Brief regering : Tweede monitoringsbrief fiscale coronamaatregelen

35 420
Noodpakket banen en economie

Nr. 1068
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2022

Op 11 maart 2022 stuurde ik uw Kamer een eerste monitoringsbrief over het gebruik
van de verschillende fiscale steunmaatregelen in verband met corona.1 Hierin heb ik aangegeven deze ieder kwartaal te herhalen. Deze monitoringsbrief geeft
een overzicht van de stand van zaken per 7 juni 2022.

Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het eerste deel van de motie van het lid Azarkan2, die ziet op monitoring van de belastingschuld. Het tweede deel van deze motie vraagt
om te bezien wat mogelijke knelpunten zijn bij het terugbetalen van de belastingschuld
en of maatwerk mogelijk is in individuele gevallen. Hierover stuur ik uw Kamer binnenkort
een brief waarbij ook verschillende beleidsopties worden verkend.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat stuurt uw Kamer gelijktijdig met deze
brief een rapportage over de maatregelen in het steun- en herstelpakket binnen haar
domein. Bij de volgende kwartaalrapportage – wanneer er ook nieuwe rapportagegegevens
beschikbaar zijn vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – zal
uw Kamer door de drie departementen gezamenlijk geïnformeerd worden over de laatste
ontwikkelingen m.b.t. de maatregelen in het steun- en herstelpakket, zoals toegezegd
in het commissiedebat van 12 mei.3

Deze brief geeft allereerst een overzicht van de omvang van het huidige uitstel van
betaling van belastingen en de opgebouwde belastingschulden (paragraaf 1). Vervolgens
wordt gekeken naar de levensvatbaarheid van de bedrijven die uitstel hebben aangevraagd
(paragraaf 2). Tot slot ga ik in op het gebruik van fiscale maatregelen anders dan
belastinguitstel (paragraaf 3) en de uitvoeringsaspecten van het totale pakket aan
fiscale steunmaatregelen (paragraaf 4).

1. Uitstel van betaling en opgebouwde belastingschulden

Ondernemers die door de coronacrisis zijn geraakt hebben sinds maart 2020 de mogelijkheid
gekregen om op een laagdrempelige wijze uitstel van betaling van hun nieuw opkomende
belastingverplichtingen te krijgen. Deze uitstelmogelijkheid gold voor een groot aantal
belastingsoorten, waaronder loon- en omzetbelasting, en liep af op 1 april 2022. Sindsdien
moeten ondernemers weer voldoen aan hun nieuw opkomende verplichtingen. De opgebouwde
belastingschuld mag in vijf jaar worden afgelost met ingang van 1 oktober 2022. Die
ruime betalingsregeling geldt voor de totale belastingschuld van de ondernemer, dus
ook voor eventuele belastingschulden die zijn opgebouwd voorafgaand aan de coronacrisis.

Beroep op uitstel van betaling belastingen

Per 7 juni 2022 is de totale openstaande belastingschuld bij ondernemers die gebruik
maken van het versoepelde uitstel van betaling € 21 miljard. Tabel 1 geeft de actuele
stand van zaken weer.

Tabel 1: Kerncijfers corona-uitstel per 7 juni 2022

Aantal ondernemers dat uitstel heeft gevraagd

399.924

Huidige aantal ondernemers dat uitstel is verleend

279.237

 
 

Totale oorspronkelijke bedrag van aanslagen in uitstel bij LH, BTW, IH, VPB

€ 46.976 m

Reeds betaald

– € 19.774 m

Vermindering aanslagen

– € 6.803 m

Openstaande belastingschuld (LH, BTW, IH, VPB)1

€ 20.399 m

Uitstel van betaling overige belastingen (benadering)2

ca. € 555 m

Openstaande belastingschuld vanwege corona-uitstel

ca.€ 20.954 m

X Noot

1

LH = loonheffingen, BTW = omzetbelasting, IH = inkomensheffing en premies Zorgverzekeringswet,
VPB = vennootschapsbelasting.

X Noot

2

O.a. Accijnzen, belasting van personenauto's en motorrijwielen (BPM), kansspelbelasting
en energiebelasting.

Van het oorspronkelijke bedrag aan uitstel was op 7 juni 2022 ruim de helft reeds
afgelost. Het vervolg van deze paragraaf gaat in op de monitoring van de € 20,4 miljard
euro nog openstaande belastingschulden voor de vier grote belastingsoorten (loonheffingen,
omzetbelasting (btw), inkomensheffing/premies Zorgverzekeringswet en de vennootschapsbelasting).
De openstaande belastingschulden bij de overige belastingsoorten worden in een apart
systeem geadministreerd en kunnen daarom niet gedetailleerd worden gemonitord zoals
voor de vier grote belastingsoorten in deze brief wordt gedaan.

Aantal ondernemers met belastingschuld vanwege corona-uitstel

In totaal hebben bijna 400.000 ondernemers op enig moment gebruik gemaakt van de versoepelde
mogelijkheid van uitstel van betaling. Een deel van deze groep heeft zijn schuld op
7 juni inmiddels volledig afgelost of heeft geen schuld meer omdat de belastingaanslag(en)
volledig is (zijn) verminderd. Het actuele aantal ondernemers met een openstaande
belastingschuld waarvoor «corona-uitstel» is verleend, bedraagt ongeveer 279.000.

Figuur 1 geeft de ontwikkeling van dit aantal en de uitstaande belastingschuld weer
sinds 1 oktober 2021. Sinds het hervatten van het dwanginvorderingproces (bij belastingplichtigen
zonder uitstel van betaling) in januari zien we een toename in het aantal nieuwe verzoeken
van ondernemers die niet eerder uitstel hadden aangevraagd. Deze ondernemers ontvingen
een vooraankondiging van dwangmaatregelen waarin handelingsperspectief werd geboden,
waaronder het aanvragen van bijzonder uitstel van betaling. Dit kan de toename verklaren.
Op 1 april was het niet meer mogelijk om nieuwe verzoeken tot uitstel in te dienen.
Dat het aantal debiteuren en de belastingschuld sindsdien nog wat is toegenomen komt
door vertraging in het vaststellen en verwerken van nieuwe uitstelverzoeken en aanslagen.

Figuur 1 Ontwikkeling aantal debiteuren en belastingschuld van oktober 2021 t/m juni
2022

Opbouw van de belastingschuld

Figuur 2 geeft weer hoe de belastingschuld is verdeeld over de vier belangrijkste
belastingsoorten.4 Het grootste deel van de schuld betreft de loonheffing. Dit is de gecombineerde heffing
van loonbelasting, premies volksverzekeringen, premies werknemersverzekeringen en
inkomensafhankelijke bijdragen ZVW van personeel in loondienst. Het openstaande bedrag
per 7 juni aan loonheffing bedraagt 10,3 miljard euro. De tweede belangrijkste belastingsoort
is de omzetbelasting (btw). De openstaande omzetbelastingschuld bedraagt 6,6 miljard
euro. Tot slot staat er voor de vennootschapsbelasting en de inkomensheffing een schuld
open, van 1,4 en respectievelijk 2,1 miljard euro. Voor de omzetbelasting, vennootschapsbelasting
en inkomensheffing geldt dat deze mee ademen met de economie: als een onderneming
geen winst of omzet genereert, is ook geen belasting verschuldigd. Voor de loonheffing
is dit in mindere mate het geval; naast het feit dat je personeel niet zomaar kunt
ontslaan, werd het in dienst houden van werknemers – ook al was er sprake van een
forse omzetdaling – de afgelopen jaren gestimuleerd door de NOW-regeling. Dit maakt
het betalingsrisico van loonheffingschulden potentieel hoger dan voor de andere type
belastingschulden.

Figuur 2: opbouw belastingschuld naar belastingsoort per 7 juni 2022 (in miljarden
euro)

Kenmerken ondernemers met belastingschuld

Om de ondernemers met een belastingschuld waarvoor corona-uitstel is verleend in beeld
te brengen, beschrijven we de kenmerken van de betreffende groep naar omvang, organisatievorm
en sector. Tabel 2 geeft weer hoe de belastingschuld is verdeeld over verschillende
grootteklassen ondernemers. Van de totale populatie ondernemers met belastingschuld
behoort het overgrote deel tot het midden- of kleinbedrijf. Tegelijkertijd bevindt
het grootste deel van de schuld zich juist bij een beperkt aantal grotere ondernemingen.
De verhouding tussen de gemiddelde belastingschuld van 73.000 euro en de mediane belastingschuld
tussen de 10.000 en 25.000 euro onderstreept deze scheve verdeling. Bij 2.200 ondernemers
is sprake van een belastingschuld groter dan 1 miljoen euro; deze groep heeft een
gezamenlijke belastingschuld van 8,5 miljard euro (42% van het totaal). Het beeld
is daarbij dat de populatie ondernemingen met corona-uitstel gedomineerd wordt door
een groot aantal kleine ondernemingen met een relatief beperkte openstaande belastingschuld.

Tabel 2: verdeling ondernemers en belastingschulden naar omvang onderneming per 7 juni
2022

 

Alle

Klein

Midden

Groot

Aantal

279.237

160.829

111.676

6.732

Gemiddelde schuld

(dzd €)

73

28

76

1.085

Mediane schuld

(dzd €)

10 tot 25

5 tot 10

10 tot 25

100 tot 250

Totale schuld

(mln €)

20.399

4.562

8.529

7.307

Het linker paneel van figuur 3 geeft de verdeling van de populatie en de belastingschuld
weer naar organisatievorm. Hierbij valt op dat, in lijn met de verdeling naar grootteklasse,
de populatie ondernemers vooral bestaat uit IB-ondernemers (natuurlijke personen,
V.O.F.), terwijl de grotere belastingschulden zich vooral bevinden bij bv’s en nv’s,
die in de regel groter van omvang zijn. Schulden bij natuurlijke personen zijn van
andere aard dan schulden bij rechtspersonen, omdat ondernemers in deze eerste groep
hier vaak persoonlijk aansprakelijk voor zijn. Het rechter paneel van figuur 3 laat
zien dat de opbouw van de belastingschuld ook verschilt per grootteklasse. Waar voor
grote ondernemingen de belastingschuld voornamelijk bestaat uit loonheffing, bestaat
de belastingschuld van kleine ondernemingen voor bijna 1/3e uit inkomensheffing en premies zorgverzekeringswet.

Figuur 3: aandeel debiteuren en belastingschuld naar rechtsvorm (links) en opbouw
belastingschuld naar bedrijfsgrootte (rechts)

Figuur 4 geeft de verdeling van belastingschulden weer naar economische activiteit,
waarbij de oorspronkelijke stand wordt vergeleken met de stand ten tijde van de vorige
monitoringsbrief (maart 2022) en de huidige stand (7 juni 2022). Zoals in de vorige
monitoringsbrief geconcludeerd zijn de belastingschulden relatief breed verspreid
over alle economische sectoren. De hoogste schuldbedragen zijn te vinden in de sectoren
overige dienstverlening, zakelijke dienstverlening en holdings. Dit betreft zeer grote,
veelzijdige sectoren. Zo kunnen holdings in alle sectoren actief zijn.5 Ook andere sectoren met een relatief hoge belastingschuld zijn divers van aard. Het
gaat hierbij deels om sectoren waar een duidelijke link te leggen is met de maatregelen
ter bestrijding van corona, zoals dienstverlening (waaronder contactberoepen), detailhandel
en horeca. Ook vallen sectoren op waar de link met coronamaatregelen op sectorniveau
mogelijk minder duidelijk is maar waar onderliggend individuele bedrijven alsnog in
problemen kunnen komen, zoals de industrie. De ontwikkeling van de belastingschuld
ten opzichte van begin maart 2022 is beperkt. In de meeste sectoren is deze licht
toegenomen. In andere sectoren, zoals de landbouw en visserij, is de belastingschuld
juist iets gedaald sinds maart 2022.

Figuur 4: ontwikkeling belastingschuld naar sector (in miljarden euro)

Figuur 5 laat zien dat een aanzienlijk deel van de ondernemers reeds (een deel van)
hun schuld heeft afgelost. De mate waarin ondernemers tot nog toe hun opgebouwde coronaschuld
hebben afgelost, verschilt echter per sector. Figuur 5 geeft per sector weer welk
deel van het totale aantal ondernemers dat op enig moment van corona-uitstel gebruik
heeft gemaakt, nog een openstaande belastingschuld heeft. Het grootste aandeel ondernemers
dat nog een openstaande belastingschuld heeft, is te vinden in de bouw, de horeca,
en de transportsector. Het laagste aandeel ondernemers dat nog een openstaande belastingschuld
heeft, is te vinden bij de sectoren onroerend goed, nutsbedrijven en overige. Het
aandeel in de totale belastingschuld van deze laatste sectoren is overigens beperkt.
Daarnaast geeft figuur 5 per sector het actuele schuldbedrag weer als percentage van
de totale belastingschuld die op enig moment heeft uitgestaan. De openstaande belastingschuld
daalt als gevolg van betalingen, maar ook door verminderingen op openstaande grondslagen.
Dat het aandeel uitstaande schuld in alle sectoren harder is gedaald dan het aandeel
resterende debiteuren komt doordat veel ondernemers hun schuld niet volledig, maar
deels hebben afgelost.

Figuur 5: aandeel resterende ondernemers met belastingschuld en resterende belastingschuld
per sector als % van totaal aantal ondernemers en opgebouwde belastingschuld

2. Bedrijfseconomische status van bedrijven met coronaschuld

Een belangrijk onderdeel van verdere monitoring is de mate waarin ondernemers in staat
zijn hun schuld af te lossen. Ondernemers moeten vanaf 1 april 2022 hun nieuw opkomende
verplichtingen weer tijdig voldoen. Een eerste beeld van de lopende verplichtingen
is pas beschikbaar bij de volgende monitoringsbrief. In de volgende rapportage zal
ik uw Kamer daarom ook informeren over het opstarten en monitoren van de lopende verplichtingen.
Op 1 oktober 2022 start de terugbetaaltermijn van maximaal 5 jaar, waarbij de invorderingsrente
in stapjes terug gaat naar het reguliere tarief van 4%.

Om een goede verwachting uit te kunnen spreken over de omvang van problematische schuldsituaties
dient de openstaande belastingschuld op bedrijfsniveau te worden gecombineerd met
inzichten in de actuele en toekomstige financiële situatie van de betreffende bedrijven.
Dit is een complexe rekensom die onder andere aannames vereist over de terugbetaalcapaciteit
van deze ondernemingen in de (nabije) toekomst.

In de vorige monitoringsbrief is hiervoor een eerste stap gezet door te kijken naar
de omzetmutatie sinds corona van bedrijven die gebruik maken van belastinguitstel.
Figuur 6 geeft een update van deze analyse, die een gedifferentieerd beeld laat zien.6 Enerzijds staat meer dan de helft van de schuld uit bij ondernemers waarvan de omzet
tijdens de coronapandemie is gedaald met meer dan 20%. Tegelijkertijd staat een aanzienlijk
deel (circa 1/3e) van de schulden uit bij bedrijven waarvan de omzet juist is gestegen. Dit hangt
samen met het feit dat voor bijzonder belastinguitstel, in tegenstelling tot andere
steunmaatregelen, geen financiële toegangsvoorwaarden gelden.

Figuur 6: Uitstaande belastingschuld naar omzetmutatie (vergelijking omzet 2019 en
2021)

Of bedrijven de uitstaande belastingschulden kunnen terugbetalen hangt af van hun
aflossingscapaciteit. Figuur 7 geeft hiervoor een indicatie door te kijken naar de
uitstaande belastingschuld gedeeld door de gemiddelde pre-corona winst over 2017–2019.
Een factor van 1 of lager betekent dat een bedrijf zijn belastingschuld in één jaar
kan aflossen op basis van zijn gemiddelde historische winst. Een factor van 5 of hoger
betekent dat een bedrijf zijn belastingschuld niet kan afbetalen in de maximale terugbetaaltermijn
van 5 jaar. Een bedrijf heeft echter ook liquide middelen nodig voor zijn reguliere
bedrijfsvoering. Daarom wordt een factor van 2,5 of hoger gezien als een hoog aflossingsrisico;
een bedrijf moet dan 5 jaar lang meer dan 50% van zijn historische winst aanwenden
voor aflossing. Voor ongeveer 1/5e van bedrijven met een uitstaande schuld is een risico-inschatting niet mogelijk omdat
winstcijfers voor de betreffende jaren ontbreken. Voor de uitstaande schuld waarvoor
een inschatting kan worden gemaakt, bevindt ruim de helft (55%) van de schuld zich
bij een relatief beperkt aantal bedrijven (26% van het totaal) met een hoog aflossingsrisico.
Dit zijn vooral de grotere bedrijven. Tegelijkertijd zijn er veel bedrijven met een
relatief kleine schuld en een beperkt aflossingsrisico (67%).

Deze analyse heeft beperkingen. Zo wordt ervan uitgegaan dat de pre-coronawinst representatief
is voor post-coronawinst, terwijl de winstgevendheid in bepaalde sectoren door corona
mogelijk structureel is veranderd. Daarnaast laat de analyse de liquide middelen en
overige schulden buiten beschouwing, terwijl deze van invloed zijn op de betaalcapaciteit.
Een soortgelijke analyse in de Voorjaarsnota schatte in dat 30 procent van de uitstaande
schuld oninbaar is, wat gelijk staat aan 6 miljard euro.7
8 Deze analyse maakte gebruik van CBS micro-data, waardoord ook een inschatting gemaakt
kon worden van de liquide middelen, maar was tegelijkertijd beperkt tot alleen vpb-plichtige
bedrijven. Momenteel wordt onderzocht of het mogelijk is om financiële gegevens van
bedrijven te koppelen om een beter beeld te krijgen van de betaalcapaciteit en levensvatbaarheid
van bedrijven met een uitstaande belastingschuld.

Figuur 7: inschatting aflossingsrisico naar uitstaande schuld (linker as) en aantal
ondernemingen (rechter as)

3. Monitoring fiscale maatregelen

In de Kamerbrief van 18 december 2020 heeft het kabinet de beoogde aanpak beschreven
voor de monitoring en evaluatie van de steunpakketten.9 In die brief heeft het kabinet ook beschreven welke steunmaatregelen worden gemonitord.
Door databeperkingen is het bij de meeste fiscale maatregelen ingewikkeld om een accuraat
beeld te krijgen van het daadwerkelijke gebruik en de budgettaire kosten van een maatregel.
In het algemeen geldt namelijk voor de fiscale steunmaatregelen dat gebruik van een
maatregel niet direct waarneembaar is, ook niet via aangiftegegevens. Dit geldt bijvoorbeeld
voor de btw-maatregelen en de versoepeling van het urencriterium. Een andere beperking
is dat aangiftegegevens van ondernemers vaak met een behoorlijke vertraging beschikbaar
komen. In 2023 staat de algemene evaluatie gepland van de fiscale steunmaatregelen
waarin alle regelingen zo goed mogelijk zullen worden betrokken.

In de vorige monitoringsbrief werd een inschatting gegeven van het gebruik van de
gebruikelijkloonmaatregel in 2020. Deze inschatting kan worden geüpdatet voor 2021.
Ten behoeve van de monitoring van deze maatregel is gekeken naar de ontwikkeling van
de lonen van directeur-grootaandeelhouders (dga’s) over de periode 2018–2021. Op basis
van deze cijfers kan niet met zekerheid worden vastgesteld in hoeverre dga’s gebruik
hebben gemaakt van de steunmaatregel bij het vaststellen van hun loon. Een sterke
daling van de dga-lonen (in bepaalde sectoren) geeft wel een indicatie van mogelijk
gebruik. In de periode 2018–2021 zijn de dga-lonen met respectievelijk 3,7% (2019),
1,4% (2020) en 6,7% (2021) is gestegen. Er zijn echter grote verschillen tussen sectoren.
Zo daalde het loon van 2019 op 2020 in de horeca aanzienlijk en was er ook sprake
van een lichte daling in de sectoren (sociaal)- culturele instellingen en sport en
recreatie; sectoren die hard door corona zijn geraakt. Van 2020 op 2021 is in deze
sectoren echter weer een aanzienlijke stijging van de dga-lonen te zien. Om het daadwerkelijke
gebruik van de steunmaatregel vaststellen is nader onderzoek nodig. Dit zal onderdeel
zijn van de evaluatie van deze maatregel in 2023.

4. Uitvoeringsaspecten

Lopende verplichtingen vanaf 1 april 2022

Met ingang van 1 april 2022 moeten ondernemers weer voldoen aan hun nieuw opkomende
verplichtingen. De 3e vierwekenperiode van 2022, maart 2022 en het 1e kwartaal van
2022 zijn de tijdvakken waarover ondernemers niet alleen op tijd aangifte moesten
doen, maar die zij ook weer op tijd moesten betalen (eind april 2022).

Ondernemers die corona-uitstel genoten maken na 31 maart 2022 weer deel uit van de
reguliere populatie die voor toezicht in aanmerking komt. De Belastingdienst neemt
contact op met ondernemers die niet voldoen aan hun verplichtingen. Dat kan zijn door
een bezoek, telefonisch of met een brief. De Belastingdienst wil graag weten waarom
ondernemers hun belastingen niet betalen en waar nodig wordt handelingsperspectief
geboden. De Belastingdienst wijst deze ondernemers bijvoorbeeld op de mogelijkheden
van regulier uitstel van betaling en schuldhulpverlening via de gemeente en de Kamer
van Koophandel.

Betalingsregeling vanaf 1 oktober 2022

Voor de uitgestelde belastingschulden geldt een betalingsregeling van 5 jaar, die
start op 1 oktober 2022. Voor de uitvoering betekent dit dat (dwanginvordering) niet
aan de orde is, zoals dit ook bij een reguliere betalingsregeling het geval is. Als
niet aan de voorwaarden voor de betalingsregeling wordt voldaan, wordt contact opgenomen
met de ondernemer om te bezien of er mogelijkheden zijn om toch aan de betalingsregeling
te voldoen. Als uiterste maatregel kan de betalingsregeling worden ingetrokken en
worden invorderingsmaatregelen genomen. In het commissiedebat van 12 mei jl. is gevraagd
om beleidsopties te onderzoeken om in beginsel gezonde ondernemingen te steunen, naast
de bestaande betalingsregeling van 5 jaar. Hierover stuur ik binnenkort een brief.

Voor ondernemers die voor verschillende coronasteunregelingen terugbetalingsregelingen
hebben en financieel in het nauw komen, heeft uw Kamer eerder opgeroepen om «één apart
team van ambtenaren met mandaat en doorzettingsmacht» in te zetten. De betrokken uitvoeringsorganisaties
UWV, Belastingdienst en RVO, zijn naar aanleiding hiervan gekomen tot een zogenoemde
«casuïstiektafel», zoals eerder aan uw Kamer is gemeld.10 Deze casuïstiektafel dient als platform voor UWV, Belastingdienst en RVO om op regelmatige
basis over bepaalde casussen organisatie-overstijgend te overleggen. Het is de bedoeling
om in die specifieke gevallen gezamenlijk terugbetalingsregelingen vorm te geven.
Om het effectief bespreken van casussen mogelijk te maken wordt momenteel de juridische
grondslag gecreëerd voor gegevensdeling tussen deze organisaties.

5. Tot slot

Het kabinet blijft het gebruik van de fiscale coronamaatregelen en de vanwege het
corona-uitstel opgebouwde belastingschulden monitoren en zal hierover ieder kwartaal
aan uw Kamer rapporteren.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij