Brief regering : Nazending geannoteerde agenda: Aanvullend MFB-programma Oekraïne
21 501-07 Raad voor Economische en Financiële Zaken
36 045
Situatie in de Oekraïne
Nr. 1876
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 juli 2022
Op 1 juli 2022 heeft de Europese Commissie (de Commissie) een voorstel gedaan voor
de eerste stap in additionele macro-financiële bijstand (MFB) aan Oekraïne met een
omvang tot 1 miljard euro.1 Dit betreft het eerste deel van de eerder door de Commissie aangekondigde MFB-steun
met een totaalomvang tot 9 miljard euro.2 Uw Kamer is hier eerder over geïnformeerd.3 Omwille van een tijdige informatievoorziening en gelet op de verwachte en noodzakelijke
snelheid van het Brusselse besluitvormingsproces vervangt deze brief, mede namens
de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, het gebruikelijke
BNC-fiche.
De inval van Rusland heeft in Oekraïne geleid tot een snelle oploop van de rente die
het land betaalt op schuld en daarmee het verlies van de toegang van Oekraïne tot
kapitaalmarkten. Het financieringstekort van het land zal over 2022 volgens schattingen
van het IMF en de Oekraïense autoriteiten oplopen tot ca. 39 miljard Amerikaanse dollar.
Reeds verleende steun door de EU, individuele landen en de internationale financiële
instellingen is onvoldoende om het oplopende financieringstekort te dekken. Steun
aan de Oekraïense overheid is nodig om de basisvoorzieningen in stand te houden, humanitaire
hulp te bieden en de meest essentiële infrastructuur te herstellen. De EU heeft in
dit kader eerder in 2022 1,2 miljard euro aan MFB aan Oekraïne verleend.4
De voorgestelde MFB aan Oekraïne heeft de vorm van concessionele leningen met een
omvang tot 1 miljard euro, welke in één of meerdere tranches uitgekeerd kunnen worden.
Voor het tweede deel van MFB van naar verwachting circa 8 miljard euro zal uw Kamer
t.z.t. worden geïnformeerd. Voor dit tweede deel zullen aanvullende bilaterale garanties
nodig zijn van de EU-lidstaten. Dat is voor dit eerste deel nog niet aan de orde,
aangezien dit kan worden gedekt middels de bestaande middelen uit de EU begroting.
MFB is een bestaand financieel instrument van de EU, waarbij financiële steun wordt
verleend aan partnerlanden in de directe omgeving van de EU die met een betalingsbalanscrisis
worden geconfronteerd. MFB-steun bestaat doorgaans uit het verstrekken van leningen
en kan deels ook uit giften uit de EU-begroting bestaan om de lening onder meer concessionele
voorwaarden te verstrekken als de financiële situatie van het land in nood dit vereist.
Voor de MFB zal er zoals gebruikelijk een Memorandum of Understanding (MoU) worden opgesteld tussen de Commissie en Oekraïne. In dit MoU zullen afspraken
over de transparantie en rapportage over de besteding van de middelen worden opgenomen.
Daarnaast geeft de Commissie aan dat de voorwaarden uit de vorige MFB (versterking
van economische weerbaarheid en stabiliteit, de rechtsstaat en de energiesector) ook
kunnen worden overwogen om op te nemen in het MoU. De gebruikelijke politieke voorwaarden
voor toegang tot MFB, namelijk eerbiediging van de mensenrechten, de rechtsstaat,
het tegengaan van corruptie en effectieve democratische mechanismen door het begunstigde
land, zijn van kracht.
Zoals gebruikelijk bij MFB, vindt de financiering plaats via middelen die de Commissie
namens de Unie leent bij financiële instellingen en op de kapitaalmarkt. De Commissie
leent deze door aan Oekraïne tegen dezelfde looptijd en rente als de lening die de
Unie aangaat (we spreken in deze context ook wel over back-to-back leningen). Terugbetaling
van de leningen die de Unie aangaat wordt gedaan met de terugbetalingen door Oekraïne
en is verzekerd door een bestaand garantiefonds op de EU-begroting: het Common Provisioning Fund. Dit fonds is gevuld met middelen uit het Instrument voor Nabuurschap, Ontwikkeling
en Internationale Samenwerking (NDICI). Vanwege het grotere risico op verliezen van
deze MFB vergeleken met eerdere MFB aan derde landen, wordt er een voorziening opgenomen
van 70% van de totale lening i.p.v. de reguliere voorziening van 9%. De lening zal
een gemiddelde maximale looptijd hebben van 25 jaar. Om de toekomstige financieringslast
voor Oekraïne zo veel mogelijk te beperken stelt de Commissie voor om voor een periode
subsidies te verstrekken uit de EU-begroting waarmee Oekraïne de rentelasten op de
lening en de administratieve kosten kan voldoen. De Commissie gaat uit van ca 20 miljoen
euro per jaar in de periode 2023–2027. Dit komt uit beschikbare middelen onder NDICI-envelop
voor het nabuurschap van de EU. Zoals eerder beschreven is het in de context van MFB
niet ongebruikelijk dat de lening vergezeld gaat met steun in de vorm van giften.
Besluitvorming over MFB gebeurt met gekwalificeerde meerderheid in de Raad en met
medebeslissing van het Europees Parlement (EP). Het voorstel is op 6 juli besproken
in Coreper. Het EP behandelt het voorstel naar verwachting tijdens de plenaire vergadering
op 7 juli. De MFB zal vervolgens naar verwachting ter sprake komen tijdens de Ecofinraad
van 12 juli en kort daarna formeel worden aangenomen door de Raad. De Commissie verwacht
de middelen uit te kunnen keren zodra het MFB-besluit is vastgesteld en er met Oekraïne
een MoU is overeengekomen.
Appreciatie
Het kabinet is solidair met Oekraïne en erkent de financiële noden die de Oekraïense
overheid op korte termijn heeft. Het kabinet vindt het belangrijk bij te dragen aan
de noodzakelijke financiële steun aan Oekraïne en ziet het door de Commissie beoogde
voorstel daarvoor als een geschikt instrument. Het is een logische opvolging van de
eerder door de Unie verleende MFB. Het kabinet is daarom voornemens om in te stemmen
met het voorstel. Met dit voorstel levert de Unie een aanzienlijke bijdrage aan de
financiële steun aan Oekraïne, naast wat andere landen (bijvoorbeeld in de context
van de G7) en de internationale financiële instellingen doen. Het kabinet acht het
positief dat de gebruikelijke besluitvormingsprocedure wordt gevolgd en is van mening
dat het in het belang van Oekraïne is om dit proces zo spoedig als mogelijk af te
ronden. De uitzonderlijke omstandigheden vragen om een snelle reactie en uitkering
van de middelen na akkoord.
Gezien de druk op de houdbaarheid van de staatsschuld van Oekraïne verwelkomt het
kabinet de voorgestelde leningen onder zachte voorwaarden, gegarandeerd en gefinancierd
(giftencomponent) door middelen uit de EU-begroting. Het kabinet erkent dat, gelet
op de huidige situatie van Oekraïne, de voorgestelde MFB met meer risico gepaard gaat
dan eerdere MFB aan derde landen en acht het daarom prudent dat bij uitzondering een
hoger dan gebruikelijke voorziening van 70% wordt opgenomen in de EU-begroting. Het
kabinet zal bij de bespreking over dit voorstel in Brussel verdere navraag doen over
de gevolgen van deze hoge voorziening voor de beschikbare financiering aan andere
nabuurschapslanden en de aansluiting bij bestaande NDICI-richtlijnen.
Het kabinet acht het van belang dat de gebruikelijke politieke voorwaarden in MFB
zullen worden gehandhaafd. Het kabinet verwelkomt de voorgenomen afspraken over transparantie
over de besteding van de middelen en de regelmatige informatievoorziening richting
de Raad en het Europees Parlement. Het kabinet heeft begrip voor de beperkingen die
de oorlogssituatie met zich mee brengt voor de invoering van hervormingen. Desalniettemin
zet het kabinet zich in voor de implementatie van de eerder overeengekomen hervormingen,
waaronder op het terrein van de rechtsstaat, waar mogelijk.
Het is gebruikelijk dat MFB vergezeld wordt door een IMF-programma, waar het kabinet
ook belang aan hecht. Op dit moment loopt er geen regulier IMF-programma zoals dat
bij eerdere MFB aan derde landen gebruikelijk is. Het IMF heeft wel noodkrediet verstrekt
via het Rapid Financing Instrument van 1,4 miljard Amerikaanse dollar. In aanvulling
daarop werkt het land nauw samen met het IMF en heeft aangegeven om een programma
aan te willen gaan met de instelling wanneer de situatie in het land dit toelaat.
Gezien de huidige omstandigheden en de noodzaak om snel te handelen, acht het kabinet
deze uitzondering verdedigbaar. In den brede zal het kabinet het belang blijven benadrukken
voor afstemming van de voorwaarden van de steun met andere belangrijke donoren zoals
de G7 en internationale financiële instellingen en waardeert de bestaande samenwerking
in dit verband.
Financiële consequenties
Het kabinet verwacht, net als de Commissie, dat de budgettaire gevolgen van de voorgestelde
MFB, kunnen worden opgevangen binnen het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–2027.
Dit past bij de algemene inzet van het kabinet dat benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het huidige
MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
Budgettaire gevolgen voor de nationale begroting worden momenteel niet verwacht. Eventuele
budgettaire gevolgen worden ingepast op het beleidsverantwoordelijk departement, conform
de regels voor budgetdiscipline. Indien van toepassing geldt de Oekraïne-regeling.
Bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit
Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid van de EU voor dit voorstel als positief. Het
voorstel is gebaseerd op artikel 212 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU). Het kabinet kan zich vinden in de gekozen rechtsbasis. Op basis
van dit artikel is de EU bevoegd om maatregelen vast te stellen voor het ondernemen
van activiteiten voor economische, financiële en technische samenwerking, met inbegrip
van bijstand op met name financieel gebied voor derde landen anders dan ontwikkelingslanden.
Deze activiteiten zijn coherent met het externe beleid van de EU en vinden plaats
in het kader van de beginselen en doelstellingen van haar externe optreden. De acties
van de EU en die van de lidstaten complementeren en versterken elkaar.
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel als positief. Het herstel
van macro- economische stabiliteit in de partnerlanden kan minder effectief worden
bereikt door bijstand door afzonderlijke lidstaten, en kan beter worden bereikt door
de EU als geheel.
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit als positief. Het voorgestelde optreden
is geschikt om de doelstelling van het optreden te bereiken, omdat de voorgestelde
financiële bijstand bijdraagt aan het dekken van de dringende financieringsbehoefte
van Oekraïne. Het voorstel gaat niet verder dan noodzakelijk om de doelstelling van
het optreden te bereiken, en is in feite beperkter dan noodzakelijk om de doelstelling
te bereiken. Bij de totaalomvang van het huidige voorstel en het nog voorgenomen tweede
deel van circa 8 miljard euro is bovendien rekening gehouden met de bijdragen die
andere multilaterale instellingen en landen zullen leveren.
Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Naar verwachting heeft deze mededeling geen gevolgen voor de regeldruk of de concurrentiekracht.
Wat betreft geopolitieke aspecten, gaat van dit voorstel een duidelijk signaal van
steun aan Oekraïne uit, hetgeen in lijn is met de inzet van het kabinet om Oekraïne
in deze oorlogssituatie zo veel mogelijk te steunen. Ook draagt de voorgestelde steun
er indirect aan bij dat Oekraïne als land sterker staat tegen de illegale Russische
agressie. De voorgestelde steun draagt immers bij aan het in stand houden van de overheidsdiensten
vanuit Oekraïne en daarmee aan de stabiliteit van het land. Tot slot zal dit voorstel
van de Commissie bijdragen aan een solidaire en geloofwaardige positie van de EU in
internationaal verband en richting Oekraïne.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.A.M. Kaag, minister van Financiën