Brief regering : Afbouw salderingsregeling

Nr. 363
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2022

Met deze brief informeer ik u, mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit
en Belastingdienst, over de afbouw van de salderingsregeling en stuur ik u tevens
het geactualiseerde TNO-onderzoek1, waarin het effect van de voorgestelde afbouw op de terugverdientijden in kaart wordt
gebracht.

In deze brief ga ik eerst kort in op de kern van het wetsvoorstel en de reden waarom
het kabinet overgaat tot de afbouw van de salderingsregeling. Vervolgens informeer
ik u over de nota van wijziging, de daarin opgenomen startdatum van de afbouw en het
gekozen afbouwpad van de salderingsregeling. Daarna geef ik een toelichting op de
uitkomsten van het TNO-onderzoek, waarin het effect van het nieuwe afbouwpad op de
terugverdientijden op investeringen door verschillende groepen kleinverbruikers is
onderzocht. Ik ga daarbij ook in op de wijze waarop ik de vinger aan de pols zal houden
voor wat betreft toekomstige ontwikkelingen. Tot slot ga ik in op de redelijke vergoeding
voor elektriciteit die niet meer gesaldeerd kan worden.

Afbouw salderingsregeling

Met de opwekking van zonnestroom komt geen CO2-vrij en hiermee kunnen huishoudens zelf duurzame elektriciteit opwekken. Dat is een
slimme keuze. De terugverdientijden voor zon op dak bij huishoudens worden steeds
lager, waardoor het zeer aantrekkelijk is om te investeren in zonnepanelen en huishoudens
op termijn minder fiscale stimulering nodig hebben. Daarom heeft het vorige kabinet
besloten om de salderingsregeling geleidelijk af te bouwen2. Zo pakt de energietransitie voor de belastingbetaler niet duurder uit dan nodig.
De afbouw van de salderingsregeling zorgt daarnaast voor een prikkel om het eigen
verbruik achter de meter te verhogen, wat de markt voor opslag en flexibiliteitsdiensten
ten goede komt.

Dat een investering in zonnepanelen loont, komt ook naar voren in de investeringen
in zonnepanelen: het aantal zonnepanelen bij huishoudens is de afgelopen jaren sterk
gegroeid en uit de Klimaat en Energieverkenning komt naar voren dat deze groei zich
ook in de toekomst door blijft zetten. Daarbij is al rekening gehouden met de voorgenomen
afbouw van de salderingsregeling.

Het wetsvoorstel Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Wet belastingen op
milieugrondslag ter uitvoering van de afbouw van de salderingsregeling voor kleinverbruikers
voorziet in een geleidelijk dalend percentage van de elektriciteit die nog gesaldeerd
mag worden. Ook introduceert het wetsvoorstel een verplichting voor kleinverbruikers
om een meetinrichting te hebben die de afname en invoeding van elektriciteit op het
net apart kan meten, omdat dit nodig is voor de afbouw. Het wetsvoorstel is op 7 oktober
2020 aan uw Kamer aangeboden. Behandeling van het wetsvoorstel heeft lang stilgelegen,
wat maakt dat het wetsvoorstel moet worden aangepast3.

Nota van wijziging: startdatum afbouw en afbouwpad

In de zonnebrief van 20 mei jl.4 heb ik aangegeven dat het kabinet besloten heeft de startdatum van de afbouw met
twee jaar uit te stellen naar 1 januari 2025. Dit betekent dat er in de jaren 2023
en 2024 nog volledig kan worden gesaldeerd. In 2025 zal eenmalig een iets grotere
afbouwstap gezet worden, waarna het pad vanaf 2026 weer wordt opgepakt zoals oorspronkelijk
beoogd. Dit houdt in dat, net als in het oorspronkelijke wetsvoorstel, vanaf 2031
niet meer gesaldeerd kan worden. In Tabel 1 zijn het oorspronkelijke en het voorgenomen
afbouwpad weergegeven. De genoemde percentages betreffen het deel van de elektriciteit
dat door de kleinverbruiker op het net is ingevoed waarvoor nog gesaldeerd mag worden.
Voor het overige deel ontvangen kleinverbruikers een redelijke vergoeding van de leverancier.

Tabel 1. Te salderen percentages salderingsregeling

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

Te salderen percentage oorspronkelijk voorstel

100

91

82

73

64

55

46

37

28

0

Te salderen percentage 2 jaar uitstel

100

100

100

64

64

55

46

37

28

0

Onderzoek TNO

TNO heeft in 2020 onderzoek gedaan naar de consequenties van de afbouw van de salderingsregeling
en voor diverse groepen van kleinverbruikers de terugverdientijden van investeringen
in zonnepanelen berekend. Gezien de recente marktontwikkelingen en de in het Coalitieakkoord
opgenomen afspraak de energiebelasting op elektriciteit te verlagen, heb ik TNO opdracht
gegeven het rapport uit 20205 naar terugverdientijden van investeringen in zonnepanelen te actualiseren. In dit
nieuwe TNO-rapport is uitgegaan van de meest recente cijfers betreffende de elektriciteitsprijzen,
belastingen en investeringskosten van zonnepanelen6. De uitkomsten van het TNO-onderzoek naar de terugverdientijden bij het nieuwe afbouwpad
dat in 2025 start, zijn gunstig: de terugverdientijden zijn over de hele linie fors
verbeterd ten opzichte van het vorige TNO-rapport. Er is dan ook geen aanleiding het
in de zonnebrief aangekondigde afbouwpad te herzien.

Huishoudens

In het rapport van TNO uit 2020 werd er nog van uitgegaan dat de terugverdientijd
voor de investering in zonnepanelen voor een referentiehuishouden op zou lopen tot
circa 9 jaar in 2030. Uit het TNO-rapport uit 2022 komt naar voren dat de terugverdientijden
flink verbeterd zijn ten opzichte van de situatie destijds: bij huishoudens blijven
de terugverdientijden tot 2030 voor het nieuwe afbouwpad de gehele periode beneden
de 7 jaar, zoals te zien is in de blauwe lijn in figuur 1. Uit het rapport van PwC7 uit 2016 komt naar voren dat huishoudens in de regel bereid zijn te investeren in
zonnepanelen als de terugverdientijd maximaal 9 jaar is. Omdat zonnepanelen een gemiddelde
levensduur hebben van 25 jaar, hebben huishoudens na het verstrijken van de terugverdientijd
nog lange tijd plezier van hun investering in de vorm van een lagere energierekening.
Dit draagt bij aan de aantrekkelijkheid van de investering voor huishoudens van alle
inkomensgroepen.

Uit het recent uitgevoerde TNO-onderzoek blijkt dat huishoudens die in 2022 een investering
in zonnepanelen hebben gedaan, deze investering op basis van het voorgenomen afbouwpad
binnen 5 jaar terugverdienen8. Deze terugverdientijd loopt in de jaren daarna op tot net onder de 7 jaar in 2027,
waarna de terugverdientijd weer zal dalen richting 2030. Het nieuwe afbouwpad (blauwe
lijn) verschilt daarbij nauwelijks van het oorspronkelijke afbouwpad dat in 2023 zou
starten (rode lijn), waarbij het nieuwe afbouwpad de lagere terugverdientijd heeft
(zie Figuur 1). Zelfs wanneer in 2025 de salderingsregeling per direct afgeschaft
zou worden (paarse lijn), blijft de terugverdientijd voor huishoudens in 2025 onder
de 9 jaar, waarna in de jaren daarna een daling wordt inzet naar een terugverdientijd
van 7 jaar in 2030. Daaruit blijkt dat dus zelfs zonder de salderingsregeling, huishoudens
voldoende gemotiveerd zullen zijn zonnepanelen aan te schaffen. Daarbij is wel sprake
van een schokeffect per 2025, waarbij de terugverdientijden in dat jaar scherp stijgen.
Om een dergelijk schokeffect te voorkomen, houdt het kabinet vast aan het in de zonnebrief
gecommuniceerde afbouwpad. Voortzetting van de salderingsregeling (groene lijn) zou
leiden tot terugverdientijden van minder dan 4,5 jaar voor investeringen in 2030 en
zou daarmee een forse overstimulering betekenen.

Figuur 1: Terugverdientijd voor het referentiesysteem bij verschillende afbouwpaden
van salderen: -9% afbouwpad, nieuwe afbouwpad, een pad waarbij de huidige regeling
blijft bestaan en een pad waarbij salderen in 2025 direct naar 0% wordt teruggebracht.

Utiliteitssector

Uit het onderzoek van TNO komt naar voren dat de terugverdientijden bij utiliteit,
zoals bijvoorbeeld bij kleine kantoren, nog veel lager liggen dan bij huishoudens.
Dit maakt investeren in zonnepanelen voor de utiliteitssector zeer interessant. In
2022 zijn de terugverdientijden voor utiliteit 3,6 jaar. Voor sportcomplexen, dorpshuizen
en extensieve landbouw loopt de terugverdientijd in 2030 op tot maximaal 5,5 jaar
en voor kleine kantoren en zorg lopen de terugverdientijden terug naar 3,6 respectievelijk
3,1 jaar in 2030. De terugverdientijden zijn weergegeven in figuur 2.

Figuur 2: Terugverdientijd zonnepanelen voor verschillende cases in de utiliteitsbouw
afhankelijk van het jaar van investering bij afbouw van de salderingsregeling volgens
het nieuwe afbouwpad.

Huursector

TNO is bij het onderzoek uitgegaan van investeringen door de eigenaar en tevens bewoner
van het pand. Door de afbouw van de salderingsregeling zullen de terugverdientijden
in de huursector, net als in de koopsector, toenemen ten opzichte van de situatie
waarbij niet zou worden afgebouwd. Woningcorporaties kunnen veelal uit de voeten met
een langere terugverdientijd, ze zijn gewend te werken met langere investeringshorizons
vanuit het oogpunt van langdurige woningexploitatie. Zoals in de zonnebrief al aangegeven,
is er in de huursector sprake van een split incentive: de verhuurder investeert in
de zonnepanelen en de baten van de lagere energierekening komen terecht bij de huurder.
Indien de verhuurder en de huurder bij het maken van afspraken over de vergoeding
die de huurder betaalt voor de zonnepanelen rekening houden met de afbouw van de salderingsregeling,
dan blijft de verhuurder ook bij een afbouwende salderingsregeling in staat zijn investering
terug te verdienen, terwijl de huurder financieel voordeel heeft van de zonnepanelen
op zijn dak.

Het kabinet stelt daarnaast voor om een btw-nultarief in te voeren op de levering
en installatie van zonnepanelen die geplaatst worden op of in de onmiddellijke nabijheid
van woningen. De internetconsultatie van dit voorstel is recent gesloten. Indien een
btw-nultarief wordt ingevoerd, zullen sommige verhuurders, die op dit moment geen
btw-aftrek kunnen claimen bij de installatie van zonnepanelen, een verbetering van
hun businesscase zien.

Onzekere factoren

Uit het TNO-rapport komt naar voren dat de daadwerkelijk te realiseren terugverdientijden
afhankelijk zijn van een aantal onzekere factoren zoals de kostendaling van zonnepanelen
en de ontwikkeling van de elektriciteitsprijs. Deze onzekere factoren kunnen tot langere
of kortere terugverdientijden leiden. Indien de elektriciteitsprijzen langer hoog
blijven dan nu in het rapport van TNO voorzien, nemen de terugverdientijden nog verder
af. Maar indien de kostendaling van zonnepanelen trager gaat dan de voorziene 5,5%
per jaar (dit percentage is gebaseerd op de gemiddelde kostendaling de afgelopen jaren),
dan nemen de terugverdientijden toe. In de zonnebrief heb ik reeds aangekondigd dat
in de nota van wijziging een eenmalig tussentijds meetmoment zal worden opgenomen
om de vinger aan de pols te houden om het afbouwpad te kunnen bijstellen, indien daar
aanleiding toe zou zijn. Voor dit eenmalige meetmoment kies ik het jaar 2025 zodat
er, indien nodig, nog voldoende mogelijkheden zijn om bij te kunnen sturen. Ik zal
daartoe vóór 1 maart 2025 een geactualiseerde rapportage over de terugverdientijden
aan de Staten-Generaal sturen. Bij dit geactualiseerde rapport worden de onzekere
factoren in de berekening van de terugverdientijden bijgewerkt. Dit meetmoment dat
is opgenomen in de nota van wijziging, is aanvullend op de jaarlijkse KEV waarin ook
aandacht is voor de hoeveelheid zonnepanelen bij huishoudens en de voorziene toekomstige
ontwikkelingen daarin.

Redelijke vergoeding voor teruggeleverde elektriciteit

Met de afbouw van de salderingsregeling wordt de redelijke vergoeding die energieleveranciers
moeten betalen voor elektriciteit die wordt teruggeleverd steeds belangrijker voor
consumenten met zonnepanelen. Voor het percentage dat kleinverbruikers niet kunnen
salderen (zie Tabel 1) ontvangen kleinverbruikers een redelijke vergoeding van de
leverancier. Daarom is met het oog op consumentenbescherming een grondslag in het
wetsvoorstel opgenomen die het mogelijk maakt regels te stellen aan deze redelijke
vergoeding. De onderhandelingspositie van kleinverbruikers is immers relatief zwak
tegenover grote bedrijven, terwijl een redelijke vergoeding belangrijk is voor de
terugverdientijd van hun investering in zonnepanelen.

Minimum vergoeding van 80%

Het vorige kabinet heeft in de brief aan uw Kamer van 30 maart 20209 het voornemen gecommuniceerd het wettelijk minimum van de redelijke vergoeding vast
te willen stellen op 80 procent van het leveringstarief dat de kleinverbruiker heeft
afgesproken met zijn/haar energieleverancier, exclusief belastingen en heffingen.
Ik ben van mening dat een minimum vergoeding van 80 procent van het kale leveringstarief
voor een goede balans zorgt tussen marktwerking en de belangen van de energieleveranciers
enerzijds en consumentenbescherming en de belangen van zonnepanelenbezitters anderzijds.
Op termijn is het wenselijk dat meer marktwerking ontstaat en dat een kleinverbruiker
zelf kan bepalen aan wie en tegen welke prijs diegene de zelf geproduceerde en ingevoede
elektriciteit wil verkopen. Vaststelling van het minimumtarief bij algemene maatregel
van bestuur biedt de mogelijkheid om geleidelijk meer marktwerking in de tarieven
voor ingevoede elektriciteit te introduceren. Daardoor krijgen de energieleveranciers
de gelegenheid om concurrentiemodellen te ontwikkelen voor invoeding zonder dat dat
voor grote schokeffecten zorgt in de consumententarieven en de businessmodellen voor
investeringen in zonnepanelen. Ik ben voornemens de minimumvergoeding geleidelijk
te verlagen om marktwerking te bevorderen. Daarbij houd ik de terugverdientijden in
het oog.

Absoluut maximum redelijke vergoeding

Tevens wil ik de redelijke vergoeding van een absoluut maximum voorzien. Dit houdt
verband met de sterk fluctuerende waarde van zonnestroom en de op dit moment hoge
leveringstarieven voor elektriciteit door de geopolitieke ontwikkelingen. De waarde
van door zonnepanelen opgewekte stroom op een zonnige dag rond lunchtijd is laag.
Een absoluut maximum van de redelijke vergoeding beschermt energieleveranciers tegen
het verplicht inkopen van stroom tegen een aanzienlijk hogere prijs dan de waarde
daarvan op het moment van productie.

Ik wil voorkomen dat de energieleveranciers gedwongen worden om een aanzienlijk hogere
prijs te betalen dan de waarde van de elektriciteitsproductie op de groothandelsmarkt
omdat een te hoge prijs die door energieleveranciers betaald moet worden voor teruggeleverde
zonnestroom negatieve gevolgen heeft voor de energierekening. De meerkosten die leveranciers
verplicht moeten dragen worden aan alle klanten, ook diegenen zonder zonnepanelen,
doorberekend waardoor de lasten van een te hoge minimumvergoeding leiden tot onevenredig
hoge elektriciteitstarieven voor klanten zonder zonnepanelen.

TNO heeft aangegeven dat een redelijke vergoeding van 80% van het kale leveringstarief
in hun berekeningen in 2025 (voor de eerste schijf van de energiebelasting) overeenkomt
met € 0,099 (in de jaren daarna loopt dit geleidelijk terug naar € 0,087 in 2030).
In de hogere schijven ligt dit bedrag lager omdat daar door TNO wordt uitgegaan van
lagere marges voor de energieleveranciers. Als bij het bepalen van het absolute maximum
bij de berekeningen van TNO wordt aangesloten, heeft een dergelijk absoluut maximum
geen negatieve invloed op de terugverdientijden voor investeringen in zonnepanelen.
Hiermee houd ik de terugverdientijden in het oog, net zoals de het doel van de minimumvergoeding
(consumentenbescherming), zónder dat deze minimumvergoeding onredelijk hoog uitpakt
voor energieleveranciers en daarmee ook voor hun klanten zonder zonnepanelen. Daarbij
merk ik op dat het energieleveranciers uiteraard vrij staat hun klanten een hogere
terugleververgoeding te betalen. Het loont daarom voor klanten met zonnepanelen om
zich bij het afsluiten van het contract te verdiepen in de vergoeding die de energieleverancier
betaalt voor teruggeleverde elektriciteit. Ook nu al bestaan daar tussen leveranciers
grote verschillen tussen.

Tot slot

Uw Kamer wordt separaat een nota van wijziging bij het wetsvoorstel aangeboden. De
beoogde datum van inwerkingtreding van de wet is 1 januari 2023. Vanaf dat moment
heeft de netbeheerder 2 jaar de tijd om voorafgaand aan de startdatum van de afbouw
kleinverbruikers die nog niet in het bezit zijn van een meter die invoeding en afname
separaat kan meten, deze nogmaals aan te bieden. Vanaf inwerkingtreding van de wet
is de kleinverbruiker verplicht een dergelijke meter te accepteren. Met het oog op
deze gewenste spoedige inwerkingtreding, verzoek ik u vriendelijk het wetsvoorstel
zo spoedig mogelijk in uw Kamer te behandelen.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten