Brief regering : Voortgang marktordening spoor

Nr. 989
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2022

In 2020 heeft uw Kamer de brief met het voornemen over de marktordening op het spoor
na 2024 ontvangen.1 Vervolgens is uw Kamer in december 2020 geïnformeerd over de vervolgstappen «proces
marktordening spoor.»2 Met deze brief informeer ik uw Kamer over de voortgang van een aantal trajecten die
in deze brieven zijn aangekondigd. De voorgenomen nieuwe vervoerconcessie voor het
hoofdrailnet laat ik in deze brief buiten beschouwing omdat uw Kamer hier recent over
geïnformeerd is.3

1. Open toegang

In 20194 en 2020 is uw Kamer geïnformeerd over de introductie van open toegang op het Nederlandse
spoor. Met de inwerkingtreding van het Vierde Spoorwegpakket is na de internationale
markt ook de binnenlandse markt voor personenvervoer per trein geopend. Ook zonder
concessierelatie kunnen vervoerders nu binnenlandse treindiensten aanbieden voor reizigers.

Met name voor het internationaal personenvervoer kan opentoegangvervoer voordelen
brengen, omdat het kan bijdragen aan een snelle en comfortabele reis over de grens.5 Daarvoor heeft mijn voorganger een marktverkenning internationale verbindingen in
open toegang uitgevoerd die uw Kamer inmiddels ontvangen heeft.6 Zoals recent aangegeven verwacht ik uw Kamer met het Programma van Eisen (PvE) van
de nieuwe HRN-concessie een voorstel voor de internationale verbindingen mee te sturen.7 Het streven is om deze rond de zomer van 2022 te sturen.8

Voor het binnenlands personenvervoer blijven concessies grote voordelen bieden, met
name omdat er meer mogelijkheden zijn om te sturen op een druk bereden netwerk.9Open toegang biedt vooral kansen als aanvullende propositie. Een voorbeeld is het
voornemen van Arriva om een wekelijkse nachttreindienst te exploiteren tussen Groningen
en Schiphol en tussen Maastricht en Schiphol. Om open toegang te positioneren als
deze aanvulling op het concessievervoer, ben ik aan de slag met een aantal instrumenten
die ik hieronder verder uitwerk.

Capaciteitsverdeling

De capaciteitsverdelingsregels bepalen welke vervoerder ProRail voorrang mag geven
in een situatie van overbelastverklaring.10 Doel is om deze regels aan te laten sluiten op de beleidswens om het binnenlands
concessievervoer voorrang te geven op het moment dat capaciteit schaars wordt. Op
die manier waarborgen de capaciteitsverdelingsregels dat het concessievervoer kan
worden nagekomen. Op dit moment voer ik een informele consultatie uit van mijn voorstel
voor een wijziging. Deze tussentijdse wijziging loopt overigens vooruit op de algehele
herziening van het Besluit Capaciteitsverdeling dat samenloopt met de modernisering
van de Spoorwegwet.

Heffing op opentoegangvervoer

Ecorys heeft voor mij onderzoek uitgevoerd naar de mogelijke toepassing van een compenserende
heffing op opentoegangvervoer. Dit onderzoek treft u in de bijlage aan. Deze heffing
staat los van de reguliere gebruiksvergoeding die ProRail aan vervoerders oplegt,
en is bedoeld voor de situatie dat opentoegangvervoer in directe concurrentie treedt
met concessievervoer, met als gevolg dat het concessievervoer minder rendabel wordt
en de concessieverlener meer moet betalen of minder ontvangt van de concessiehouder.
De kosten voor een concessieverlener (Rijk of provincie) kunnen dan worden gecompenseerd
door deze heffing, bijvoorbeeld omdat een concessiehouder haar verlies van opbrengsten
in rekening brengt. De mogelijkheid om deze heffing te benutten bestaat al sinds het
Derde Spoorwegpakket en is vastgelegd in de Wet Personenvervoer 200011, maar is tot nu door Nederland en andere EU-lidstaten niet toegepast.

Uit het onderzoek maak ik op dat een compenserende heffing op opentoegangvervoer niet
makkelijk uitvoerbaar is. De Europese voorwaarden vragen veel maatwerk bij de toepassing
van de heffing. Dit maakt de heffing ook erg complex. Ook kan de heffing waarschijnlijk
alleen ex post vastgesteld worden, dus nadat de opentoegangsdienst al geëxploiteerd wordt. Daardoor
heeft een vervoerder geen duidelijkheid over de hoogte van de heffing op voorhand.
Al met al is de kans reëel dat er juridische procedures volgen op een heffingsbesluit.
Volgens de onderzoekers is het de vraag in hoeverre de opbrengsten opwegen tegen de
kosten die gemoeid zijn met het opleggen van de heffing.

Tegelijkertijd zie ik ook een belang voor de reizigers en de belastingbetaler om een
heffing op specifieke trajecten toe te kunnen passen. Er zijn immers kosten aan verbonden
om de continuïteit en kwaliteit van het openbaar vervoer te borgen, bijvoorbeeld op
de momenten dat het niet rendabel is om een treindienst te exploiteren. Met een heffing
kunnen de kosten (gedeeltelijk) gecompenseerd worden indien opentoegangvervoer er
toe leidt dat de concessie minder rendabel wordt. Daartoe werk ik de komende tijd
verder uit onder welke omstandigheden en in welke vorm een heffing toegepast kan worden,
waarbij ik ook aandacht heb voor de bezwaren die worden opgeworpen in het onderzoek,
eventuele nieuwe ervaringen in andere lidstaten en de juridische houdbaarheid. Omdat
uit het onderzoek blijkt dat decentrale overheden de wens hebben om beleidsvrijheid
te houden, heb ik geen voornemen om een heffingsmethodiek voor te schrijven aan andere
concessieverleners.

De regulering van open toegang

Ten slotte vestig ik de aandacht op de regulering van open toegang, in lijn met de
toezegging aan het lid Van der Graaf.12 Doel is om in de wet- en regelgeving de kwaliteit en continuïteit van het openbaar
vervoer ook voor open toegangvervoer zo goed als mogelijk te borgen voor de reiziger.
Een mogelijkheid is daarbij om aanvullende verplichtingen op te nemen in de wet- en
regelgeving.

Op dit moment worden al veel aspecten vastgelegd in de (Europese) wet- en regelgeving:
zoals de toegankelijkheid van treinen, het opleveren van reisinformatie en het klachtrecht.
In de Nederlandse praktijk wordt echter ook veel gestuurd door middel van concessies,
vaak in detail. In de concessies worden bijvoorbeeld hele gerichte afspraken opgenomen
over het aanbod, betaalwijzen en tariefstelling. Deze afspraken worden niet aan opentoegangvervoer
opgelegd omdat er geen sprake is van een concessierelatie. De mogelijkheden om deze
verplichtingen op te leggen in de wet- en regelgeving worden Europeesrechtelijk ingeperkt.
Open toegang betreft namelijk marktinitiatieven, waarvoor in het Europese recht geen
onevenredige toetredingsdrempels opgelegd mogen worden.

Omdat ik beter zicht wil hebben op de praktische verschillen die kunnen ontstaan tussen
concessievervoer en opentoegangvervoer vervolg ik de eerste verkenning met een uitgebreider
onderzoek, waarbij ik ook de sector en reizigersorganisaties wil betrekken. Daarbij
kijk ik ook naar de mogelijkheid, het nut en de noodzaak om aanvullende wettelijke
verplichtingen te stellen. In het voorjaar van 2023 informeer ik uw Kamer over de
uitkomsten van het onderzoek.

2. Stationsagenda

Het gaat goed met de stations in Nederland, concludeerde mijn voorganger in de marktordeningsbrief
van juni 2020.13 Tegelijkertijd neemt het maatschappelijke belang van stations toe als knooppunt bij
een groeiend aantal vervoerders en aanbieders van (deel)mobiliteit. Er is daarom behoefte
aan een meer integrale afweging van publieke belangen op stations. Om die reden wordt
een Stationsagenda opgesteld waarmee die integrale afweging beter gemaakt kan worden.
Met de agenda beoog ik onder andere om de ruimte voor en de samenwerking op stations
met verschillende belanghebbenden verder te verbeteren. De Stationsagenda moet zowel
de ambities bevatten voor de langetermijnontwikkeling van stations als prestatie-indicatoren
op het gebied van bijvoorbeeld reizigerswaardering en toegankelijkheid. Aan de hand
daarvan kan de vooruitgang afgemeten worden. Tevens wil ik de positie van maatschappelijke
initiatieven («community stations») op stations en in de stationsomgeving in de agenda
meenemen in lijn met de motie Amhaouch.14

Om de ambitie voor de lange termijn te bepalen zijn in het afgelopen jaar de wensen
opgehaald van belanghebbenden, waaronder decentrale overheden, vervoerders, aanbieders
van deelmodaliteiten, consumentenorganisaties, maatschappelijke initiatieven en diverse
experts. Op basis van de inbreng van deze belanghebbenden bepaal ik momenteel mijn
visie op stations, in samenwerking met ProRail en NS Stations. De ambities voor de
lange termijn vormen de stip op de horizon. Daarnaast worden er in de Stationsagenda
ook voor de korte en middellange termijn afspraken gemaakt met ProRail en NS Stations
en kijk ik hoe de afspraken met ProRail en NS Stations ook juridisch goed geborgd
kunnen worden.

Ik verwacht uw Kamer de Stationsagenda eind 2022 toe te sturen.

3. Decentralisatiekader

Decentralisatie van treindiensten zie ik als één van de instrumenten om de reiziger
goed openbaar vervoer te bieden. Omdat een provincie of vervoersregio dan verantwoordelijk
wordt voor de treindienst, kan dit leiden tot betere aansluitingen op andere regionale
openbare vervoersdiensten (zoals de bus). Ook zijn er vaak meer mogelijkheden tot
maatwerk binnen de regio. Tegelijkertijd moet er aandacht zijn voor toenemende complexiteit
en afstemming als mogelijk gevolg van decentralisatie.15

Mijn voornemen is om het uitgangspuntenkader decentralisatie af te ronden dat door
mijn voorganger is aangekondigd. Ik streef met het uitgangspuntenkader drie doelen
na. In de eerste plaats helpen de uitgangspunten bij transparante en weloverwogen
besluitvorming over toekomstige decentralisaties. De toegevoegde waarde van een mogelijke
decentralisatie voor de reiziger staat daarbij voorop. In de tweede plaats maakt het
kader inzichtelijk welke (financiële) afspraken Rijk en decentrale overheid moeten
maken nadat het besluit tot decentralisatie is genomen. Tot slot helpt het kader de
besluitvorming door de verschillende afwegingen en afspraken in een tijdslijn te plaatsen.

Op dit moment consulteer ik het concept uitgangspuntenkader informeel bij belanghebbende
overheden en vervoerders. Na de zomer verwacht ik uw Kamer het decentralisatiekader
te sturen. Hoewel het kader niet bedoeld is om concrete decentralisaties aan te kondigen,
staat de deur altijd open voor het verkennen van (regionale) initiatieven voor decentralisatie.
Breed draagvlak vind ik een belangrijke voorwaarde om te decentraliseren, zoals door
uw Kamer ook ondersteund in de motie Schonis c.s.16

4. Toekomstige stappen voor het spoor

Naast de lopende beleidsinitiatieven wil ik blijven anticiperen op de toekomst. De
overvolle infrastructuur maakt het nodig om het personenvervoer per spoor zo optimaal
mogelijk vorm te geven. In Europa is een beweging ingezet naar meer concurrentie op
de spoormarkt. De komst van opentoegangvervoer vraagt mogelijk een grotere betrokkenheid
van IenW en ProRail op het spoorsysteem.

De eerste stap die ik deze kabinetsperiode wil zetten is een verkenning naar de mogelijke
scenario’s voor het hoofdrailnet op de lange termijn. Hierover heb ik uw Kamer ook
geïnformeerd in het beleidsprogramma Infrastructuur en Waterstaat dat de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat en ik op 17 mei jl. aan uw Kamer hebben verstuurd.17 Het onderzoek Vervoerconcessie HRN: Praktische voorwaarden en aandachtspunten bij gunning18 geeft meerdere opties voor de marktordening op termijn. Een aantal aspecten vraagt
daarbij in het bijzonder om verdieping: In de eerste plaats de vraag hoe de governance
(sturing en coördinatie) van het spoorsysteem ingericht moet worden om de door Europese
regelgeving ingezette beweging naar meer marktopening te kunnen accommoderen. Een
aantal taken die relevant zijn voor alle vervoerders, oftewel de systeemtaken op het
spoor, zullen op termijn mogelijk duidelijker afgebakend moeten worden of onafhankelijker
georganiseerd moeten worden. In de tweede plaats de vraag hoe het spoornetwerk richting
de toekomst optimaal ingedeeld kan worden om de reizigersgroei het beste te accommoderen.
Deze keuzes die hierbij gemaakt worden hebben veel invloed op de mogelijkheden voor
meer marktopening, bijvoorbeeld in de vorm van aanbesteding van deelnetwerken.

Voor deze verkenning geldt dat de reiziger de maatstaf is, evenals voor eventuele
wijzigingen in het stelsel richting de toekomst. Ik verwacht uw Kamer hier verder
over te informeren in de loop van 2023.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen