorbereid zal de Nederlandse wetgeving op deze punten weer aan de Europese
vereisten voldoen. Ik zal u dit wetsvoorstel, na consultatie en vervolgens advisering
door de Afdeling advisering van de Raad van State, zo spoedig mogelijk toezenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius