Brief regering : Ontwikkeling transportnet voor waterstof

Nr. 1061
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2022

1. Inleiding

De realisatie van een landelijk transportnet voor waterstof is van groot belang voor
de ontwikkeling van een duurzame waterstofketen en daarmee ook de verduurzaming van
het Nederlandse energie- en grondstoffenverbruik.

Het transportnet is het verbindende element tussen industriële clusters en regio’s,
havengebieden, aanlandingspunten voor wind op zee, opslagfaciliteiten en onze buurlanden.
De noodzaak van een transportnet blijkt helder uit stukken die uw Kamer eerder heeft
ontvangen.1

Uw Kamer is in juni 2021 een plan toegezegd voor de onderbouwde en gefaseerde uitrol
van het transportnet (Kamerstuk 32 813, nr. 756). Ik zet in deze brief op drie punten stappen. Ten eerste schets ik in deze brief
de fasering van de ontwikkeling van het net. Deze fasering geeft aan wanneer welk
deel van het transportnet beschikbaar kan zijn voor bedrijven. Mijn uitgangspunt hierbij
is dat indien er marktvraag is naar het transport van waterstof en bedrijven dit tijdig
aangeven, de infrastructuur op tijd klaar is. Een flexibele, adaptieve en gefaseerde
uitrol van het net is hierbij noodzakelijk omdat de ontwikkeling van de productie,
vraag en infrastructuur van waterstof in samenhang moeten worden bezien en nog onzekerheden
kent. Indien de vraag naar transportcapaciteit of strategische overwegingen reden
zijn tot het aanpassen van de fasering zoals in deze brief gepresenteerd en prioritering
van de ontwikkeling van specifieke tracés nodig is, zal ik dit in overweging nemen.
In mijn brief over de voortgang van de ordening en ontwikkeling op de waterstofmarkt
die tegelijk met deze brief over het transportnet aan de Kamer wordt aangeboden, ga
ik nader in op het ontwikkelen van instrumenten ter stimulering van de waterstofmarkt
(Kamerstuk 32 813, nr. 1060).

Ten tweede zal Gasunie dochter HyNetwork Services (HNS) als taak krijgen het transportnet
te ontwikkelen en beheren. Ik ben voornemens dat te formaliseren middels het belasten
van HNS met een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Op termijn zal HNS worden
aangewezen als gereguleerde netbeheerder met de exclusieve taak het transportnet te
beheren. In deze brief presenteer ik de randvoorwaarden die ik vanuit het publiek
belang aan de uitvoering van deze dienst zal verbinden.

Ten derde geef ik in deze brief aan hoe ik de financiële compensatie voor HNS in wil
gaan vullen. Het kabinet heeft maximaal € 750 miljoen gereserveerd voor de ontwikkeling
van het transportnet. Er zijn risico’s gemoeid met investeringen in energie-infrastructuur
voor markten die zich nog moeten ontwikkelen. Deze infrastructuur moet toekomstbestendig
gedimensioneerd worden met het oog op een toenemend aandeel hernieuwbaar opgewekte
energie. Tijdelijke of gedeeltelijke leegstand is hierbij niet te vermijden, maar
moet wel worden geminimaliseerd. Wachten is echter geen optie want zonder verbindende
infrastructuur komen elektrolyse-, opslag- en importprojecten niet tot stand. Ik zoek
daarom naar een balans tussen de bereidheid van het Rijk en HNS om «voor de markt
uit» het transportnet te ontwikkelen en het zoeken van voldoende commitment vanuit
de markt om projecten te realiseren. De financiële steun van het Rijk richt zich op
de aanloopperiode waarin verliezen ontstaan als gevolg van tijdelijke of gedeeltelijke
leegstand tot het moment dat de regulering intreedt (voorzien in 2031 overeenkomstig
het door de EU voorgestelde decarbonisatiepakket) of het moment dat getransporteerde
volumes groot genoeg zijn om de kosten van het net volledig te dekken via de tarieven
die door gebruikers worden betaald.

Zodra de gesprekken met de Europese Commissie met betrekking tot staatssteun zijn
afgerond, zal ik een subsidiebeschikking opstellen langs de lijnen zoals verwoord
in deze brief.

De bij deze brief gevoegde Hy3 studie is mede inbreng geweest voor de fasering. In
deze studie is de haalbaarheid van een gemeenschappelijke Nederlands-Duitse waardeketen
voor groene waterstof onderzocht.2 In de bijlage staat een korte appreciatie van de studie.

2. Uitrolplan

Een gefaseerde ontwikkeling van het transportnet

Het doel van het uitrolplan is de realisatie van een transportnet dat loopt tot in
de grote industriële clusters, deze met elkaar verbindt en toegang biedt tot opslagfaciliteiten
en Nederland met de buurlanden verbindt. Voor de fasering van de ontwikkeling van
het transportnet zijn de volgende criteria relevant:

1. ontwikkeling vraag naar en aanbod van waterstof en de vraag naar transportcapaciteit.

2. systeemperspectief.

3. internationaal perspectief.

Ontwikkeling vraag naar en aanbod van waterstof en de vraag naar transportcapaciteit.

Inzichten in de vraag naar transportcapaciteit op de langere termijn komen uit de
scenariostudies II3050. Deze lange termijn verkenningen schatten het gebruik van CO2-vrije waterstof in op een bandbreedte van 200 tot 900 PJ en geven helder aan dat
een transportnet nodig is.

Voor de middellange termijn zijn de Cluster Energiestrategieën (CES-en) belangrijk.
Deze geven inzichten in de wensen en plannen van bedrijven in de vijf grote regionale
industriële clusters en van de grote bedrijven verspreid door het land («cluster 6»).
De conclusie uit de CES-en, onderschreven door het PBL, TNO en RVO3, is dat alle grote industriële clusters op middellange termijn, in elk geval voor
2030, behoefte hebben aan transportinfrastructuur voor waterstof.

De meest concrete input voor de fasering op de korte termijn komt van bedrijven die
gebruik willen maken van het net. HNS peilt de interesse in de markt en heeft met
een groot aantal bedrijven Expressions of Interest (EoI’s) getekend. De EoI’s zoals binnen gekomen bij HNS en hier gepresenteerd, zijn
nadrukkelijk een momentopname.

De EoI’s zijn een opmaat tot daadwerkelijk getekende transportcontracten waarin bedrijven
zich stevig committeren. Momenteel wordt gewerkt aan gestandaardiseerde transport-
en aansluitcontracten. HNS staat zo nauw in contact met de bedrijven en zal continu
gevoed worden met de wensen van bedrijven en zo inzicht hebben in de marktontwikkelingen.

Systeemperspectief

Bij systeemgericht energiebeleid, zoals toegelicht in de Kamerbrief «Naar een nationaal
plan voor het energiesysteem 2050» (Kamerstuk 32 813, nr. 965), speelt de aanleg van infrastructuur een centrale rol. Bij de fasering van het transportnet
wordt het systeemperspectief dan ook meegenomen.

Als eerste is gekeken naar de ontwikkeling van Wind op Zee. Wind op Zee zal de motor
zijn van de energieproductie in een geheel CO2-vrij energiesysteem. De ambitie voor de ontwikkeling van Wind op Zee is een opgesteld
vermogen van ca. 21 GW in 2030/2031. Het is van belang deze grote hoeveelheid energie
efficiënt in te passen in het energiesysteem. Conversie naar waterstof op goed gekozen
locaties helpt hierbij. Verder is de ontwikkeling van de productie van waterstof op
zee interessant. Voor verder weg gelegen windenergiegebieden lijkt conversie op zee
een goede optie. Een transportnet voor waterstof op land is een voorwaarde om op zee
geproduceerde waterstof naar de afnemers te transporteren.

Een tweede relevant systeemelement voor de ontwikkeling van het transportnet is opslag.
Grootschalige waterstofopslag is op dit moment mogelijk in zoutcavernes4 en het potentieel voor aanleg van zoutcavernes is geconcentreerd in specifieke gebieden
in Noord- en Noordoost-Nederland (Kamerstuk 29 023, nr. 270). Bij een opgesteld elektrolysevermogen van 3 tot 4 Gigawatt zijn ongeveer 3 tot
4 cavernes nodig om een flexibel systeem te creëren en leveringszekerheid te waarborgen.
De ontwikkeling van ondergrondse opslag van waterstof vergt een zorgvuldig omgevingsproces.

Nederland in internationaal perspectief

Een derde en laatste criterium is de positionering van Nederland in internationaal
perspectief. Het kabinet werkt aan het positioneren van Nederland als een spil in
de zich ontwikkelende waterstofketen.

Duitsland heeft verschillende projecten voor de ontwikkeling van waterstofinfrastructuur
in de IPCEI ingebracht5. Duitsland zet net als Nederland in op hergebruik van bestaande gasleidingen en de
Duitse IPCEI plannen sluiten goed aan op de ontwikkeling van het Nederlandse transportnet
zoals voorzien in het uitrolplan. België volgt grotendeels dezelfde gefaseerde aanpak
en werkt momenteel aan de selectie van een ontwikkelaar en beheerder van een landelijk
dekkend transportnet. Beide landen hebben hun eigen trajecten en besluitvormingsprocessen.
Ik onderhoud nauw contact met Duitsland en België over de ontwikkelingen daar en mogelijkheden
tot samenwerking.

Ook steun ik de voorstellen die de Europese Commissie heeft gedaan om tot geharmoniseerde
regels te komen voor de ontwikkeling van een interne markt voor waterstof over grenzen
heen (Kamerstuk 22 112, nr. 3314). Ik juich deze ontwikkelingen toe en maak me hiervoor ook sterk in Brussel. Het
is van groot belang dat er snel heldere Europese kaders en afstemming komen over de
infrastructuurontwikkeling voor waterstof.

Fasering

Een afweging van deze perspectieven leidt tot een uitrolplan van het transportnet
op hoofdlijnen in drie fasen. Ik benadruk dat de fasering niet in beton gegoten is
en dat een flexibele en adaptieve aanpak vereist is die in kan spelen op de behoefte
van de markt. Het is daarom ook belangrijk dat bedrijven vroegtijdig hun interesse
kenbaar blijven maken bij HNS en zich ook daadwerkelijk committeren middels het tekenen
van transportcontracten.

Fase 1: gereed 2025 – 2026: grote industriële clusters aan de kust + de verbinding
met opslag

De meest concrete vraag naar transportcapaciteit wordt verwacht in de industriële
clusters aan de kust. Gevoed door op zee geproduceerde elektriciteit, zullen in de
industriële clusters aan de kust elektrolysers groene waterstof gaan produceren. Ook
komt in deze havenclusters geïmporteerde waterstof het land binnen. Blauwe waterstof
kan worden geproduceerd op locaties waar nu grijze waterstof wordt geproduceerd en
waar mogelijkheden zijn voor Carbon Capture and Storage (CCS). In deze clusters ontstaat
ook grootschalige vraag naar CO2-vrije waterstof. Het is mogelijk dat in het allereerste stadium van ontwikkeling
vraag en aanbod nog lokaal en binnen het cluster gekoppeld kunnen worden. Wanneer
volumes groter worden, is opslag nodig en zal ook meer uitwisseling van stromen plaats
gaan vinden tussen de clusters. Marktpartijen hebben bij HNS al aangegeven te verwachten
dat al in de eerste fase van de ontwikkeling verbindingen tussen de clusters nodig
zijn. De precieze invulling hiervan is afhankelijk van marktontwikkelingen en het
commitment van de gebruikers van het net.

Import en doorvoer naar Duitsland wordt ook al in de eerste fase voorzien. Met het
transportnet kan Nederland deze stromen tijdig faciliteren en zo de Nederlandse havens
internationaal positioneren. Behoefte aan interconnectie met België, kan ook in deze
eerste fase al ontstaan. In het industrieel cluster van de grensoverschrijdende haven
North Sea Ports zijn plannen om binnen het cluster, en daarmee over de grens, infrastructuur
te realiseren. Naast de toegevoegde waarde voor de economie die waterstofstromen hebben
die in Nederlandse havens binnenkomen en vervolgens worden doorgevoerd, dragen deze
stromen ook meteen bij aan de financiering van het transportnet en daarmee aan het
verminderen van de subsidiebehoefte.

Fase 2: gereed 2027 – 2028

Vraag vanuit andere delen van het land, waaronder het industrieel cluster Chemelot
in Limburg en industriële bedrijven die wat meer verspreid liggen in het land («cluster
6»), zal ook vanuit de aan zee gelegen clusters bediend moeten worden. Dat betekent
niet noodzakelijkerwijs dat de verbindingen tussen de aan zee gelegen clusters met
landinwaarts gelegen vraaglocaties veel later gerealiseerd hoeven te zijn dan de verbindingen
zoals geschetst in de eerste fase. De timing van de aanleg van de infrastructuur is
mede afhankelijk van de interesse van bedrijven om het net te gebruiken. Indien er
vanuit bijvoorbeeld bedrijven in Chemelot eerder dan verwacht transportcontracten
worden overeengekomen, kan dat invloed hebben op de fasering. Aan het eind van de
tweede fase kunnen alle industriële clusters aangesloten zijn op het transportnet
en verbindingen met de buurlanden gerealiseerd.

Fase 3: gereed uiterlijk 2030, overige tracés

Op het tracé van Zeeland naar Chemelot komt naar huidige verwachtingen tegen 2030
een leiding in het gasnet beschikbaar voor hergebruik. Met het hergebruiken van deze
leiding ontstaat een gesloten netwerk waardoor veel plaatsen langs twee routes beleverd
kunnen worden en dat vergroot de leveringszekerheid. Ook wordt hiermee de capaciteit
voor het transport naar Duitsland verder vergroot.

a de derde fase

Met de ontwikkeling van het transportnet zoals hiervoor beschreven, houdt de ontwikkeling
niet op. De behoefte aan transport- en opslagcapaciteit zal mee blijven groeien met
het ontwikkelen van de markt. Om de capaciteit van het transportnet te vergroten,
is het mogelijk om de druk te verhogen in de leidingen (compressie) zodat er meer
waterstof door een leiding kan, indien nodig kan dit al voor 2030 gebeuren6. Ook is het mogelijk om op termijn meer aardgasleidingen vrij te spelen voor waterstof.
Tot slot is het mogelijk om op tracés van het huidige gastransportnet die in de huidige
planning nog niet nodig zijn voor transport van waterstof, te betrekken. Naast het
vergroten van capaciteit, leidt het betrekken van gasleidingen op tracés die nog niet
voorzien zijn bij het transportnet voor waterstof ook tot verhoging van de leveringszekerheid.

3. Regulering en voorwaarden

Hoewel de Gaswet HNS, als netwerkbedrijf, momenteel al toestaat om op commerciële
basis leidingen voor waterstof aan te leggen en te beheren7, bestaan er nog geen wettelijke voorwaarden die bepalen op welke wijze HNS aan deze
activiteit invulling moet geven, gelet op de publieke belangen die hiermee gemoeid
zijn. Zo is het niet geborgd dat potentiële gebruikers op non-discriminatoire wijze
toegang hebben tot leidingen voor het transport voor waterstof of dat de tarieven
niet hoger zijn dan redelijk is voor de doelmatige ontwikkeling en beheer hiervan.
In de Kamerbrief van december 2021 heeft het kabinet aangekondigd dergelijke voorwaarden
te willen ontwikkelen (Kamerstuk 32 813, nr. 938). Vooruitlopend op een wettelijk kader en aanwijzing van HNS als netbeheerder rond
2025, worden voorwaarden aan HNS opgelegd middels het belasten van HNS met een Dienst
van Algemeen Economisch Belang (DAEB) voor de ontwikkeling en het beheer van het transportnet.
De voorwaarden worden hiermee ook verbonden aan het beschikbaar maken van publieke
middelen aan HNS. Hieronder ga ik nader in op deze voorwaarden en bied ik inzicht
in de stappen richting toekomstige regulering.

Doelen bij het stellen van voorwaarden

De ontwikkeling van voorwaarden dient te waarborgen dat HNS het landelijk transportnet
voor waterstof ontwikkelt en beheert met voldoende oog voor de hiermee gemoeide publieke
belangen: duurzaamheid, betaalbaarheid, leveringszekerheid, veiligheid en ruimtelijke
inpasbaarheid.

Om het transportnet bij te laten dragen aan de ontwikkeling van de Nederlandse waterstofketen
en verduurzaming van ons energie- en grondstoffengebruik, is het in de eerste plaats
van belang dat de voorwaarden borgen dat HNS het transportnet op de juiste tijd en
plaats ontwikkelt. Tegelijkertijd moet met het toepassen van de voorwaarden voorkomen
worden dat HNS onredelijk hoge tarieven vraagt en hierdoor (over)winsten ontstaan
ten koste van de gebruikers van het transportnet en de afnemers van de waterstof.
Redelijke en transparante tarieven dragen er ook aan bij dat partijen op non-discriminatoire
voorwaarden toegang kunnen krijgen tot het transportnet. Tenslotte dragen de voorwaarden
eraan bij dat de Rijksbijdrage efficiënt wordt besteed en daadwerkelijk bijdraagt
aan het dekken van het financiële gat gedurende de volloopperiode, zodat gedurende
de volloopperiode de gebruikers niet worden geconfronteerd met hoge tarieven.

Voor wat betreft veiligheid verwijs ik naar de Kamerbrief van 2 december 2021 waarin
de resultaten zijn gepresenteerd van een onderzoek naar de omgevingsveiligheid van
duurzame waterstofdragers (Kamerstuk 32 813, nr. 938). Met het oog op de ruimtelijke inpasbaarheid van het transportnet heeft het kabinet
besloten om de Rijkscoördinatieregeling van toepassing te laten zijn op de aanleg
hiervan.8 Hierdoor worden de benodigde besluiten in samenhang genomen om tijdig de deelprojecten
te realiseren die tezamen het landelijk transportnet vormen. Dit draagt bij aan de
stroomlijning en versnelling van het proces zonder dat dit ten koste gaat van de zorgvuldigheid
en de mogelijkheden voor inspraak. Het landelijk transportnet voor waterstof zal onderdeel
uitmaken van de Energie Hoofdstructuur waarvoor op dit moment de beleidskaders worden
ontwikkeld.

Voorstellen Europese Commissie voor de interne waterstofmarkt

Nederlandse regelgeving voor energiemarkten- en infrastructuur wordt in grote mate
bepaald door Europese regelgeving, waaronder de richtlijnen en verordeningen voor
elektriciteit en gas. Op 15 december 2021 heeft de Europese Commissie voor het eerst
voorstellen gedaan voor soortgelijke regels voor de Europese interne markt voor waterstof
in ontwikkeling, waaronder regels over de ontwikkeling en beheer van waterstoftransportnetten.
Het kabinet heeft uw Kamer op 11 februari 2022 middels een BNC-fiche haar appreciatie
van deze voorstellen doen toekomen (Kamerstuk 22 112, nr. 3314).De voorstellen van de Commissie maken deel uit van een herziening en herschikking
van de EU Gasrichtlijn en Gasverordening als onderdeel van het waterstof en gas decarbonisatiepakket
(hierna: «decarbonisatiepakket»).9 Hoewel er nog onderhandelingen zullen plaatsvinden en de uiteindelijke inhoud van
de Europese regelgeving voor de interne waterstofmarkt daarmee nog onzeker is, is
het mijn verwachting dat de voorstellen van de Commissie in grote mate richtinggevend
zullen zijn voor de uiteindelijke vastgestelde Europese regels, en daarmee dus ook
voor de Nederlandse wetgeving. Ik voorzie dat de uiteindelijk aangenomen Europese
regels rond 2025 in Nederlandse wetgeving geïmplementeerd moeten zijn. Dit zal dan
naar verwachting gebeuren middels een wijziging van de Energiewet.

Uit de voorstellen van de Europese Commissie volgt een aantal uitgangspunten die ik
bij het opstellen van de voorwaarden aan HNS meeweeg:

– Waterstofnetbeheerders dienen op non-discriminatoire basis diensten aan te bieden
aan alle netgebruikers. Indien dezelfde dienst aan meer afnemers wordt aangeboden,
dient dit onder gelijkwaardige contractuele voorwaarden te geschieden.

– Lidstaten hebben tot en met 31 december 2030 de keuze tussen de invoering van een
systeem van onderhandelde of gereguleerde derden-toegang.10 Bij de keuze voor onderhandelde derden-toegang dient de regulerende instantie, in
Nederland de ACM, de nodige maatregelen te nemen zodat gebruikers van waterstofnetten
kunnen onderhandelen over toegang tot waterstofnetten.

– Met ingang van 1 januari 2031 dienen lidstaten een systematiek van gereguleerde derden-toegang
te hanteren op basis van gepubliceerde tarieven die objectief en non-discriminatoir
tussen waterstofnetgebruikers worden toegepast. Het is dan de toezichthouder, in Nederland
de ACM, die de tariefmethoden en tarieven vaststelt.

Derden-toegang en tariefstelling

Voorwaarden rondom derden-toegang en tariefstelling dienen ervoor te zorgen dat (potentiële)
gebruikers op basis van non-discriminatoire, transparante en redelijke voorwaarden
toegang kunnen verkrijgen tot het transportnet en transportdiensten kunnen afnemen
van HNS. Daarnaast acht ik dergelijke voorwaarden gepast bij een publiek transportnet
dat mede met publieke middelen wordt gefinancierd. Ook uit de consultatie naar de
ordening van de waterstofmarkt kwam een duidelijk beeld naar voren dat marktpartijen
behoefte hebben aan duidelijke voorwaarden rondom toegang en tarieven.11 Tegelijkertijd ontbreekt het nog aan een wettelijke bevoegdheid voor de ACM om als
toezichthouder de tarieven vast te stellen op een soortgelijke wijze als bij transportnetten
voor gas en elektriciteit.

Ik kies er voor om, tot het moment dat er sprake is van voldoende volloop van het
transportnet en/of er op basis van EU regelgeving sprake moet zijn van gereguleerde
derden-toegang en tarieven (nu voorzien per 2031), een zogenaamde «hybride systeem
van onderhandelde toegang» te hanteren. Dit betekent dat ik aanvankelijk zelf de kaders
bepaal waarbinnen de voorwaarden en tarieven voor toegang en diensten tot stand moeten
komen en waarbinnen HNS met partijen dient te onderhandelen. Dit doe ik om de volgende
redenen:

– Ik wil gedurende de ontwikkelfase van het transportnet voldoende regie kunnen houden
op een maatschappelijk gewenste ontwikkeling en fasering van het transportnet.

– Gedurende de volloopperiode ontstaan er verliezen als gevolg van tijdelijke, gedeeltelijke
leegstand die met publieke middelen worden gedekt. De tarieven voor gebruikers en
de omvang van de benodigde subsidie zijn communicerende vaten: hoe hoger de tarieven
hoe minder subsidie nodig is, en andersom. De balans tussen het uitgangspunt «de gebruiker
betaalt» (middels de tarieven) en de inzet van publieke middelen voor de tijdige ontwikkeling
van het transportnet vraagt om een politiek-bestuurlijke afweging.

Concreet zal ik HNS als voorwaarde meegeven dat zij verplicht is om met elke partij
die hierom verzoekt in gesprek te gaan over een aansluiting. De kosten voor de aansluiting
dienen door de verzoeker zelf te worden betaald. HNS wordt echter niet verplicht om
aanvullende investeringen te doen die niet in het uitrolplan zijn opgenomen. Mochten
de marktontwikkelingen aanleiding geven tot aanvullende investeringen die niet zijn
voorzien in het uitrolplan, kan dit worden meegewogen in de jaarlijkse herijking daarvan
(zie hieronder de passage over governance uitrolplan).

Daarnaast dienen de standaardvoorwaarden die HNS hanteert rond het verlenen van transport-
en ondersteunende diensten redelijk, transparant en niet-discriminerend zijn. Met
het oog hierop zal ik in de subsidie- en DAEB-voorwaarden verdere voorschriften opnemen
die moeten borgen dat de belangen van (potentiële) netgebruikers voldoende zijn geborgd.

Op het moment dat er rond 2025 een wettelijk kader bestaat voor het beheer van het
transportnet, zal er ook een wettelijke bevoegdheid worden geïntroduceerd voor de
ACM om aanvullende richtlijnen te ontwikkelen. De periode 2025 tot en met 2030 wil
ik samen met de ACM gebruiken om richting een stelsel van gereguleerde derden-toegang
toe te werken.

Governance ontwikkeling transportnet

Het ontwikkelen van een transportnet is een meerjarig project dat, als gevolg van
veranderende omstandigheden en marktontwikkelingen aanpassing kan behoeven. Om hier
rekening mee te houden, geldt het volgende kader:

– HNS zal bij de aanvraag van de Rijksbijdrage een eerste gespecificeerd meerjarig investeringsplan
voorzien van een gespecificeerde meerjarenbegroting in dienen voor de ontwikkeling
van het transportnet zoals beschreven in het uitrolplan;

– HNS zal voorts jaarlijks een investeringsplan en de bijbehorende jaarlijkse begroting
indienen. Daarbij zal HNS moeten aangeven hoe dit aansluit bij het uitrolplan, het
meerjarig investeringsplan en de meerjarenbegroting. Daarbij dient te worden geduid
of het jaarlijks investeringsplan en/of de bijbehorende jaarlijkse begroting nopen
tot wijziging van het meerjarig investeringsplan en de meerjarenbegroting. De vaststelling
van het jaarlijks investeringsplan, de bijbehorende jaarlijkse begroting en, indien
van toepassing, de wijziging van het meerjarig investeringsplan en de meerjarenbegroting
behoeven mijn instemming.

– HNS kan jaarlijks een voorstel voor een herijking van het uitrolplan indienen indien
marktontwikkelingen hier aanleiding toe geven. Dit voorstel voor een herijking van
het uitrolplan dient door HNS in de markt te worden geconsulteerd en behoeft tevens
mijn instemming. Daarbij kan ik, in het belang van de met de aanleg van het transportnet
nagestreefde publieke belangen (te weten: duurzaamheid, betaalbaarheid, leveringszekerheid,
veiligheid en ruimtelijke inpasbaarheid) komen tot keuzes die afwijken van het geconsulteerde
voorstel van HNS.

Zo waarborg ik dat marktontwikkelingen meegenomen worden in de fasering en behoud
ik tegelijkertijd regie op de ontwikkelingen zodat ik de publieke belangen kan waarborgen.

Vanaf 2025, als het wettelijk kader zoals verwacht gereed is, zal ook de ACM hierbij
een adviserende rol krijgen.12 Vanaf het moment dat er sprake zal zijn van gereguleerde derden-toegang en tarieven,
voorzien rond 2031, zal de ACM vervolgens een volledig mandaat krijgen om de beoogde
investeringen door HNS te toetsen en toe te zien op de naleving hiervan.

Waterstofkwaliteit

Net als bij aardgas kan de kwaliteit van waterstof verschillen naargelang de specifieke
productiemethode en oorsprong13. Voor het transportnet voor waterstof gelden identieke kwaliteitseisen voor zowel
invoeding als onttrekking. Deze kwaliteitseisen richten zich op het minimale waterstofgehalte
en de maximaal toegestane concentratie aan sporenelementen en verontreinigingen in
de waterstof. Deze kwaliteitseisen kunnen van invloed zijn op de kosten die partijen
moeten maken om op het net te mogen invoeden – de zuiverheid van de waterstof verschilt
immers per productieproces. Dit geldt ook aan de afnamekant: de vereiste zuiverheid
verschilt per eindtoepassing. Daarbij speelt het dilemma dat een lage zuiverheidseis
voor waterstof bij invoeding wellicht de toegankelijkheid tot het transportnet voor
invoeders vergroot, maar de groep aan mogelijke afnemers verkleint doordat deze met
hogere zuiveringskosten worden geconfronteerd, en vice versa. Om tot zo optimaal mogelijke
kwaliteitseisen voor de waterstof in het transportnet te komen, heb ik de adviesbureaus
KIWA en DNV om advies gevraagd. Hun rapport is met deze brief aan uw Kamer toegezonden.
De uitkomsten en beleidsoptie(s) zal ik op korte termijn ter consultatie aan de markt
voorleggen waarna ik de kwaliteitseisen vast zal stellen.

Op basis van onder meer afwegingen rond beoogde toepassingen, kostenoptimalisatie
en interviews, adviseren KIWA en DNV om voor de korte termijn een minimale waterstofzuiverheid
van 98 mol% te hanteren. Voor toepassingen waar een hogere waterstofzuiverheid voor
vereist is, bijvoorbeeld brandstofcellen in mobiliteit, is een zuiveringsstap vereist
door de afnemende partij. Ook adviseren de bureaus om drie jaar na ingebruikname van
het waterstoftransportnetwerk de specificaties opnieuw vast te stellen, waarbij rekening
wordt gehouden met innovaties in de productie- en zuiveringsmethodieken, ontwikkelingen
in de waterstofmarkt en de daadwerkelijke contaminaties afkomstig van het transportnetwerk.

4. De businesscase en financiële ondersteuning

In dit hoofdstuk ga ik in op de definiëring van de businesscase zoals ik hem als uitgangspunt
neem voor de financiële ondersteuning van de ontwikkeling van het transportnet14.

Algemene principes bij de financiële ondersteuning

– De totale investeringskosten van de ontwikkeling van het transportnet in de drie fases
zoals hiervoor weergegeven, bedragen naar huidige inschatting 1,5 miljard euro. Zodra
delen van het netwerk operationeel zijn, worden operationele kosten, afschrijvingskosten
en vermogenskosten gemaakt. De inkomsten van het transportnet bestaan uit door gebruikers
van het net betaalde tarieven en subsidie.

– Centraal in de businesscase staan de kabinetsdoelen van 500 Megawatt opgesteld elektrolysecapaciteit
in 2025 en 3,515 Gigawatt in 2030. De realisatie van de kabinetsdoelen op het gebied van elektrolysecapaciteit
en de transportvolumes die deze capaciteit zal genereren is, ten opzichte van alle
onzekerheden in de opstartende waterstofketen, zeer kansrijk. In de berekeningen van
de businesscase is daarom uitgegaan van een vraag naar transportcapaciteit afgeleid
van deze kabinetsdoelstellingen.

– Om monopolistische overwinsten voor HNS te voorkomen ten koste van de gebruiker, dient
het transporttarief bepaald te worden aan de hand van de werkelijk gemaakte kosten
plus een redelijk rendement, de zgn. WACC16. Idealiter worden deze «kosten-plus» volledig gedekt door de tarieven die de gebruikers
van het transportnet gaan betalen. In de aanloopjaren, zijn er echter niet voldoende
gebruikers – en dus volumes – om deze kosten via de transporttarieven te dekken. Strikt
vasthouden aan het «de gebruiker betaalt-principe» zou leiden tot prohibitief hoge
transporttarieven. De combinatie van te lage te transporteren volumes en het niet
kunnen rekenen van een kostendekkend tarief, leidt tot verliezen in de aanloopfase
tot 2031. Om te voorkomen dat de waterstofketen zich hierdoor niet ontwikkelt, stel
ik hiervoor een subsidie van maximaal 750 miljoen euro ter beschikking.

– De grootte van het uiteindelijke financiële gat is sterk afhankelijk van marktontwikkelingen.
Ik kies daarom voor het verstrekken van een subsidie met de mogelijkheid tot terugvordering
(claw back). Dit maakt het mogelijk om aan het eind van de aanloopfase, medio 2030, de daadwerkelijke
subsidiebehoefte vast te stellen en teveel betaalde subsidie terug te vorderen, zodat
er sprake is van een doelmatige hoogte van de subsidie.

– De Europese Commissie stelt voor om per 2031 gereguleerd netbeheer te introduceren.
Een voorstel dat het Nederlandse kabinet steunt (Kamerstuk 22 112, nr. 3314). Vanaf dat jaar zal de ACM de tarieven gaan vaststellen.

– De vormgeving van de financiële ondersteuning waar ik voor kies, gericht op het dekken
van het financiële gat tot 2031 met een maximum van 750 miljoen euro, en de nog terug
te verdienen investeringen na 2031, hangen nadrukkelijk samen. Met deze keuze leg
ik de facto ook vast welke kosten buiten de subsidie vallen en in de gereguleerde
fase na 2031 moeten worden terugverdiend door HNS. Ik vind het dan ook van belang
dat het toekomstige wettelijke kader bepaalt dat de op basis van het uitrolplan door
HNS gedane investeringen bij de aanvang van de eerste reguleringsperiode als noodzakelijk
worden beschouwd en daarmee via de gereguleerde tarieven kunnen worden terugverdiend.

Op basis van deze uitgangspunten zal ik een subsidiebeschikking uitwerken voor HNS.

Onzekerheden in de businesscase

Naast de onzekerheden die spelen bij het op tijd realiseren van de infrastructuur
voor een markt die aan het begin van de ontwikkeling staat, wil ik de Kamer wijzen
op nog enkele specifieke onzekerheden die van invloed kunnen zijn op de businesscase
en de subsidiebehoefte.

De eerste is de waardering van de aardgasleidingen die straks ingezet worden voor
het transport van waterstof en overgedragen zullen worden van de gastransportnetbeheerder
GTS naar de ontwikkelaar en beheerder van het transportnet voor waterstof HNS. De
ACM is vanuit haar bestaande wettelijke bevoegdheden als toezichthouder op de tarieven
die door GTS aan de klanten van het landelijk transportnet worden gerekend, verantwoordelijk
bij het bepalen van de waardering van de gasleidingen voor de regulering. Vanuit die
hoedanigheid speelt de ACM ook een rol bij het bepalen van een redelijke minimum verkoopprijs.
De aanname in de businesscase is dat de bepaling van de overdrachtssom geschiedt op
basis van de gereguleerde activa waarde (GAW) van de gasleidingen, dus de waarde waartegen
ze nu in de boeken staan17. Hierbij zijn nog wel boekhoudkundige variaties mogelijk die de uiteindelijke overdrachtswaarde
zullen beïnvloeden en daarmee dus de investeringskosten voor HNS.

Ten tweede zijn de grondstoffenmarkten momenteel sterk in beweging. Dat zou invloed
kunnen hebben op de kapitaalkosten, met name wanneer het gaat om het staal voor de
nieuwe leidingen.

Verder zal ik de businesscase zoals hiervoor beschreven, voorleggen aan de Europese
Commissie. De subsidie zoals ik hierboven heb beschreven, is dus nog onder voorwaarde
van de uitkomst van het overleg met de Europese Commissie met betrekking tot staatssteun.

5. Vervolg

Gerelateerde dossiers

De ontwikkeling van het transportnet is een logische eerste stap van de ontwikkeling
van waterstofinfrastructuur, tegelijkertijd leidt het zetten van deze stap tot nieuwe
vraagstukken.

Ten eerste bereikt het transportnet niet alle bedrijven die CO2-vrije waterstof zouden willen inzetten voor verduurzaming. Industriële bedrijven
buiten de grote industriële clusters (zogenoemde «cluster 6» bedrijven) hebben het
transportnet zoals hiervoor beschreven wel nodig indien ze waterstof af willen nemen,
maar voor een deel van deze bedrijven geldt dat ze er relatief ver vandaan liggen
en dus lange aantakkingen nodig hebben tot het transportnet. Ik ga bezien op welke
wijze en tegen welke voorwaarden de aansluiting van deze bedrijven op het transportnet
bewerkstelligd kan worden.

Ten tweede zijn op termijn distributienetten nodig die waterstof van het transportnet
betrekken en fijnmaziger de waterstof transporteren naar kleinverbruikers. Er lopen
momenteel al enkele pilots in de gebouwde omgeving. Ook de bevoorrading van tankstations
zal in de toekomst veelal met een pijpleiding geschieden. Waterstof zal vooral in
het zware wegtransport een rol gaan spelen waarbij ook vraag naar waterstof voor personenauto’s
wordt voorzien. Het aantal tankwagens dat nodig zou zijn om de tankstations over de
weg te bevoorraden, zal op termijn te groot worden voor onder andere de ruimte in
het basisnet. Daarom zullen tankstations aangesloten dienen te worden op een waterstof
distributienet. De vraag onder welke voorwaarden distributienetten tot stand komen,
welke ordeningsprincipes hierbij zullen gaan gelden, is een logische vervolgvraag
op de ontwikkeling van het transportnet en deze zal ik oppakken.

Ten derde zie ik veel kansen voor de ontwikkeling van de productie van waterstof op
zee. Voor waterstoftransport op zee is onderzoek naar publiek offshore netbeheer nodig.

Ten vierde, bekijkt het kabinet in het kader van het MIEK-project Delta Corridor meerdere
buisleidingen voor energie en (circulaire) grondstoffen van Rotterdam via Chemelot
naar Duitsland, waaronder een waterstofverbinding (Kamerstuk 29 826, nr. 134). Het kabinet laat momenteel een Maatschappelijke Kosten en Baten Analyse uitvoeren
waarbij de ontwikkeling van het transportnet als uitgangspunt genomen wordt.

Over de uitkomst hiervan zal ik uw Kamer na de zomer informeren.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten