Brief regering : Toekomstagenda internationaal offensief tegen georganiseerde criminaliteit

Nr. 355 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2022

De Nederlandse georganiseerde ondermijnende criminaliteit is mondiaal vertakt. Enerzijds
opereren internationale criminele netwerken met een Nederlandse inbreng in binnen-
en buitenland, anderzijds vervult Nederland een faciliterende rol in de mondiale (illegale)
handel. De ondermijnende gevolgen van de internationale georganiseerde drugscriminaliteit
zijn voelbaar in onze wijken, waar liquidaties plaatsvinden op klaarlichte dag en
waar kwetsbare jongeren het criminele circuit in worden getrokken. Ze zijn te voelen
op het platteland, waar drugsafval in de natuur wordt gedumpt en waar (brand)gevaarlijke
drugslabs zich nestelen. Maar ook in de (lucht)havens, in kwetsbare economische sectoren
zoals het vastgoed en in de digitale en financiële wereld worden de gevolgen soms
pijnlijk zichtbaar.

De Nederlandse overheid kan zelf veel doen in de aanpak van georganiseerde criminaliteit,
maar alleen door internationaal samen te werken kunnen we echt doeltreffend zijn.
Een grensoverschrijdend probleem vraagt om een grensoverschrijdende aanpak. In mijn
brief van 26 april 20221 heb ik uw Kamer op hoofdlijnen meegenomen in de aanpak van georganiseerde, ondermijnende
criminaliteit die ik voorsta voor de komende periode. Daarbij heb ik aangegeven dat
het internationale aspect van de aanpak cruciaal is en als een rode draad door de
hele aanpak van de georganiseerde criminaliteit loopt. In deze brief zet ik, mede
namens de Minister van Buitenlandse Zaken, en in samenspraak met de Nederlandse partners
– zoals andere ministeries, het Openbaar Ministerie, de politie, de Douane, de opsporingsdienst
van financiële en fiscale criminaliteit (FIOD) en de Koninklijke Marechaussee (KMar)
– de toekomstagenda internationaal offensief tegen georganiseerde criminaliteit uiteen.
Hierbij beschrijf ik hoe wij, in lijn met bovenstaande ontwikkelingen, de internationale
aanpak van de georganiseerde criminaliteit verder willen versterken. Dit doen wij
met bijzondere aandacht voor druggerelateerde criminaliteit en criminele waardestromen.
Ook zetten wij uiteen hoe we hier met de verschillende partners de komende jaren vorm
aan geven.

Doelstellingen internationaal offensief

Uit het recente fenomeenbeeld van de politie Drugs 2021: de narcostand van Nederland2 blijkt de Nederlandse georganiseerde drugshandel en -productie sterk internationaal
georiënteerd is. In Nederland worden op grote schaal cannabis en synthetische drugs
geproduceerd en geëxporteerd. Daarnaast is Nederland al tientallen jaren een belangrijk
handelsland voor alle typen drugs. Zo is Nederland de afgelopen decennia helaas uitgegroeid
tot een cruciale spil in de wereldwijde illegale drugshandel. Het merendeel van de
hier ingevoerde of geproduceerde drugs wordt weer uitgevoerd. Belangrijke invoer van
drugs naar Nederland (en West-Europa) betreft in Latijns-Amerika geproduceerde cocaïne.
Nederland is zelf een belangrijke exporteur van synthetische drugs. De belangrijkste
afzetmarkten voor de via Nederland verhandelde cocaïne, cannabis en heroïne liggen
in de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk. Gekoppeld aan deze criminele markten
is het vergaren van crimineel vermogen, het witwassen van dat vermogen en investeringen
in (on)roerende goederen. Dit wordt ondersteund door cash transacties, ondergronds
bankieren, financiële schijnconstructies, fraude en de handel in cryptovaluta. De
omvang van het vergaarde vermogen is zeer moeilijk te schatten3 en bevindt zich grotendeels buiten Nederland. Achter al deze illegale activiteiten
zitten internationaal opererende criminele netwerken die verbonden zijn aan Nederland.
Deze netwerken zijn mondiaal georganiseerd en zijn sterk veranderlijk van aard, zowel
qua samenstelling als qua type verhandelde drugs. Regelmatig bedienen ze meerdere
drugsmarkten tegelijkertijd.

Aandachtslanden

De criminele markten veranderen voortdurend. Dat geldt ook voor de landen waar vanuit
zij opereren of die (onbewust) een grote rol spelen in die markt. Uitgangspunt van
de aanpak van de criminele netwerken is het continu zicht houden op deze veranderingen
en snel reageren op nieuwe criminele ontwikkelingen. Echter, in een eerste fase wordt
ingezet op het realiseren van interventies samen met een aantal aandachtslanden. Deze landen staan niet vast en kunnen op termijn veranderen naar gelang de ontwikkelingen.

Allereerst is samenwerking met een aantal landen nodig in verband met de cocaïnehandel.
Het gaat om een sterk toenemende en lucratieve drugsmarkt die Europa als afzetmarkt
maar ook als doorvoerregio gebruikt voor de wereld, in het bijzonder via Nederland,
België, Spanje en Duitsland4. De landen waar cocaïne geproduceerd wordt zijn duidelijk identificeerbaar, namelijk
onder andere Colombia, Bolivia en Peru. De transit van de cocaïne start vervolgens
in de daaraan grenzende landen.

Ook in het geval van criminele waardestromen is er sprake van een mondiaal speelveld
met vele plekken waar het crimineel vermogen wordt vergaard, witgewassen en geïnvesteerd.
Niettemin verdienen in een eerste fase enkele landen bijzondere aandacht. Dat komt
door hun mondiale handelspositie en/of de mate waarin crimineel vermogen van criminele
netwerken met Nederlandse betrokkenheid vermoedelijk geïnvesteerd worden, en de criminele
relatie tussen Nederland en die landen. Om dat te bestrijden willen we onder meer
onze samenwerking uitbreiden met landen zoals Turkije, Marokko, de Verenigde Arabische
Emiraten, Singapore en Hong Kong (China).

Figuur 1 Cocaïne-stromen naar Europa uit het EU Serious and Organised Crime Threat Assessment socta2021_1.pdf (bron: Europa.eu)

Doelstelling

Het hoofddoel van dit internationale offensief is om in internationaal verband de
wereldwijd vertakte criminele netwerken, machtsstructuren en verdienmodellen te verstoren
en te ontmantelen. Dit moet de ondermijning van onze samenleving door de georganiseerde
criminaliteit beperken. Op de langere termijn moet dit ervoor zorgen dat Nederland
(en de rest van Europa) een minder aantrekkelijke plek is voor de productie, invoer,
doorvoer en export van illegale verdovende middelen en het witwassen en investeren
van crimineel vermogen.

Om het hoofddoel te bereiken, heb ik vier subdoelen gedefinieerd:

1. Upstream disruption houdt in dat we zorgen dat drugs die in het buitenland worden geproduceerd niet richting
ons land komt. Hierbij richten wij ons op het versterken van de samenwerking met,
en de informatiepositie in bron- en transitlanden van drugs. Met deze vroegtijdige
verstoring willen we drugshandel en aanverwante criminaliteit bij de bron terugdringen;

2. Weerbare logistieke knooppunten moeten ervoor zorgen dat zee- en luchthavens in binnen en buitenland niet misbruikt
worden door criminele netwerken voor de in- en doorvoer van drugs. We zetten in Europees
verband in op het vergroten van de weerbaarheid van, en samenwerking tussen, internationale
logistieke knooppunten en processen;

3. Downstream disruption betekent zorgen dat Nederland minder drugs exporteert. Hiervoor is vroegtijdige verstoring
van de productie, export en doorvoer van drugs uit Nederland nodig. Dit doen we door
versterkt toezicht en handhaving van exportstromen, en door beleidsmatige en operationele
interventies op zowel nationaal als internationaal niveau;5

4. Criminele waardestromen verstoren om de mogelijkheid om snel veel crimineel geld en vermogen te vergaren, en hiermee
te investeren, te doorbreken. Hierbij richten wij ons op het opsporen van internationale
criminele geldstromen (crimineel betalingsverkeer) en opbouw van crimineel vermogen,
door het tegengaan van witwassen, ondergronds bankieren en door intensievere inbeslagname
en ontneming van crimineel vermogen.

Bouwstenen internationaal offensief

Meer en beter samenwerken van de nationale partners in (inter)nationaal verband en
met onze internationale partners, is de kern van de aanpak. Hiervoor is het nodig
dat betrokken partners goed in kunnen spelen op een snel veranderend mondiaal crimineel
landschap, waarbij nieuwe criminele fenomenen kunnen ontstaan. Modi operandi zoals
smokkelroutes en geldstromen veranderen snel, net als (nieuwe) criminele machtsstructuren.
Het criminele landschap toont aan dat een continue monitoring van criminele ontwikkelingen
op regionaal, nationaal en internationaal niveau noodzakelijk is.

Het gebruik van kennis, technologie en innovatie is een belangrijke randvoorwaarde
om de hierboven geschetste (sub)doelen te bereiken. Hierdoor kunnen opsporing en handhaving
sneller en gerichter worden toegepast en wordt criminelen de pas af gesneden in het
misbruik van nieuwe technologieën voor criminele doeleinden. De gezamenlijke inzet
van datatechnologie is van groot belang voor de bestrijding van zware en georganiseerde
criminaliteit: verzamelen, opslaan en analyseren van data uit meerdere bronnen als
basis voor interventies van de opsporingsdiensten en hun publieke en private partners.
De ontmanteling van de versleutelde chatdienst EncroChat in 2020, waarbij door een
samenwerking van Nederlandse en Franse politiediensten miljoenen berichten onderschept
konden worden tussen heimelijk communicerende criminelen, is een goed voorbeeld van
hoe technologie en internationaal samenwerken van belang zijn voor effectieve opsporing
en vervolging. Hier zullen we in de toekomst dan ook meer op inzetten, net als bijvoorbeeld
op sterkere controles ondersteund door technologie. Zo zijn er eerder dit jaar eerste
incidentele middelen vrijgemaakt ten behoeve van de weerbaarheid van de mainports,
en worden de logistieke knooppunten later dit jaar structureel versterkt.6

Een andere voorwaarde voor het behalen van de doelen is rekening houden met de belangen
van onze internationale partners (waaronder de aandachtslanden). Dat vergt dat we
waar mogelijk ook trachten bij te dragen aan die belangen, zonder afbreuk te doen
aan de Nederlandse belangen.

Voor de versterking van de aanpak zetten we in op de volgende elementen:

1. Effectief samenwerken met alle nationale partners;

2. Vergroten operationele slagkracht in internationaal verband;

3. Verbeteren van de informatiedeling en -analyse;

4. Uitbreiden van mogelijke interventies; en

5. Meer internationaal samenwerken en het sluiten van coalities.

Hieronder worden deze nader toegelicht.

1. Effectief samenwerken met de nationale partners

De nationale partners – zoals het OM, politie, Defensie, KMar, Douane, de FIOD en
verschillende ministeries, maar ook de lokale partners – ondernemen vele interventies
in internationaal verband. Hierbij worden aansprekende resultaten geboekt met recordvangsten
bij drugsonderscheppingen, het aanpakken van witwasconstructies en grootschalige internationale
opsporingsonderzoeken en handhavingsacties met internationale partners naar verschillende
criminaliteitsvormen. Tegelijk kunnen we door beter samenwerken tot nog meer en beter
resultaat komen. We werken dan ook aan een betere samenwerking op nationaal niveau,
met als doel om de krachten van partners (zoals expertise, informatie en bevoegdheden)
meer te bundelen en tot een doelmatiger inzet van capaciteit te komen in internationaal
verband. Dit vraagt, binnen de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling, om een betere
afstemming van activiteiten en inzet.

Wat gaan we doen om effectiever samen te werken?

– Er wordt gewerkt vanuit een gezamenlijk nationaal strategisch beeld van de internationale
georganiseerde ondermijnende criminaliteit.7 Het recent opgerichte Strategisch Kenniscentrum Ondermijning (SKC) vervult hier een
rol in;

– Daarnaast worden met de partners, in het bijzonder met de Nederlandse vertegenwoordigingen
in het buitenland, ondermijningsprogramma’s opgesteld, die op basis van fenomeenanalyses
richting geven aan de gezamenlijke strategie in bepaalde regio’s en landen. Deze programma’s
sluiten nauw aan op het Nederlandse buitenlandbeleid en de jaarplannen van de relevante
posten in het buitenland. De eerste stap hiertoe wordt momenteel genomen door het
opstellen en uitvoeren van het programmaplan Latijns-Amerika en de Cariben. Het doel
is om samen met internationale partners initiatieven vast te stellen en uit te voeren
die zijn gericht op de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit in die
regio;

– Samen met de operationele partners en betrokken ministeries wordt verkend of en hoe
het werken met regionale coördinatoren – ten behoeve van strategische coördinatie
– in verschillende regio’s in de wereld van meerwaarde kan zijn.

2. Vergroten operationele slagkracht in internationaal verband

In en met het buitenland wordt momenteel al veel (operationeel) samengewerkt. Bijvoorbeeld
door EU EMPACT8 op door de EU geprioriteerde criminele fenomenen. Verschillende organisaties zijn
al jarenlang actief in dit soort internationale en operationele samenwerkingsverbanden,
met name in de jacht op geprioriteerde criminele kopstukken. Om de inzet op de samenwerking
verder te versterken en te verbreden, investeren wij in de operationele slagkracht
van de betrokken partners zoals het Openbaar Ministerie, politie (inclusief Dienst
Landelijke Recherche en regionale eenheden), de KMar, Douane en de FIOD. Daarbij is
een afgestemde, waar nodig multidisciplinaire inzet het uitgangspunt.

Wat gaan we doen voor meer slagkracht?

– Wij zetten in op een uitbreiding van een flexibel netwerk van liaison officers. Dankzij
de extra middelen die naar aanleiding van de motie-Hermans beschikbaar zijn gekomen,
zijn we in staat om hierin de eerste stappen te zetten. Deze verbindingsofficieren
werken namens onze partners vanuit het buitenland aan versterkte operationele samenwerking
en het uitwisselen van informatie. De verbindingsofficieren worden ingezet op basis
van de ontwikkelingen in de georganiseerde criminaliteit én de behoeften in het operationele
domein. Defensie (Commandant Zeemacht in het Caribisch Gebied) en Kustwacht Caribisch
gebied onderzoeken de intensivering van de operationele samenwerking met de maritieme
autoriteiten in Colombia met als doel om drugstransporten «upstream» te onderscheppen.
Daarnaast is tussen de politie, douane en FIOD en Belgische partners het tweejarig
pilotproject «Fortius» in de haven van Antwerpen gestart om de grootschalige invoer
van cocaïne met bestemming Nederland aan te pakken en de achterliggende netwerken
op te rollen. Andere voorbeelden zijn de inzet van een flexibele «politie haven liaison»
om samenwerking met havens in Latijns-Amerika en de Cariben te verbeteren, en de stationering
van FIOD-rechercheurs en KMar-medewerkers in het Caribisch gebied. Ook werft de Douane
momenteel liaisons die onder andere op Nederlandse ambassades in Latijns-Amerika zullen
worden geplaatst;

– Bij het OM wordt ingezet op minimaal een verdubbeling van het aantal Nederlandse liaison-magistraten
en bijpassende ondersteuning. Daardoor kan met geprioriteerde landen de rechtshulprelatie
verder worden versterkt.

Meer analysemogelijkheden en een versterking van de internationale samenwerking door
de inzet van liaison officers en -magistraten, leiden direct tot keteneffecten. Een
investering in de opvolgingscapaciteit zorgt ervoor dat er voldoende capaciteit voor
handhaving en opsporing beschikbaar moet zijn bij de betrokken partners. Een van de
partners waar versteviging nodig is, is de Dienst Landelijke Recherche (DLR) binnen
de politie. De DLR is een internationaal georiënteerde opsporingsdienst die zich richt
op de aanpak van zware en georganiseerde criminaliteit, contra-terrorisme en cybercrime.
Een versterking van de DLR draagt bij aan de internationale operationele slagkracht
en aan het succesvol opsporen en vervolgen van sleutelfiguren gelieerd aan criminele
machtsstructuren. Daarom zal ik inzetten op versterking van opsporingsteams, digitaal
en financieel specialisten en specialistische ondersteuning bij de DLR.

3. Informatiedeling -en analyse verbeteren

Om slagvaardig te kunnen optreden, is informatiedeling -en analyse van groot belang.
De gemeenschappelijke informatiepositie over internationale ondermijnende criminaliteit
moet worden versterkt. Daarnaast is het nodig om informatie effectiever te kunnen
delen tussen de diensten, rekening houdend met voldoende waarborgen. Door het bijeen
brengen van de informatie van verschillende diensten in één datawarehouse en het uitvoeren
van een gezamenlijke analyse op deze data, ontstaat een vollediger beeld van relevante
ontwikkelingen, criminele organisaties, structuren en fenomenen. Daarop kunnen vervolgens
de meest effectieve interventies worden ingezet.

Wat gaan we doen om de informatiedeling en -analyse te verbeteren?

– De informatieknooppunten in het Caribisch deel van het Koninkrijk worden versterkt,
zodat lokale operationele opsporingsinformatie regionaal beter wordt gedeeld;

– De komende tijd wordt in kaart gebracht welke belemmeringen en mogelijke oplossingen
aanwezig zijn in de internationaal informatie-uitwisseling;

– Er wordt geïnvesteerd in het ontwikkelen van gezamenlijke tactische analyseproducten
op fenomenen zoals crimineel handelen, vermogen en de verwevenheid van onder- en bovenwereld.
Daaruit kan op strategisch niveau een beeld worden gegenereerd. In het vormen van
die beelden en analyseproducten zullen het recent geopende Strategisch Kenniscentrum
Ondermijning en de Nationale Samenwerking tegen Ondermijnende Criminaliteit een belangrijke
rol spelen;

– Verder vereist de versterking van de internationale samenwerking ook investeringen
in de Nederlandse internationale rechtshulpstructuur en bijpassende analytische ondersteuning.
De uit het buitenland verkregen informatie kan daardoor eerder worden verwerkt, geduid
en opgevolgd. Daarbij wordt ingezet op een kwalitatief hoogwaardige en nationaal gecoördineerde
inzet door het bevoegd gezag van rechtshulpverzoeken. Ook onderzoeken wij de juridische
kaders en mogelijkheden voor het benutten van informatie uit civiel-militaire missies,
die relevant kan zijn voor de bestrijding van de georganiseerde ondermijnende criminaliteit.

4. Typen interventies uitbreiden

Ter ondersteuning van de slagkracht en het delen van informatie en het verrichten
van analyses kan er gebruik worden gemaakt van een breed pallet aan mogelijke interventies.
Bij deze interventies gaat het zowel om operationele als om beleidsmatige instrumenten.
Een voorbeeld is het intensiveren van de rechtshulprelatie, bijvoorbeeld door het
sluiten van bilaterale verdragen.

Wat gaan we doen voor meer type interventies?

– Recentelijk hebben de eerste onderhandelingen met Colombia over een bilateraal uitleveringsverdrag
plaatsgevonden. Daarnaast zijn in 2021 twee bilaterale verdragen voor rechtshulp en
uitlevering met de Verenigde Arabische Emiraten gesloten. Ook zal dit kabinet financieel
bijdragen aan grote internationale capaciteitsopbouwprogramma’s. Daarvoor kijken we
bijvoorbeeld naar het bestaande EU-programma El PaCCTO, gericht op versterking van
de justitiële capaciteit, kennisdeling en samenwerking in Latijns-Amerika;

– Er wordt ingezet op diplomatie als middel om kansen voor samenwerking te identificeren
en waar nodig op politiek niveau in de regio aan te kaarten;

– Tenslotte wordt onder meer ingezet op versterking van EU-wetgeving, bijvoorbeeld voor
de aanpak van witwassen en voor het beter grensoverschrijdend kunnen samenwerken bij
het ontnemen van crimineel vermogen9. De komende periode worden mogelijke interventies uitgebreid om zo effectiever op
te kunnen treden in internationaal verband.

5. Internationale samenwerkingsverbanden verstevigen

Het verstevigen van internationale samenwerkingsverbanden, inclusief het sluiten van
coalities met internationale partners, draagt bij aan de effectiviteit van de aanpak.
Het gaat hierbij met name om samenwerkingen en partnerschappen met zogenaamde like-minded landen, maar zeker ook met bron- en transitlanden en landen die bijzondere aandacht
vereisen in het kader van het witwassen en investeren van crimineel vermogen. Naast
nieuwe vormen van samenwerking maakt Nederland zo veel mogelijk gebruik van bestaande
samenwerkingsprogramma’s en -structuren, zoals EU EMPACT en het verdrag van San Jose10.

De versterkte samenwerking is zowel operationeel als diplomatiek van aard en is bedoeld
om gezamenlijk op te treden tegen de georganiseerde criminaliteit.

Wat gaan we doen om de internationale samenwerking te verstevigen?

– Ik spreek in Colombia en de Verenigde Staten over de gedeelde problematiek en de mogelijkheden
tot het intensiveren van onze samenwerking;

– Er wordt gewerkt aan het verder vormgeven van een Europese coalitie met België, Frankrijk,
Spanje, Italië en Duitsland. Deze landen werken aan een gezamenlijk actieplan gericht
op georganiseerde drugscriminaliteit, upstream disruption, het aanpakken van criminele
waardestromen en het gebruik van innovaties. Dit plan wordt in het najaar 2022 bij
een ministeriële bijeenkomst in Nederland bekrachtigd.

Door een versterking op de vijf bovengenoemde bouwstenen wordt multidisciplinair internationaal
ingegrepen, waardoor we de wereldwijd vertakte criminele verdienmodellen verstoren
en ontmantelen. Dit gebeurt via een mix van interventies voor het voorkomen, opsporen,
vervolgen, handhaven en het doorbreken van criminele netwerken, hun activiteiten en
criminele verdienmodellen.

Tot slot

Georganiseerde, ondermijnende criminaliteit is een complex en veelomvattend probleem.
De aanpak gaat dan ook niet over één nacht ijs. Het terugdringen van dit fenomeen
vereist een langdurige intensieve inzet van alle betrokkenen in zowel binnen- als
buitenland. Nederland moet een belangrijkere rol gaan spelen in de internationale
aanpak. Het is duidelijk dat we zowel nationaal als internationaal van elkaar kunnen
leren en dat we elkaar hard nodig hebben om de negatieve gevolgen van georganiseerde
criminaliteit, in welke vorm dan ook, effectief te kunnen bestrijden. Waar mogelijk
nemen wij dan ook het initiatief en pakken wij onze verantwoordelijkheid en rol om
te kunnen komen tot een gezamenlijke internationale inzet. Daarbij staat het Kabinet
een duurzame aanpak van ondermijning voor en treedt het Kabinet in de breedte op om
de internationale ondermijnende effecten van georganiseerde criminaliteit terug te
dringen.

De in deze brief geschetste ambities worden de komende tijd met betrokken partners
uitgewerkt naar concrete voorstellen, met een passende financiering. Een duurzame
aanpak betekent dat deze visie ook een lange adem vereist, en dat niet alle resultaten
op korte termijn zichtbaar kunnen worden. Maar ik heb er vertrouwen in dat de investeringen
hun vruchten zullen afwerpen. In het najaar van 2022 informeer ik uw Kamer over de
verdere uitwerking van de toekomstagenda inclusief bovengenoemde plannen. Daarin zal
ik ook de beantwoording van de motie van de leden Bikker en Kuik over een structurele
Noordzeehavenaanpak meenemen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius