Brief regering : Derde Voortgangsbrief MSC Zoe

Nr. 352
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2022

In de nacht van 1 op 2 januari 2019 verloor het containerschip MSC Zoe 342 containers
boven de Wadden. Naar aanleiding hiervan hebben de Onderzoeksraad voor Veiligheid
(OvV) en een internationaal onderzoeksteam onderzoek gedaan naar de routespecifieke
risico’s van grote containerschepen op de vaarroutes ten noorden van de Waddeneilanden
resp. naar de toedracht van het ongeval. Op 25 juni 2020 is het rapport van de OvV
en het internationale onderzoeksrapport naar uw Kamer gestuurd, met daarbij een eerste
reactie op hoofdlijnen1. Op 26 november 2020 is de kabinetsreactie op het OvV-rapport met uw Kamer gedeeld2, gevolgd door een eerste voortgangsbrief op 26 mei 20213 en een tweede op 19 november 20214. Hierin is toegezegd u voor het zomerreces opnieuw over de voortgang te zullen informeren.
Met deze derde voortgangsbrief wordt die toezegging gestand gedaan.

In vervolg op eerdere discussies met uw Kamer, en naar aanleiding van extern onderzoek5, heb ik besloten om actieve verkeersbegeleiding in te stellen voor schepen die de
vaarroutes boven de Wadden gebruiken. In deze brief wordt dit besluit toegelicht.

Bijgevoegd vindt u ten slotte twee rapporten van MARIN over het gedrag van containerschepen
in slechte weersomstandigheden boven de Wadden (zie hierna bij aanbeveling 5).

Voortgang aanbevelingen OvV-rapport

Hieronder wordt de stand van zaken van de uitvoering van de aanbevelingen uit het
OvV-rapport weergegeven. Aanbeveling 4 was gericht aan Nederland Maritiem Land en
de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR) en wordt daarom hieronder
niet vermeld.

Aanbeveling 1

Neem in samenwerking met de Waddenstaten Duitsland en Denemarken het initiatief voor
een concreet voorstel aan de IMO met maatregelen voor de internationale containerscheepvaart
om containerverlies op beide vaarroutes ten noorden van de Waddeneilanden te voorkomen.
Dat kan bijvoorbeeld door herziening van technische standaarden, het instellen van
beperkingen, aanbevolen routes, voorzorgsgebieden (precautionary areas), verkeersbegeleiding
en/of informatievoorziening. Benut daarbij de status van de Waddenzee als Particularly
Sensitive Sea Area (PSSA) en de mogelijkheden van de IMO-standaarden voor het treffen
van maatregelen ter bescherming van een PSSA. Maak gebruik van de uitkomsten van dit
onderzoek en andere onderzoeken naar routespecifieke risico’s (zie ook aanbeveling
5).

Nederland heeft samen met Duitsland en Denemarken een voorstel ingediend bij de IMO
voor aanpassing van bestaande, internationaal vastgestelde routeringsmaatregelen boven
de Wadden. De voorgestelde aanpassing van de routeringsmaatregelen bestaat uit een
aanbeveling in de beschrijving van de bestaande vaarroutes conform de waarschuwingen
die de Kustwacht en de Duitse autoriteiten aan containerschepen geven. In dit voorstel
wordt de verbinding gelegd met de PSSA-status van de Waddenzee. De inhoudelijke behandeling
van het voorstel staat bij IMO gepland voor eind juni.

Aanbeveling 2

Informeer rederijen en kapiteins van grote containerschepen op structurele wijze over
de vier in dit onderzoek naar voren gekomen hydrodynamische fenomenen die zich bij
dwarsscheepse hoge golven kunnen voordoen op de beide vaarroutes ten noorden van de
Waddeneilanden. Vermeld hierbij dat deze fenomenen en combinaties van deze fenomenen
bij grote, brede en stabiele containerschepen krachten veroorzaken die kunnen leiden
tot verlies van containers.

Ter uitvoering van deze aanbeveling zijn direct na verschijning ervan de uitkomsten
van het aanvullende MARIN-onderzoek6 onder de aandacht gebracht van KVNR, de Nederlandse Vereniging van Kapiteins ter
Koopvaardij (NVKK), de ICS en de International Federation of Shipmasters» Associations (IFSMA), die deze informatie aan hun leden hebben doorgestuurd.

Aanbeveling 3

Geef de Kustwacht de taken, bevoegdheden en middelen die nodig zijn om containerschepen
te begeleiden zodat schepen onder alle golf- en weersomstandigheden veilig varen langs
de Waddeneilanden. Onderzoek hiervoor de mogelijkheden voor verkeersbegeleiding van
containerschepen, zoals het instellen van een VTS-gebied, actieve verspreiding van
waarschuwingen aan de scheepvaart over heersende weers- en golfcondities in het Nederlandse
deel van de Noordzee en innoveren in de manier waarop dergelijke informatie wordt
aangereikt. Betrek de Kustwacht en Rijkswaterstaat bij het vormgeven van deze rol
en verantwoordelijkheid. Zoek hierbij ook samenwerking en/of afstemming met Duitsland
over de beoogde taken.

Uw Kamer heeft meerdere keren gewezen op het belang van verkeersbegeleiding van containerschepen
boven de Wadden, zoals in de moties Schonis/Postma (D66/CDA)7 en Tjeerd de Groot/Geurts (D66/CDA)8. In de kabinetsreactie op het OvV-rapport heeft mijn ambtsvoorganger aangekondigd
de mogelijkheden voor verkeersbegeleiding van containerschepen te zullen onderzoeken.
Het rapport naar aanleiding van het onderzoek, uitgevoerd door Arcadis in samenwerking
met de Nationale Nautische Verkeersdienst Opleiding (NNVO), is op 19 november 2021
naar uw Kamer gestuurd. Op basis van dit rapport, en na afstemming met RWS, de Kustwacht,
Rijkshavenmeesters en de buurlanden Duitsland en Denemarken, heb ik besloten tot het
instellen van verkeersbegeleiding voor containerschepen boven de Wadden. Dit besluit
wordt hieronder toegelicht.

Verkeersbegeleiding is een verzamelnaam voor de ondersteuning van vaarweggebruikers
door een kuststaat, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen actieve (Vessel Traffic Service; VTS) en passieve (Vessel Traffic Monitoring; VTM
9) verkeersbegeleiding. In het Arcadis-rapport wordt bevestigd dat verkeersbegeleiding
kan bijdragen aan de reductie van risico’s zoals containerverlies, waarmee een positief
effect op de scheepvaartveiligheid en op de bescherming van het mariene milieu bereikt
kan worden. Het is echter belangrijk om te benadrukken dat verkeersbegeleiding, met
name in uitzonderlijke (weers)omstandigheden, het risico op incidenten nooit volledig
zal kunnen wegnemen.

Deelname van schepen aan een VTS in het gebied nabij de Wadden kan alleen op basis
van vrijwilligheid, omdat de internationaal vastgestelde scheepvaartroutes (deels)
buiten de territoriale zee liggen. In de praktijk houdt dit in dat er op de routes
boven de Wadden geen verplichtende verkeersaanwijzingen kunnen worden gegeven. Mondiaal
is het beeld echter dat de scheepvaart vrijwel zonder uitzondering deelneemt aan een
vrijwillig VTS en zich in het algemeen goed aan de adviezen van een dergelijk VTS
houdt. De eindverantwoordelijkheid voor navigatie ligt altijd bij de kapitein. Op
basis van het Arcadis-rapport en de afstemming met de eerdergenoemde partijen heb
ik besloten tot het instellen van actieve verkeersbegeleiding (VTS) in een afgekaderd
gebied ten noordwesten van Den Helder, uit te voeren door de Rijkshavenmeester Den
Helder.

De belangrijkste argumenten hiervoor zijn als volgt:

• VTS komt voor het gebied nabij de Wadden permanent (24/7) beschikbaar, voor alle schepen
en onder alle weersomstandigheden. Bij actieve verkeersbegeleiding is de operator
volledig en continu beschikbaar voor het ondersteunen van het scheepvaartverkeer.
Zo wordt elke kapitein op elk moment (gevraagd en ongevraagd) voorzien van informatie
die hem helpt in de besluitvorming aan boord.

• Om in vergelijkbare situaties in omringende landen zoals Duitsland, Denemarken, Frankrijk
en het Verenigd Koninkrijk zo veel mogelijk uniformiteit te bewerkstelligen, wordt
nauw aangesloten bij de werkwijze in de buurlanden. Op deze wijze is de ondersteuning
vanuit kuststaten voor de zeevarende vergelijkbaar en voorspelbaar. Dit komt de scheepvaartveiligheid
ten goede en bevordert daarnaast de samenwerking met de buurlanden.

• De inrichting van VTS focust zich met name op informatievoorziening en advisering
aan de scheepvaart op het gebied van verkeersstromen alsook van factoren die van invloed
kunnen zijn op navigatie zoals weersomstandigheden, golven en overig scheepvaartverkeer.
Daarnaast is de specifieke aandacht voor bescherming van natuur- en milieuwaarden
een belangrijk element. Dit sluit nauw aan bij Aanbeveling 1 om de status van het
Waddengebied als Particularly Sensitive Sea Area (PSSA), en de mogelijkheden van de IMO-standaarden voor het treffen van maatregelen
ter bescherming van een PSSA, zo veel mogelijk te benutten.

Ruimtelijke ontwikkelingen op zee (met name de toename van het aantal windparken)
leiden tot een toename van risico’s voor de scheepvaartveiligheid. Recente incidenten
in en om windparken, zoals met de Julietta D op 31 januari jl., zijn hiervan een tastbaar voorbeeld. Ik heb daarom tevens besloten
tot passieve verkeersbegeleiding (VTM), uit te voeren door de Kustwacht, rondom (te
ontwikkelen) windparken. Om de toenemende risico’s te mitigeren, wordt een uitgebreid
pakket aan maatregelen voor scheepvaartveiligheid rond windparken geïmplementeerd.
VTM wordt hierin een belangrijk element. Deze passieve vorm van verkeersbegeleiding
past bij de huidige kerntaken van de Kustwacht zoals maritieme dienstverlening en
kan daarnaast een directe meerwaarde hebben voor handhaving en voor de incidentenbestrijding.

De volledige invoering van actieve VTS ten noordwesten van Den Helder vergt minimaal
drie jaar vanwege de aanpassing van nationale en internationale regelgeving, het werven
en opleiden van personeel, en het uitbreiden van nautische apparatuur. De eerste stappen
zijn inmiddels gezet. De komende jaren wordt toegewerkt naar volledige implementatie.
Voor VTM rondom (te ontwikkelen) windparken is de beoogde implementatiedatum gesteld
op begin 2025. Dit traject zal de verdere uitrol van windenergie op zee volgen.

Tot aan volledige implementatie van VTS zal de Kustwacht blijven voorzien in haar
huidige werkwijze, waarbij containerschepen in stormomstandigheden afhankelijk van
hun grootte vanaf een bepaalde golfhoogte waarschuwingen en adviezen ontvangen. Met
deze werkwijze door de Kustwacht is er volgens het Arcadis-rapport feitelijk reeds
sprake van een passieve vorm van verkeersbegeleiding. In nauw overleg met de Kustwacht
zal worden bezien of voortzetting van de huidige vorm van passieve verkeersbegeleiding
in te passen is in de taakopdracht van de Kustwacht, of dat versteviging daarvan aan
de orde is.

Hiermee zijn de moties Schonis/Postma (D66/CDA) en Tjeerd de Groot/Geurts (D66/CDA)
afgedaan.

Aanbeveling 5

Onderzoek in hoeverre de in dit rapport genoemde routespecifieke risico's op containerverlies
op de vaarroutes nabij de Waddeneilanden kunnen optreden bij verschillende typen containerschepen
en bij verschillende meteorologische en maritieme omstandigheden. Betrek in dit onderzoek
alle incidenten en andere signalen die mogelijk duiden op andere nog niet onderkende
risico's van containerverlies op genoemde vaarroutes.

Afgelopen februari is door MARIN in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat een nader onderzoek afgerond naar het effect van groenwater10 op kleinere containerschepen (feeders
11). Dit onderzoek is onderdeel van een uitgebreider MARIN-onderzoek naar definitieve
beperkende golfhoogten voor alle containerschepen op de routes boven de Waddeneilanden,
dus niet alleen voor feeders maar ook voor grotere containerschepen zoals het type
MSC Zoe. Dit bredere onderzoek is recent afgerond. Beide rapporten zijn bijgevoegd.
Ook Duitsland doet onderzoek naar scheepsgedrag op de routes boven de Waddeneilanden.
De resultaten daarvan worden in juli verwacht. In augustus is er een overleg gepland
met Duitsland en Denemarken waarin de resultaten van de genoemde onderzoeken integraal
worden geëvalueerd, en waarbij wordt besproken in hoeverre deze aanleiding geven tot
aanpassing van het huidige geharmoniseerde routeadvies. Uw Kamer zal over de uitkomsten
hiervan geïnformeerd worden.

Aanbeveling 6

Maak een periodieke risicoanalyse van de routespecifieke risico’s die tot containerverlies
kunnen leiden op de vaarroutes nabij de Waddeneilanden met het oog op de veiligheid
van de scheepvaart en bescherming van de Noordzee en het Waddengebied en maak deze
analyse tot een vast onderdeel van het Noordzeebeleid. Maak hierbij in ieder geval
gebruik van een systeem van monitoring en analyse van zeescheepvaartvoorvallen en
bijna-voorvallen op deze vaarroutes. Betrek hierin ook de ontwikkelingen in de scheepvaart
zoals schaalvergroting, veranderingen in het verkeersbeeld van de scheepvaart en (toekomstige)
wijzigingen in infrastructuur en gebiedsactiviteiten op de Noordzee.

Zoals aangegeven in de kabinetsreactie vinden periodieke risicoanalyses ter ondersteuning
van het maritieme veiligheidsbeleid op de Noordzee al plaats. De risicoanalyse containertransport
zal elke vijf jaar worden herhaald, zodat ontwikkelingen in de containerscheepvaart,
maar ook andere (ruimtelijke) ontwikkelingen die mogelijk tot gewijzigde uitkomsten
van de risicoanalyse leiden, tijdig gesignaleerd worden.

Overige acties

Tijdens het Tweeminutendebat Maritiem van 2 februari jl. (Handelingen II 2021/22,
nr. 45, item 3) heb ik toegezegd te zullen onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om een containerschip
te inspecteren dat een advies van de Kustwacht in de wind heeft geslagen. Aanleiding
hiervoor was het containerschip CSCL Pacific Ocean dat op 1 februari jl. onderweg
was van Bremerhaven naar Rotterdam en daarbij de zuidelijke route nam. Navraag bij
de Duitse autoriteiten leert dat ten tijde van de routekeuze van het schip de golfhoogte
beneden de risicogrens lag en er nog niet actief werd geadviseerd. Als het schip wel
een advies had ontvangen om de zuidelijke route te mijden, vormt het niet-opvolgen
van dat advies overigens geen grond voor een inspectie; er is immers geen overtreding
begaan. Het is niettemin goed dat de rederij weet heeft van een niet-opgevolgd Kustwachtadvies.
De betreffende rederij zal daarom in voorkomende gevallen hiervan schriftelijk op
de hoogte worden gesteld door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Daarbij
zal het belang benadrukt worden van een veilige containervaart voor de leefomgeving
in het Waddengebied. Dit zal naar verwachting bijdragen aan een bredere bewustwording
in de sector.

Nederland heeft samen met Duitsland, Frankrijk en de International Chamber of Shipping een voorstel ingediend voor de verplichting van een zogenaamde elektronische inclinometer12 op containerschepen. Dit voorstel wordt eind juni behandeld in IMO.

Voor wat betreft het opsporen (track and trace) van verloren containers sluit Nederland aan bij een lopend EU-voorstel over het
melden van containerverlies aan de walautoriteiten en een geharmoniseerde internationale
(IMO) procedure. Nederland brengt hierbij een TNO-rapport in waarin de verschillende
technische mogelijkheden staan omschreven. Een en ander staat in september op de agenda
van IMO.

Tot slot

Met deze brief bent u geïnformeerd over de stand van zaken van de maatregelen om het
risico op containerverlies ten noorden van de Wadden te verkleinen. Met de implementatie
van verkeersbegeleiding wordt de komende jaren een belangrijke stap gezet. Voor het
kerstreces wordt u opnieuw over de voortgang geïnformeerd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers