Brief regering : Onderzoeksagenda nieuwe verdeelmodel gemeentefonds

Nr. 24
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2022

Op 6 april jl.1 heb ik uw Kamer geïnformeerd dat ik samen met mijn medefondsbeheerder, de staatsecretaris
van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, besloten heb tot invoering van het
nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds per 1 januari 2023.

Zoals ook met uw Kamer besproken in het Kamerdebat Financiën decentrale overheden
en versterking lokaal bestuur van 7 april jl. (Kamerstuk 35 925 VII, nr. 149), is dit model geen eindstation en zal het model continu onderhoud vragen. De Raad
voor het Openbaar Bestuur heeft daartoe een onderzoeksagenda voorgesteld. Zoals reeds
in mijn brief van 7 december 20212 aan de VNG aangegeven omarm ik het advies van de ROB, inclusief de door de ROB voorgestelde
onderzoeksagenda. In het Kamerdebat van 7 april jl. heb ik u toegezegd u nog voor
de zomer per brief te informeren over de onderzoeksagenda. In deze brief wil ik u,
mede namens de staatsecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, informeren
over de organisatorische inbedding van de onderzoeksagenda en de inhoud van de onderzoeksagenda.

Onderzoeksagenda: organisatorische inbedding

De VNG heeft aangegeven het van belang te vinden dat de ROB, de VNG en gemeenten nauw
bij de uitvoering van de onderzoeksagenda betrokken worden. In mijn brief van 6 april
jl. heb ik u daarom laten weten om naast een begeleidingscommissie per onderzoek een
stuurgroep ofwel expertgroep in te stellen voor de onderzoeksagenda als geheel.

De expertgroep, die binnenkort zal starten, zal bestaan uit de ROB, de VNG, enkele
oud-wethouders en de fondsbeheerders. De expertgroep heeft een adviserende rol richting
de fondsbeheerders met betrekking tot:

– de prioritering van de verschillende onderzoeken en het zonodig bijstellen van de
onderzoeksagenda;

– de nadere invulling van de voorgenomen onderzoeken;

– het momentum van verwerken van de resultaten van de uitgevoerde onderzoeken;

– de evaluatie van de nieuwe verdeling van het gemeentefonds die begin 2025 moet zijn
afgerond.

Op 1 juni en 15 juni jl. heb ik respectievelijk een ambtelijke en een bestuurlijke
sessie gehad met gemeenten, waarin is toegelicht hoe ik de onderzoeksagenda organisatorisch
en inhoudelijk vorm wil geven. Naast de expertgroep zal per onderzoek een begeleidingscommissie
worden samengesteld met daarin naast de fondsbeheerders deelnemers vanuit de ROB,
de VNG en vanuit enkele gemeenten. Gemeenten zijn door de fondsbeheerders uitgenodigd
zich te melden als ze zitting willen hebben in een begeleidingscommissie en/of om
inhoudelijke suggesties aan te reiken voor de onderzoeksagenda. Enkele gemeenten hebben
reeds van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

Ik hecht eraan om tijdens de uitvoering van de onderzoeksagenda zoveel als mogelijk
met gemeenten het gesprek aan te gaan over zowel de technische kant van de onderzoeken
(systeemwereld) als de bestuurlijke impact van de uitkomsten (leefwereld). Daarom
heb ik besloten om naast de expertgroep en de begeleidingscommissie ook 2 à 4 maal
per jaar technische bijeenkomsten en 2 à 4 maal per jaar bestuurlijke bijeenkomsten
met gemeenten te organiseren.

Er is een e-mail adres onderhoudsagendagf@minbzk.nl geopend waar gemeenten met opmerkingen
en vragen over de onderzoeksagenda terecht kunnen.

Onderzoeksagenda: inhoud

Bij de inhoudelijke vormgeving van de onderzoeksagenda is de door de ROB voorgestelde
onderzoeksagenda het vertrekpunt. De onderzoeksagenda volgt de indeling van het advies
van de ROB:

– Onderzoeken die liefst voor invoering moeten worden uitgevoerd; deze zal ik, voor
zover nog niet opgestart, nog in 2022 opstarten.

– Onderzoeken die direct na invoering moeten worden uitgevoerd; deze onderzoeken zal
ik in de periode 2023–2025 opstarten.

– Onderzoeken voor de periode na 2026; deze zullen na de evaluatie en de besluitvorming
door de fondsbeheerders over de verdere implementatie van het nieuwe verdeelmodel
worden uitgevoerd.

In de bijlage treft u per aanbeveling van de ROB aan hoe ik met de aanbeveling om
wil gaan.

Jaarlijks zal in de septembercirculaire van het gemeentefonds een actualisatie van
de onderzoeksagenda inclusief de voor het komend jaar voorgenomen onderzoeken worden
opgenomen en over de uitgevoerde onderzoeken gerapporteerd.

Tot slot

Ik verwacht u met deze reactie voldoende inzicht te hebben gegeven in hoe we als fondsbeheerders
verder invulling willen geven aan de onderzoeksagenda. Aanpassing en doorontwikkeling
van het verdeelmodel middels de onderzoeksagenda is noodzakelijk, opdat ook in de
toekomst de verdeling van de middelen aansluit op het uitgavenpatroon van gemeenten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot

BIJLAGE 1: ONDERZOEKSAGENDA GEMEENTEFONDS

Aanbevelingen van de ROB voor de periode voorafgaand aan de invoering:

A. De herverdeeleffecten te toetsen aan diverse zaken als financiële draagkracht, regionale
welvaartsindex, regionale kansenkaart, etc. en daar consequenties aan verbinden;

B. De aard en het gewicht van maatstaven in het sociaal domein te heroverwegen die mogelijk
een kunstmatig uitvloeisel zijn van het gekozen peiljaar 2017, zoals de centrumfunctie
en eenpersoonshuishoudens.

C. Bij invoering moet het verdeelvoorstel de werkelijke (gezamenlijk) gemeentelijke netto
lasten per taakveld volgen, niet de veronderstelde. Met name om de ontwikkelingen
van de uitgaven voor jeugd en individuele Wmo-voorzieningen te weerspiegelen. Dat
wil zeggen: de clusteromvangen per taakveld moeten worden aangepast worden aan wat
gemeenten gezamenlijk daadwerkelijk uitgaven, zoals gerapporteerd in bijvoorbeeld
het informatiesysteem IV3.

D. Het doen van onderzoek naar de mogelijkheden om de verevening van de overige eigen
middelen (OEM) op korte termijn te baseren op (een meerjarig gemiddelde van) de werkelijke
opbrengsten van individuele gemeenten en voor de langere termijn op een gedifferentieerde
benadering, en de gekozen benadering op basis van dit onderzoek te heroverwegen.

Onderzoeken die in 2022 worden opgestart

A. Financiële draagkracht, regionale welvaartsindex en consequenties

De ROB heeft ten aanzien van de gemeenten met een beperkte financiële draagkracht
en een lage sociaal economische status de zorg geuit dat deze gemeenten relatief veel
kosten maken, terwijl het vermogen om eigen inkomsten te realiseren beneden gemiddeld
is. Ik begrijp deze zorg. Het verdeelmodel zal nooit de specifieke situatie van elke
afzonderlijke gemeente in Nederland vatten. Dat neemt echter niet weg dat het van
belang is onderzoek te blijven doen om het model en de uitlegbaarheid ervan verder
te verbeteren en in de tussentijd te zorgen dat met name de gemeenten met een beperkte
financiële draagkracht en een lage sociaal economische status voldoende weerbaar zijn
en blijven. Daarom heb ik voor gemeenten met een beperkte financiële draagkracht en
een lage sociaal economische status tot en met 2025 een aangepast ingroeipad vastgesteld.
Ditzelfde geldt voor gemeenten die tot en met 2022 aanvullende middelen ontvangen
vanwege bevolkingsdaling.

Bij de onderzoeken die in het kader van de onderzoeksagenda zullen worden uitgevoerd
zal ik bijzondere aandacht hebben voor deze gemeenten. Hierbij zal ook de motie van
het lid Van der Graaf betrokken worden over waarom een aantal nadeelgemeenten onevenredig
hard geraakt lijkt te worden door negatieve herverdeeleffecten.3

B. De aard en het gewicht van maatstaven in het sociaal domein

In de tweede helft van dit jaar zal ik een onderzoek opstarten naar de maatstaven
centrumfunctie en eenpersoonshuishouden. De onderzoeksresultaten verwacht ik in de
eerste helft van 2023 en zal ik dan met uw Kamer delen.

C. Sociaal domein verdeelvoorstel moet werkelijke netto lasten volgen

Een zorg bij de ROB en bij veel gemeenten is of het verdeelmodel goed aansluit bij
de uitgavenontwikkeling in het sociaal domein. Het model is gebaseerd op gegevens
uit 2017 en sindsdien zijn er veel ontwikkelingen in het sociaal domein geweest. Ik
heb u laten weten dat voor 2017 en 2019 het nieuwe verdeelmodel goed aansluit bij
de uitgavenontwikkeling van gemeenten en dat ik bezig was met de analyse voor 2020.

Inmiddels is ook de analyse voor 2020 afgerond en blijkt dat ook voor 2020 het verdeelmodel
goed aansluit bij de daadwerkelijke uitgavenontwikkeling van gemeenten. Bij de analyse
is niet alleen gekeken of het verdeelmodel goed aansluit bij de totale uitgavenontwikkeling
en in het bijzonder in het sociaal domein, maar ook of deze voor de verschillende
grootteklassen van gemeenten goed aansluit bij de uitgavenontwikkeling en in het bijzonder
in het sociaal domein. Uit de analyse blijkt dat de diverse grootteklasse van gemeenten
een vergelijkbare netto lastenontwikkeling kennen en dat het verdeelmodel hier goed
bij aansluit.

Zoals toegezegd in mijn brief van 6 april jl. zal ik deze analyse jaarlijks herhalen
en indien nodig zal nader onderzoek worden gedaan en/of het model worden aangepast.

D. Onderzoek overige eigen middelen

In de tweede helft van dit jaar zal ik een onderzoek naar de overige eigen middelen
starten en daarbij de aanbevelingen van de ROB betrekken. Bij dit onderzoek zal ik
ook de motie van de leden Van der Graaf en Inge van Dijk betrekken over het beter
laten aansluiten van de verevening van de overige eigen middelen bij de meerjarige
werkelijke ontvangen overige eigen middelen in relatie tot het kostenniveau van gemeenten.4 De onderzoeksresultaten verwacht ik voor de door de ROB voorgestelde korte termijn
analyse in de eerste helft van 2023. Het gehele onderzoek inclusief de door de ROB
voorgestelde lange termijn analyse hoop ik in de tweede helft van 2023 af te ronden.

Aanbevelingen van de ROB voor de periode direct na invoering

A. Te starten met een gedegen onderhoudsagenda, waarbij de kosten van specifieke groepen
gemeenten zoals industriesteden, universiteitssteden, instellingsgemeenten, de G4,
toeristengemeenten en dergelijke goed in kaart worden gebracht;

B. De kosten van de actualisatie en transformatie van het sociaal domein en met name
de gevolgen van de Hervormingsagenda Jeugd mee te nemen en direct te verwerken;

C. De kosten voor Bestuur & Ondersteuning nader te onderzoeken en de investeringsgerelateerde
uitgaven op het terrein van infrastructuur, milieu en woningbouw, dit mede gelet op
de grote opgaven, in beeld te brengen;

D. Te werken aan een beter onderbouwde objectieve verdeling van de eigen inkomsten van
gemeenten.

Onderzoeken die in 2023–2025 worden opgestart

A. Onderhoudsagenda

Als fondsbeheerders zijn we het eens met de ROB dat het van belang is om een gedegen
onderhoudsagenda op te stellen. Daarbij zal in het bijzonder aandacht zijn voor nader
onderzoek naar de kosten van specifieke groepen van gemeenten zoals de ROB heeft voorgesteld.

Zoals in mijn brief van 6 april jl. opgenomen is er door AEF reeds verdiepend onderzoek
uitgevoerd naar instellingsgemeenten, aangezien AEF had geconcludeerd dat enkele gemeenten
met grote aansluitverschillen veel en/of grote zorginstellingen hebben. Echter, operationalisering
hiervan in de verdeling is volgens AEF complex, omdat niet alle zorginstellingen in
dezelfde mate tot extra kosten leiden en niet duidelijk is in hoeverre de invloed
van de zorginstellingen zich beperkt tot de gemeentegrenzen. Dit neemt niet weg dat
ik altijd bereid hier nogmaals onderzoek naar te laten doen, mochten er nieuwe invalshoeken
zijn.

Op dit moment loopt er een onderzoek naar de grootstedelijke kosten en inkomsten van
de G4 gemeenten in vergelijking met de 100.000 plus gemeenten.

B. De kosten van de actualisatie en transformatie van het sociaal domein

De ROB wijst er in zijn advies op dat naast dat er extra middelen beschikbaar zijn
gekomen voor het sociaal domein en er ook een veranderagenda is afgesproken. Zoals
hier boven reeds aangegeven zal ik jaarlijks monitoren of het verdeelmodel het uitgavenpatroon
van gemeenten volgt met name in het sociaal domein.

C. De kosten voor Bestuur & Ondersteuning

Dit onderzoek zal in de periode 2023–2025 worden opgestart.

D. Eigen inkomsten van gemeenten

In het onderzoek dat in 2022 wordt opgestart naar de mogelijkheden om de verevening
van de overige eigen middelen te verbeteren zal ook meteen het onderzoek naar een
beter onderbouwde objectieve verdeling van de eigen inkomsten van gemeenten worden
betrokken.

Aanbevelingen van de ROB voor de periode na 2026: In te zetten op de mogelijkheid
de verdeling en bekostiging van het sociaal domein anders in te richten en te baseren
op risicofactoren van huishoudens: de kans dat huishoudens een beroep doen op ondersteuning
van de gemeente. Dit volgens eerdere adviezen van de Raad.

Onderzoeken voor de periode na 2026.

We zullen het voorstel van de ROB opvolgen om op termijn, conform eerdere adviezen
van de ROB, in te zetten op het verder verbeteren van het verdeelvoorstel voor het
sociaal domein door het te baseren op risicofactoren per huishouden.

BIJLAGE 2: ONDERZOEKSAGENDA: BEKNOPT OVERZICHT

Onderzoek

Start

Oplevering

Welke gemeenten betrokken

 
 
 
 

Onderzoek 2022

 
 
 

Financiële draagkracht

Eerste helft 2022

Uitgevoerd

N.v.t.

Sociaal domein

Eerste helft 2022

Uitgevoerd

N.v.t.

Grootstedelijkheid

Eerste helft 2022

Tweede helft 2022

G4 en 100.000+ gemeenten, onderzoek loopt

Centrumfunctie

Tweede helft 2022

Eerste helft 2023

G4, 100.000+ gemeenten, «nieuwe» gemeenten, kleine gemeenten

Eenpersoonshuishoudens

Tweede helft 2022

Eerste helft 2023

G4, 100.000+ gemeenten, kleine gemeenten

Overige eigen middelen

Tweede helft 2022

Eerste helft 2023 korte termijn

Tweede helft 2023 lange termijn

G4, 100.000+ gemeenten, kleine gemeenten, industriegemeenten, toeristische gemeenten

 
 
 
 

Onderzoek 2023–2025

 
 
 

Gemeenten met specifieke kenmerken

Wordt in overleg met de expertgroep nader ingevuld

Bestuur en ondersteuning

Eerste helft 2023

Tweede helft 2023

G4, 100.000+ gemeenten, kleine gemeenten

Evaluatie van het verdeelmodel

Eerste helft 2024

Begin 2025

G4, 100.000+ gemeenten, kleine gemeenten

 
 
 
 

Onderzoek 2026 en verder

 
 
 

Sociaal domein op basis van huishoudkenmerken

Eerste helft 2026

Tweede helft 2026

G4, 100.000+ gemeenten, kleine gemeenten