Brief regering : Ontwerpkeuzes van de digitale euro

Nr. 103
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2022

Eerder hebben wij verschillende malen van gedachten gewisseld over de digitale euro.
De introductie van de digitale euro wordt steeds reëler. Hoewel het besluit tot invoering
nog ver weg is, vindt de gedachtenvorming over de vormgeving op dit moment plaats.
Ik vind het van belang dat we in Nederland, met onze innovatieve en open economie,
actief aan deze gedachtenvorming deelnemen. Bij het besluit tot invoering van de digitale
euro dient er bovendien een stevige democratische basis te zijn1. In deze brief schets ik daarom mijn visie op de ontwerpkeuzes van de mogelijke digitale
euro. Deze brief volgt op de toezegging tijdens het commissiedebat over de digitale
euro op 11 november 2021 (Kamerstuk 27 863, nr. 96).

In deze brief ga ik achtereenvolgens in op de recente ontwikkelingen, de beleidsdoelen
die ik nastreef en mijn visie op de ontwerpkeuzes van een digitale euro.

Recente ontwikkelingen

De ECB is in januari 2020 gestart met verkenningen naar de mogelijke ontwikkeling
van de digitale euro. De ECB heeft vorige zomer de (eerste) resultaten uit een aantal
experimenten bekendgemaakt.2 Vervolgens heeft de ECB besloten om een nieuwe fase in te gaan, de zogenaamde onderzoeksfase.
Dit betekent dat de ECB, in samenwerking met de Europese centrale banken zoals DNB,
de mogelijkheden voor het ontwerp en de distributie van de digitale euro vanuit technisch
perspectief in kaart brengt. De onderzoeksfase eindigt in het derde kwartaal van 2023.
Daarna kan worden overgegaan op de implementatiefase.

Mede dankzij de inzet van Nederland is de digitale euro hoog op de agenda van de Eurogroep
gekomen. Sinds de aankondiging van de ECB om over te gaan op de onderzoeksfase, is
de ontwikkeling van de digitale euro drie keer in de Eurogroep besproken.3 Later dit jaar volgen nog twee Eurogroep-besprekingen, waarin ingegaan zal worden
op de effecten op het financiële stelsel en op het bedrijfsmodel van publieke en private
actoren in het digitale euro-ecosysteem.

Recent heeft de Europese Commissie een consultatie gehouden over de digitale euro,
gericht op marktpartijen en toezichthouders.4 Een wetgevend voorstel van de Europese Commissie verwacht ik in 2023. De Europese
Commissie heeft aangegeven dat het voorstel gedaan zou moeten worden op grondslag
van artikel 133 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).5 Dat artikel stelt dat het Europees Parlement en de Raad, onverminderd de bevoegdheden
van de ECB, maatregelen vaststellen die nodig zijn voor het gebruik van de euro als
enige munteenheid. Daarnaast geeft de Europese Commissie aan dat andere, bestaande
Europese regelgeving mogelijk aangepast dient te worden. De grondslag in artikel 133
VWEU waarborgt de politieke betrokkenheid bij de mogelijke introductie van een digitale
euro. Zoals gebruikelijk zal uw Kamer middels een BNC-fiche betrokken worden bij de
Nederlandse inzet bij de onderhandeling over het voorstel van de Commissie.

Doelen van een digitale euro

De bekendste bestaande vormen van geld zijn momenteel contant geld (publiek, chartaal
geld) en banktegoeden (privaat, giraal geld). Contant geld is een claim op de centrale
bank, terwijl een banktegoed een claim is op een commerciële bank. Een digitale euro
is een nieuwe, digitale vorm van contant geld: een digitale claim op de centrale bank.
Consumenten en bedrijven kunnen met de digitale euro betalingen doen. Het is de vraag
welke voordelen de digitale euro kan bieden ten opzichte van het bestaande geld. Banktegoeden
zijn immers al digitaal en worden beschermd middels stevige regulering en het depositogarantiestelsel.
Consumenten kunnen al veilig, snel en efficiënt betalen via hun bankrekening.

De mogelijke invoering van de digitale euro moet ten eerste bezien worden in een context
van een snel veranderend banken- en betalingslandschap. Het gebruik van contant geld
als betaalmiddel neemt af, terwijl publiek geld wel een belangrijke functie in het
geldstelsel heeft. De mogelijkheid tot het inwisselen van een claim op een commerciële
bank in contant (publiek) geld draagt er aan bij dat commercieel geld gelijkwaardig
en waardevast is. Deze inwisselbaarheid zorgt er ook voor dat aan een claim op de
ene bank evenveel waarde wordt toegekend als aan een claim op een andere bank. Deze
pariteit is belangrijk in onze economie: het zorgt voor een anker.6 De digitale euro kan het gebruik van publiek geld, als aanvulling op contant geld,
versterken.

Ten tweede vervult het betalingsverkeer een belangrijke maatschappelijke functie.
Het betalingsverkeer is dan ook aangemerkt als onderdeel van de vitale infrastructuur
in Nederland. Deze maatschappelijke functie wordt momenteel naar behoren vervuld,
maar dit is geen vanzelfsprekendheid. In de toekomst kunnen bigtech-bedrijven hun
positie op deze markt versterken, met een eigen betaalinfrastructuur verweven in eigen
ecosystemen.7 Een sterke maatschappelijke afhankelijkheid van een dergelijke betaalinfrastructuur
kan risico’s met zich meebrengen voor de toegankelijkheid, financiële stabiliteit
en digitale weerbaarheid. De digitale euro kan een publiek alternatief bieden om deze
risico’s te beperken. In een wereld waar de geopolitieke scheidslijnen sterker naar
voren komen, kan de digitale euro de Europese autonomie op dit vlak vergroten.

Ten derde kan de digitale euro innovatie, diversiteit en concurrentie in de financiële
sector aanjagen. De digitale euro moet breder gezien worden dan enkel een digitale
munt. De digitale euro kan dienen als pan-Europese open basis-infrastructuur voor
het betalingsverkeer. Private partijen, zoals banken en fintechs, kunnen met behulp van de digitale euro voor de hele eurozone nieuwe toepassingsmogelijkheden
voor bank- en betaaldiensten gaan ontwikkelen. De digitale euro kan tevens de concurrentie
in de financiële sector vergroten doordat het aanbieden van dienstverlening rond betaalrekeningen
voor een bredere groep bedrijven mogelijk wordt (zie de paragraaf «model met intermediairs»).

Voordat tot invoering van de digitale euro kan worden overgegaan, moet echter wel
aan een aantal voorwaarden voldaan zijn. Dit vergt grondig onderzoek en veelvuldige
interactie met stakeholders.8 Er dienen waarborgen te zijn voor de financiële stabiliteit en de transmissie van
het monetaire beleid. De privacy van gebruikers moet zorgvuldig worden vormgegeven,
evenals de waarborgen om te voorkomen dat de digitale euro wordt gebruikt voor witwassen,
terrorismefinanciering en belastingontduiking. Ook moet er een business case zijn voor de digitale euro, met aandacht voor (de verdeling van) de kosten en verwachte
adoptie door gebruikers, zoals (digitale) winkeliers en consumenten. Onderzocht moet
worden waar in het (nog te bepalen) distributiemodel voor de digitale euro kosten
worden gemaakt en door wie deze gedragen moeten worden.

Ontwerpkeuzes digitale euro

In deze paragraaf schets ik mijn visie op de ontwerpkeuzes van de digitale euro. Achtereenvolgens
ga ik in op (a) de inbedding naast andere betaalvormen, (b) de beschikbaarheid, (c)
de vorm van de digitale euro, (d) waarborgen voor de financiële stabiliteit, (e) intermediairs,
(f) privacy, (g) innovatie, en (h) grensoverschrijdend gebruik.

A) Inbedding naast andere betaalvormen

De digitale euro zie ik als een aanvulling op bestaande vormen van geld en betalingsinfrastructuren;
niet ter vervanging hiervan. Consumenten kunnen met hun bestaande contante geld en
bankrekeningen blijven betalen, maar krijgen met de digitale euro een alternatief.

De digitale euro dient voldoende gebruikt te worden om breed geaccepteerd te worden.
Zonder brede adoptie worden de beleidsmatige doelen niet bereikt. Als er te weinig
consumenten gebruik maken van de digitale euro, zullen bedrijven geen investeringen
doen om betalingen in digitale euro’s te accepteren. Aan de andere kant schuilt er
een risico in een te succesvolle introductie van een digitale euro. De digitale euro
kan andere, private betaalvormen uit de markt drukken. De digitale euro kan daarmee
ook risico’s met zich meebrengen voor de financiële stabiliteit binnen de Eurozone
(zie de paragraaf over het voorkomen van financiële disintermediatie). Er zal dus
moeten worden gezocht naar een juiste balans.

Contant geld vervult nog steeds belangrijke rollen die het ook met de komst van de
digitale euro zal blijven vervullen. Er zijn mensen die contant geld gebruiken omdat
ze zich niet comfortabel voelen bij digitale vormen van betalen of moeite hebben met
digitale betalingen. In dat kader hecht ik er aan dat de digitale euro voor iedereen
toegankelijk wordt, ook voor meer kwetsbare groepen. De digitale euro kan zo de financiële
inclusie verder vergroten. Daarnaast heeft contant geld ook een rol als gedeeltelijke
terugvaloptie als het digitale betalingsverkeer uitvalt. Daarom zal ik mij, ook na
de eventuele invoering van de digitale euro, blijven inzetten voor een goede toegang
tot contant geld, en adequate acceptatie daarvan.9

De verdergaande digitalisering van de maatschappij leidt tot risico’s voor vitale
infrastructuren, waaronder het betalingsverkeer10. Het is van belang dat we te allen tijde betalingen kunnen blijven doen, ook als
girale infrastructuren uitvallen. De digitale euro kan naast contant geld als terugvaloptie
voor het bestaande girale betalingsverkeer dienen. Ik zet me er voor in om te verkennen
of een digitale euro ook offline beschikbaar kan zijn. Met een offlinefunctie kunnen
er ook betalingen gedaan worden zonder een internetverbinding of zelfs zonder vaste
elektriciteitsverbinding. Met deze functionaliteit worden afhankelijkheden in het
bestaande girale betalingsverkeer beperkt.

Daarnaast dient er ook gekeken te worden naar de status van een digitale euro als
wettig betaalmiddel. Op dit moment zijn alleen eurobiljetten en -munten aangemerkt
als wettig betaalmiddel in Europese regelgeving. De vraag is of een digitale euro
ook als wettelijk betaalmiddel aangemerkt dient te worden. Dit hangt wat mij betreft
af van hoe de digitale euro uiteindelijk wordt vormgegeven.

B) Beschikbaarheid

De uitrol van de digitale euro zou een omvangrijk project zijn. Dat vergt een goede
prioritering. Het is operationeel onmogelijk om de digitale euro in één keer voor
alle typen gebruikers en alle functies beschikbaar te maken. Omwille van de risico’s
voor het monetaire en financiële systeem vind ik een geleidelijke introductie geboden.
De ECB heeft een gefaseerde invoering van de digitale euro voorgesteld. Ik kan me
daar in vinden.

Dat begint wat mij betreft bij betalingen van consumenten onderling en van de consument
aan de winkelier, zowel online in webshops als aan de toonbank in de winkel. Dit genereert
schaal en vertrouwen in het betaalmiddel. Winkeliers en andere bedrijven zouden vanaf
de invoering betalingen met de digitale euro moeten kunnen accepteren. Pas in een
verdere fase kunnen zij dan ook zelf digitale euro-betalingen doen.

Een brede acceptatie kan ook betekenen dat de overheid uiteindelijk de digitale euro
gaat gebruiken voor betalingen van belastingen, premies, leges en andere betalingen.
Dit kan leiden tot grote veranderingen in de werkwijzen van uitvoerende overheidsdiensten
en vereist mogelijk wetswijzigingen. Eerst dient te worden uitgezocht wat de gevolgen
van (verplichte) acceptatie en gebruik van een digitale euro door overheidsdiensten
zouden zijn voordat uitspraken gedaan kunnen over het gebruik van de digitale euro
door de overheid.

C) Vorm van de digitale euro

De digitale euro kan ontworpen worden in de vorm van een rekening (zoals een bankrekening),
maar de waarde kan ook opgeslagen worden in de drager van het instrument (zoals bij
contant geld, of in het verleden op een chipknip). Beide vormen kunnen in aanvulling
op elkaar bestaan. Wat mij betreft volgt de technologie de beoogde doelstellingen
van de digitale euro. Daarbij dient in ogenschouw te worden genomen wat technisch
haalbaar is, aansluit bij juridische kaders en wat vanuit kostenoogpunt efficiënt
is.

Ik vind dat het technische ontwerp van een digitale euro uiteindelijk moet worden
gemaakt door de ECB. Wel zie ik een rekeninggebaseerde digitale euro, waarbij iedereen
een digitale euro rekening kan openen, als meest de voor de hand liggende basis. Hiermee
zijn de mogelijkheden om risico’s voor de financiële stabiliteit en witwassen tegen
te gaan groter. Ik zet me er voor in om offline betalingen mogelijk te maken, alsmede,
conform de motie Alkaya/Heinen11, anonieme betalingen tot een bepaald bedrag. Mogelijk vergt dit dat de waarde in
de drager van het instrument opgeslagen kan worden (zoals in het verleden op een chipknip).

D) Waarborgen voor financiële stabiliteit

De digitale euro zorgt voor financiële disintermediatie: geld wordt niet meer via
een tussenpartij (banken) uitgegeven en aangehouden, maar direct bij een centrale
bank. Dit betekent dat banken een deel van een stabiele en zekere vorm van financiering
verliezen. Dit kan de capaciteit van banken om geld uit te lenen beïnvloeden. Het
is de vraag of dit een probleem is. Aan de ene kant zorgen banken voor kredietverlening
en de allocatie van kapitaal in de economie. Aan de andere kant kan er een disciplinerende
werking uitgaan van het beperken van de afhankelijkheid van huishoudens en bedrijven
van commerciële banken voor spaar-, leen- en betaaldiensten. Het verkleinen van deze
afhankelijk kan een stimulans zijn voor de weerbaarheid, innovatie en klantgerichtheid
van banken.

Gegeven de huidige inrichting van het systeem, ligt het voor de hand om – in ieder
geval op de korte termijn – disintermediatie te beperken. Op deze manier kan het systeem
zich geleidelijk aanpassen en kan bezien worden wat de gevolgen zijn van het gebruik
van de digitale euro op de financiering van commerciële banken, de monetaire taken
van de centrale bank en de financiële stabiliteit. Financiële disintermediatie kan
worden ingeperkt middels een rente tiering, waarmee het aanhouden van grotere hoeveelheden digitale euro’s minder aantrekkelijk
wordt doordat de kosten voor het aanhouden van digitale euro’s navenant toenemen.
Ook kan worden gedacht aan kwantitatieve limieten voor het aanhouden van digitale
euro’s.

Verder dient een acute grote verandering in financiële intermediatie te worden vermeden.
Dat betekent dat acute, grote onttrekkingen bij banken ten bate van een digitale euro
moeten worden beperkt. Dit geldt specifiek voor crisissituaties. Bij een bankrun worden er in korte tijd veel deposito’s opgenomen, waarvoor een bank niet altijd
voldoende liquide middelen heeft. Dit kan ook voorkomen bij banken die in de basis
gezond (solvabel) zijn. Het risico op een bankrun wordt verkleind door het depositogarantiestelsel,
maar ook door beperkingen bij het opnemen van geld. In een crisissituatie kan de digitale
euro als ultieme veilige haven voor spaargeld worden beschouwd. Zonder begrenzing
kunnen klant in één keer hun gehele tegoed bij een bank omzetten in digitale euro’s.
Dat kan de financiële stabiliteit ondermijnen. Om bankruns te voorkomen is het daarom
nodig om limieten te stellen aan de hoeveelheid digitale euro’s die per klant kunnen
worden aangehouden, of in ieder geval aan de hoeveel traditionele deposito’s dat in
een bepaalde tijd kan worden omgezet in digitale euro’s.

E) Model met intermediairs

In mijn ogen dient de dienstverlening aan gebruikers te worden verzorgd door onder
toezicht staande (private) intermediairs, zoals banken en betaaldienstaanbieders.
Centrale banken zijn, in tegenstelling tot private intermediairs, niet toegerust op
interactie met grote hoeveelheden en een grote diversiteit aan klanten. Deze dienstverleners
zijn daarom beter in staat tot innovatieve en klantgerichte dienstverlening. Zij kunnen
met elkaar concurreren om de gunsten van de klant. Een andere reden dat het voor de
hand ligt om dienstverlening via private intermediairs te verzorgen, is dat de centrale
bank de toezichthouder van banken en betaaldienstaanbieders is12. Als de centrale bank direct rekeningen zou aanbieden aan klanten zou de toezichthouder
gaan concurreren met de instellingen waar het zelf toezicht op houdt.

Er dienen strenge eisen te worden gesteld aan de intermediairs om een rol te mogen
vervullen in het digitale-euro distributiemodel. Deze vereisten zouden kunnen aansluiten
bij de eisen die op grond van huidige wet- en regelgeving aan betaaldienstverleners
worden gesteld. Hierdoor kunnen – anders dan in het huidige systeem – niet alleen
commerciële banken betaalrekeningen aanbieden, maar wordt dit type dienstverlening
voor een bredere groep bedrijven mogelijk. Dit zorgt voor meer concurrentie, diversiteit
en innovatie in de financiële sector.

F) Privacy

Privacy is een van de belangrijkste aspecten bij de ontwikkeling van de digitale euro.
Bij het ontwerp van de digitale euro zal vastgelegd worden hoeveel informatie van
gebruikers wordt opgevraagd, hoe deze informatie wordt beveiligd en hoe deze wordt
opgeslagen. Dit privacyvraagstuk speelt zowel bij het openen van een rekening als
bij individuele transacties, en zowel bij de onder toezicht staande intermediairs
als bij de uitgevende centrale bank.

Privacy is een fundamenteel recht van burgers en moet een kernprincipe bij de ontwikkeling
van de digitale euro zijn. Publieke en private entiteiten dienen gebruikersinformatie
niet te misbruiken voor andere doelstellingen dan bij wetgeving bepaald. Gegevens
dienen goed te worden beschermd. Bij voorkeur wordt dit al zo veel mogelijk bij het
technische ontwerp van een digitale euro meegenomen (privacy-by-design). Hierbij moet
wel een balans worden gevonden met andere beleidsprioriteiten, zoals het tegengaan
van witwassen, financiering van terrorisme en belastingontduiking. In dat opzicht
zou het goed zijn om aan te sluiten bij de geldende regelgeving voor andere digitale
betaalmiddelen: de risico’s op bijvoorbeeld witwassen of fraude zijn namelijk niet
per definitie kleiner bij digitale eurorekeningen. Bij contante betalingen wordt er
vanaf bepaalde bedragen bijvoorbeeld cliëntonderzoek gedaan13. Bij kleine bedragen zijn contante betalingen daarentegen anoniem. Conform de eerder
genoemde motie Alkaya-Heinen heb ik in de Eurogroep van 4 april 2022 aangegeven dat
voor kleine bedragen een mate van anonimiteit mogelijk zou moeten zijn. In de Eurogroep
is steun voor een aanpak waarbij meer privacy mogelijk zou moeten zijn bij kleinere
en minder risicovolle transacties.14

G) Innovatie

De ontwikkeling van een digitale euro is een reactie op de recente, bredere digitalisering
van geld. Die digitalisering gaat gepaard met veel nieuwe gebruiksmogelijkheden, zoals
onmiddellijke overboekingen ongeacht de afstand tot de ontvangende partij.

Mede dankzij deze innovaties hoort het betalingsverkeer in Nederland op dit moment
tot het efficiëntste en snelste van de wereld. Het gebruikersgemak en de veiligheid
van betalingen is hoog, en de kosten behoren tot de laagste in Europa. Ook blijkt
uit onderzoek van DNB dat het vertrouwen in het Nederlandse betalingsverkeer hoog
is15. Toch heeft de digitale euro ook voor Nederland meerwaarde. Ik denk dat de digitale
euro kan helpen om het efficiënte betalingsverkeer in de toekomst te behouden. Het
kan als een veilige publieke basisinfrastructuur dienen waarop andere partijen nieuwe
innovatieve betaaldiensten kunnen aanbieden die naadloos passen in digitale omgevingen.
De digitale euro kan zo bijdragen aan verdere digitalisering van de economie.

De digitale euro kan ook helpen om grip te houden op innovaties. Sommige innovaties
kunnen immers onwenselijk zijn. Met de voortschrijdende digitalisering kan geld worden
geprogrammeerd, zodat dit slechts aan bepaalde doelen besteed kan worden. Er kunnen
tijdslimieten worden ingesteld, waarbinnen geld uitgegeven dient te worden – of anders
zijn waarde verliest. Dergelijke functies vind ik onwenselijk voor de digitale euro.
Bovendien brengt dit de eerder genoemde pariteit van geld in gevaar: een digitale
euro met een vervaldatum of bestedingsdoel is intrinsiek minder waard dan een normale
euro.

H) Grensoverschrijdend gebruik

Ik zie de digitale euro bij introductie in eerste instantie alleen voor gebruik binnen
de eurozone. Alleen ingezetenen kunnen een digitale eurorekening openen en onderling
betalingen doen.

De digitale euro kan op termijn gebruikt worden door ingezetenen van buiten de eurozone
(cross border-gebruik). Europese bedrijven kunnen bijvoorbeeld hun leveranciers buiten de Eurozone
betalen in digitale euro’s. Voor leveranciers uit landen met een zwakker financieel-economisch
stelsel kan het aanhouden van digitale euro’s aantrekkelijk zijn: dit geeft hen de
beschikking over harde valuta. Het beschikbaar stellen van de digitale euro voor ingezetenen
buiten de eurozone kan de internationale rol van de euro versterken. Desalniettemin
ben ik op dit vlak terughoudend, omdat dit de autonomie van andere jurisdicties om
hun eigen financieel-economische beleid te voeren kan verzwakken.

Op dit moment onderzoeken 87 landen de ontwikkeling van een Central Bank Digital Currency
(CBDC)16. Op termijn zie ik de potentie voor ingezetenen van de Eurozone om hun digitale euro’s
te kunnen converteren naar andere CBDC’s. Momenteel zijn betalingen in andere valuta
duur, doordat partijen als correspondent banks een machtige positie in de keten hebben. Om cross currency-gebruik in de toekomst mogelijk te maken dient bij het ontwerp van CBDC’s rekening
gehouden te worden met interoperabiliteit17. Het IMF benadrukte onlangs het belang van een mondiaal betaalplatform voor CBDC,
om zo fragmentatie van betalingssystemen als gevolg van geopolitieke ontwikkelingen
tegen te gaan. Voor mogelijk cross currency-gebruik dienen de effecten op kapitaalvlucht
en volatiliteit van wisselkoersen in kaart te worden gebracht.

Afsluiting

In deze brief heb ik geschetst hoe ik aankijk tegen de belangrijkste ontwerpkeuzes
van de digitale euro. De digitale euro zal de komende periode hoog op de agenda blijven:
de digitale euro wordt besproken in de Eurogroep18, onderzocht door de Europese Centrale Bank (ECB) en de Europese Commissie bereidt
regelgeving voor. De in deze brief beschreven visie op de ontwerpkeuzes zal de basis
vormen van hoe ik me in deze trajecten inhoudelijk zal opstellen.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag