Brief regering : Vormgeving tegemoetkoming Fraude Signalering Voorziening (FSV)

Nr. 1065
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2022

Tot februari 2020 gebruikte de Belastingdienst de Fraude Signalering Voorziening (FSV)
om risicosignalen en informatieverzoeken vast te leggen. Een dergelijk systeem dient
te voldoen aan de eisen die wet- en regelgeving, zoals de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG), daaraan stelt. Bij FSV was dit niet het geval. Daarom is FSV in februari 2020
uitgezet. Deze schending van de AVG is ook door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP)
bevestigd in het rapport van 29 oktober 2021 en zoals ik op 12 april jl. (Kamerstuk
31 066, nr. 1001) heb aangegeven heeft de AP hiervoor een boete aan de Belastingdienst opgelegd van
€ 3.700.000.

PwC heeft onderzoek gedaan naar de effecten van een registratie in FSV op burgers
en bedrijven. Uit deze onderzoeken1 blijkt dat een deel van de in FSV opgenomen burgers en bedrijven onterechte en nadelige
gevolgen van de registratie hebben ondervonden. Ook informeerde ik u op 30 mei jl.
(Kamerstuk 31 066, nr. 1030) over de uiterst pijnlijke conclusie dat er sprake is geweest van institutioneel
racisme binnen de Belastingdienst.

Ik heb aan uw Kamer toegezegd om een tegemoetkomingsbeleid uit te werken met betrekking
tot de gevolgen van een registratie in FSV. Met deze brief geef ik mijn denkrichting
weer hoe ik tegemoet wil komen aan die gevallen waarin burgers of bedrijven onterechte
en/of nadelige gevolgen hebben ondervonden van een FSV registratie. Ik ga in deze
brief in op de voorstellen die ik hiervoor wil gaan doen. In de komende maanden wordt
verder gewerkt aan de uitvoeringsconsequenties, de juridische basis en de financiële
gevolgen. Bij de uitwerking zullen de dilemma’s van snelheid versus maatwerk en generieke
of specifieke tegemoetkoming verder worden verkend en ingevuld. Ook de vraag of de
voorgestelde oplossingen uitvoerbaar zijn en zo ja, hoe, zal dan worden beantwoord
door het doen van een uitvoeringstoets. Vanzelfsprekend kan dit nog leiden tot nieuwe
inzichten en daardoor verandering in de gekozen lijn.

Ik wil met deze brief, zoals ik ook al eerder heb toegezegd, uw Kamer vanaf het begin
van de uitwerking van het tegemoetkomingsbeleid betrekken bij de te maken politieke
keuzes. Graag ga ik met uw Kamer in debat over deze denkrichting voor een vertrouwenwekkend
tegemoetkomingsbeleid en over de dilemma’s die ik daarbij ervaar. De definitieve besluitvorming
zal op een later tijdstip, als de gevolgen en consequenties van de dan gekozen variant
duidelijk zijn, plaatsvinden.

In de huidige denkrichting, stel ik voor om onderscheid te maken tussen vier verschillende
doelgroepen, omdat deze doelgroepen verschillende effecten hebben ondervonden. Het
gaat daarbij om: selectie op de aangifte, schending AVG, onterecht materieel effect
bij invordering (MSNP) en overige effecten van een registratie in FSV. Ik zal deze
groepen toelichten in deze brief.

Mijn startpunt voor het tegemoetkomingsbeleid is dat ik voornemens ben om alleen mensen
tegemoet te komen die daadwerkelijk schade hebben gehad die veroorzaakt is door registratie
in FSV. Het enkele feit dat iemand in FSV stond leidt dan ook niet tot een tegemoetkoming.

1. Ten aanzien van de selectie van de aangifte stel ik voor om, waar PwC expliciet
stelt dat het risico bestaat dat het selectieproces meer gericht was op kenmerken
van de belastingplichtige dan op fiscale risico’s, de betreffende aangiften opnieuw
te beoordelen. Als bij de selectie van de aangifte voor onderzoek sprake is geweest
van een schending van het verbod op discriminatie op grond van afkomst of geloofsovertuiging,
stel ik voor om een eventuele correctie op de aangifte terug te draaien. Ik onderzoek
of ik dit zo vorm kan geven zonder dat dit leidt tot aanpassing van het verzamelinkomen.

2. Ten aanzien van de schending van de AVG concludeer ik dat de schade als gevolg
van een registratie in FSV in beginsel moet worden vastgesteld om te beoordelen of
in een concrete situatie recht bestaat op een vergoeding van schade. Ik stel voor
om alleen tot vergoeding van immateriële schade over te gaan indien uit onderzoek
blijkt dat die schade is geleden door de registratie in FSV. Ik wil dit gaan onderzoeken.

3. Voor een specifieke groep belastingplichtigen geldt dat we kunnen vaststellen dat
deze ook materiele schade hebben ondervonden van de registratie in FSV. Dit betreft
mensen bij wie verzoeken voor deelname aan het buitengerechtelijke traject (minnelijke
schuldsanering natuurlijke personen, MSNP) onterecht zijn afgewezen. Ik ben voornemens
om met een tegemoetkomingsregeling voor deze mensen te komen.

4. Tot slot wil ik eenieder die in FSV stond geregistreerd en daarover is geïnformeerd
en die geen of een verklaarbaar effect heeft ondervonden, mijn verontschuldigingen
aanbieden voor de opname in FSV en hoop ik daarmee het FSV hoofdstuk voor hen af te
sluiten. Ik ben mij er van bewust dat deze keuze tot gevolg heeft dat mensen het hier
niet mee eens kunnen zijn.

Voordat ik verder in ga op het tegemoetkomingsbeleid hecht ik er aan te zeggen dat
door velen terecht en verontrust is gereageerd op de problematiek met FSV. Ik begrijp
dat het vertrouwen in de Belastingdienst – en daarmee het vertrouwen in de overheid
als geheel – hierdoor ernstig is geschaad. Dat spijt mij zeer. Ik voel mij verantwoordelijk
om het vertrouwen dat iemand stelt in de Belastingdienst terug te winnen. Dit begint
met het erkennen en tegemoetkomen aan het leed dat met dit handelen burgers en bedrijven
is toegebracht. Ik realiseer mij daarbij ook dat het herwinnen van dit vertrouwen
niet van de ene op de andere dag lukt, maar met kleine stapjes gaat. De voorliggende
denkrichting voor een tegemoetkoming, ook uiteengezet in de technische briefing van
17 mei 2022, is daarin een belangrijke stap. Daarnaast moet de Belastingdienst structureel
laten zien dat burgers en bedrijven op een rechtvaardige selectie van aangiften en
behandeling van risicosignalen kunnen rekenen. Burgers en bedrijven moeten erop kunnen
vertrouwen dat de Belastingdienst werkt conform de wet- en regelgeving. De Belastingdienst
is met een breed pakket aan verbetermaatregelen gestart om dit waar te maken. Het
programma Herstellen, Verbeteren en Borgen (HVB) gaat hierop in. Over de voortgang
van dit programma bent u op 30 mei jl. geïnformeerd.

In deze brief ga ik in op de onderstaande onderwerpen:

1

Advies en lessen tegemoetkomingsbeleid

2

Effecten door selectie op de aangifte

Proces detectie aan de poort

Conclusies PwC

Advies landsadvocaat

Uitwerking voor herstelbeleid

3

FSV: effecten door schending AVG

Advies landsadvocaat

Uitwerking tegemoetkomingsbeleid

4

Onterecht materieel effect bij invordering (MSNP)

Later alsnog toegelaten tot MSNP of WSNP

Dwanginvordering of persoonlijk faillissement

Overige personen en juridische bijstand

Kwijtschelding of ten onrechte afwijzing betalingsregeling

5

Overige effecten FSV

Geen of verklaarbare effecten

Onterechte effecten

Participatie

6

Planning

Tabel 1: doelgroepen

1. Advies en lessen tegemoetkomingsbeleid

Om het tegemoetkomingsbeleid vertrouwenwekkend in te kunnen vullen, is gebruik gemaakt
van advies van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB, bijlage). De NSOB
is een onderzoeksinstituut dat wetenschappelijke kennis over en praktijkervaring met
het Nederlandse openbaar bestuur met elkaar verbindt.

NSOB benoemt zes bouwstenen voor vertrouwenwekkend schadebeleid: erkenning, participatie,
begrijpelijkheid, openbaarheid, onafhankelijkheid en voortvarendheid. Onderstaande
figuur geeft deze aspecten en de interactie weer.

1. Participatie (krijgen gedupeerden een stem?)

2. Begrijpelijkheid (kunnen gedupeerden het beleid volgen?)

3. Voortvarendheid (worden gedupeerden snel geholpen?)

4. Onafhankelijkheid (kunnen gedupeerden terecht bij een onpartijdige beslisser?)

5. Openbaarheid (is voor gedupeerden inzichtelijk hoe beleid tot stand komt?)

6. Erkenning (voelen gedupeerden zich gehoord en gezien?)

Het advies van de NSOB is gebaseerd op ervaringen van meerdere hersteloperaties van
overheden. De NSOB concludeert dat de gehanteerde begrippen voor vertrouwen, schade,
herstel en tegemoetkoming en de categorieën en grenzen die daarin worden aangebracht,
van groot belang zijn voor de inrichting van een regeling en dat dit subjectief en
normatief van aard is. Om die reden kies ik bewust voor het begrip tegemoetkoming:
ik kan niet alle leed en pijn herstellen. Wel kom ik de geregistreerden tegemoet door
fouten te erkennen en door mensen tegemoet te komen bij schade.

Ik ga alle bouwstenen zo goed mogelijk toepassen bij de uitwerking van het tegemoetkomingsbeleid.
Tegelijkertijd wijs ik er, net als de NSOB, op dat de bouwstenen met elkaar interacteren
en interfereren. Het nastreven van voortvarendheid kan bijvoorbeeld sneller tot stand
komen als er geen participatiemogelijkheden zijn of als de schade niet in detail wordt
vastgesteld. Ik zal een balans moeten zien te vinden tussen voortvarend als belangrijkste
bouwsteen, het betrekken van de geregistreerden bij de uitvoering van de tegemoetkomingsregeling
en het zien en erkennen van de individuele pijn. Dit is complex.

De Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) laat dit ook zien. Een belangrijk
leerpunt betreft de ingewikkelde uitvoerbaarheid van herstelbeleid dat ziet op een
diverse doelgroep, met deels complexe situaties die lastig vooraf volledig te overzien
zijn en waarbij veel problematiek (ver) in het verleden ligt. De verwachtingen die
hier wel over kunnen ontstaan, kunnen leiden tot teleurstelling, en een roep om aanvullend
beleid, waarmee de complexiteit toeneemt en uitvoerbaarheid verder in het geding kan
komen. Deze lessen neem ik mee in de vormgeving van de tegemoetkoming. En er zal op
de voorgestelde regelingen een uitvoeringstoets worden gedaan.

2. Selectie van de aangifte op niet-fiscale aspecten

Ik ga in deze paragraaf in op het risico-selectieproces detectie aan de poort, de
gevolgen daarvan die PwC heeft geconstateerd en de uitwerking van het tegemoetkomingsbeleid
voor deze situatie. Een groot deel van de registraties in FSV komt voort uit dit proces.

Proces detectie aan de poort

Jaarlijks ontvangt de Belastingdienst circa 12 miljoen aangiften inkomstenbelasting.
Daarop wordt selectie toegepast, zodat aangiften waar bewuste of onbewuste fouten
in zitten naar voren komen. Dit selectieproces heet «detectie aan de poort» en loopt
sinds 2008. Dit proces bestaat uit een aantal stappen:

1. Door middel van query’s – (zoekopdrachten) – worden aangiften inkomstenbelasting gedetecteerd
waarin mogelijk sprake is van invul- of scanfouten en andere (bewuste of onbewuste)
fouten.

2. De analyse aan de poort. De analisten aan de Poort krijgen een overzicht van de aangiften
die aan de selectieregels van deze query’s voldoen. Zij beoordelen of de aangiften
evidente invulfouten bevatten, bijvoorbeeld wanneer een punt is gezet waar een komma
zou moeten staan. Ze kijken ook welke aangiften een verhoogd risico op (bewuste) fouten
bevatten en kennen aan deze aangiften een AKI-code 1043 toe. Voor dit proces zijn
handleidingen opgesteld die niet formeel zijn goedgekeurd.

3. Alle aangiften worden na het proces detectie aan de poort aangeboden aan de selectiemodule,
de geautomatiseerde weegmodule, in het AanslagBelastingen Systeem (ABS). Aangiften
die geraakt worden door de selectieregels, worden uitgeworpen voor toezicht. De aangiften
met een AKI-code 1043 werden doorgeleid naar het team Intensief Toezicht. Tot 2018
werd dan tevens een FSV-registratie aangemaakt.

Conclusies PwC

PwC heeft onderzoek gedaan naar het proces rond «query’s aan de poort» en constateert
dat kwaliteitscontroles en waarborgen voor een zorgvuldige selectie van aangiften
ontbraken. PwC heeft handleidingen voor analisten aan de poort en een daderprofiel
uit 2013 en latere jaren aangetroffen, waarin ten behoeve van doorselectie frauderisico’s
onder meer gebaseerd lijken te worden op persoonskenmerken van de belastingplichtige.
Voorbeelden van aangetroffen persoonskenmerken zijn nationaliteit en leeftijd. PwC
stelt dat hierdoor het risico bestaat dat aangiften met fiscaal gelijke karakteristieken
geen gelijke kans hadden om aangemerkt te worden als een verhoogd risico op fraude.
PwC geeft aan dat een reconstructie van de selectiegronden en motivatie binnen de
processen query’s en analyse aan de Poort niet mogelijk is vanwege het ontbreken van
de benodigde documentatie. Of daadwerkelijk is geselecteerd op niet-fiscaal relevante
kenmerken is volgens PwC dan ook niet vast te stellen. Voor code 1043 in combinatie
met giftenaftrek en/of specifieke zorgkosten stelt PwC wel expliciet vast dat er «beslisregels
zijn aangetroffen waarbij frauderisico’s worden gebaseerd op persoonskenmerken zoals
nationaliteit en leeftijd».

Advies Landsadvocaat

De Belastingdienst heeft aan de Landsadvocaat (bijlage) gevraagd welke gevolgen het
PwC-rapport heeft. Dit in het bijzonder gelet op het arrest van de Hoge Raad van 10 december
20212. De Landsadvocaat stelt, in navolging van de Hoge Raad, dat de rechtmatigheid van
het besluit van de inspecteur om een aangifte te controleren in beginsel niet wordt
aangetast door de manier waarop informatie over de belastingplichtige is verwerkt.
Dit kan anders zijn indien de controle van de aangifte voortvloeit uit een risicoselectie,
een verwerking van persoonsgegevens in een databank of een gebruik van een databank
waarin persoonsgegevens zijn opgeslagen op basis van een criterium dat jegens de belastingplichtige
leidt tot een schending van een grondrecht zoals een schending van het verbod op discriminatie
naar afkomst of geloofsovertuiging.

De Landsadvocaat heeft geadviseerd dat er geen hoge eisen (mogen) worden gesteld aan
de motivering door de belastingplichtige bij een dergelijke schending van een grondrecht
door de risicoselectie. Een belanghebbende heeft maar beperkt inzicht in die risicoselectie.
Een belastingplichtige hoeft alleen gemotiveerd te stellen dat zijn aangifte is onderworpen
aan risicoselectie met schending van een dergelijk grondrecht, en dat bijvoorbeeld
sprake is van een situatie zoals die in het PwC-rapport aan de orde is. Het is dan
aan de inspecteur om de gegevens aan te dragen op basis waarvan kan worden beoordeeld
of de selectie neutraal of niet-discriminatoir heeft plaatsgevonden. Kan de inspecteur
dit niet, dan kan het gevolg zijn dat een correctie op de aanslag ongedaan dient te
worden gemaakt.

Uitwerking voor herstelbeleid

Naar aanleiding van het advies van de Landsadvocaat concludeer ik dat er scherpe keuzes
gemaakt moeten worden over de risicoselectie waarbij mogelijk sprake was schending
van een grondrecht zoals een schending van het verbod op discriminatie naar afkomst
of geloofsovertuiging. Die keuzes zijn nodig om het vraagstuk uitvoerbaar te houden.
Ik wil mij beperken tot aangiften waar PwC expliciet van stelt dat het risico bestaat
dat de selectie meer gericht was op kenmerken van de belastingplichtige dan op fiscale
risico’s.

Dit betreft de aangiften waarbij vanwege selectie aan de Poort code 1043 is toegekend
in verband met specifieke zorgkosten en/of giften. Ik ben voornemens om deze aangiften
te beoordelen voor de periode 2012 tot en met 2019. Indien op basis van deze beoordeling
aannemelijk is dat bij de selectie van de aangifte sprake is geweest van schending
van een grondrecht zoals een schending van het verbod op discriminatie naar afkomst
of geloofsovertuiging, stel ik voor om de correctie op de aangifte te laten vervallen.
Ik bezie nog op welke wijze ik dit praktisch zal vormgeven en welke rechtsgrondslag
ik hiervoor zal hanteren.

Ik ben voornemens om mij in principe te richten op de periode 2012–2019, omdat de
eerste handleiding die PwC heeft gevonden uit het jaar 2013 komt en daarmee betrekking
kon hebben op het belastingjaar 2012 en de laatste door PwC onderzochte handleiding
uit 2019 is. Zoals ik eerder aan uw Kamer heb laten weten bevat de handleiding uit
2020 deze persoonlijke kenmerken niet meer. Voor deze hele periode betreft dit de
aangifte van bijna 11.000 personen. De uitvoerbaarheid hiervan dient nog nader onderzocht
te worden. Hiervoor zal ook een uitvoeringstoets worden gedaan.

Van belang is nog wel om op te merken dat er nader onderzoek nodig is naar de uitvoerbaarheid
voor de aangiftes over de periode 2012–2017. Het kan zijn dat alle relevante gegevens
over die periode niet meer voorhanden zijn wegens het verlopen van de bewaartermijn.
Daarnaast kan ik hier niet in alle gevallen gebruik maken van ambtshalve vermindering,
omdat hiervoor een termijn van 5 jaar geldt. Het nader onderzoek moet uitwijzen welke
methode het beste uitvoerbaar is, waarbij ik nadrukkelijk de ervaringen bij UHT en
het advies van NSOB in ogenschouw neem. Ik onderzoek of ik dit zo vorm kan geven dat
dit voor de hele periode die ik voornemens ben actief op te pakken niet leidt tot
aanpassing van het verzamelinkomen. Dit omdat correctie van het verzamelinkomen keteneffecten
heeft bij andere uitvoerders (denk aan toeslagen of inkomensafhankelijke regelingen)
en daarmee leidt tot uitvoeringsopgaven bij derden.

Ook let ik op de rechtspositie van de belastingplichtige, consequenties voor andere
uitvoeringsorganisaties en financiële consequenties. De komende maanden ga ik onderzoeken
hoeveel dossiers moeten worden beoordeeld, hoeveel tijd het in beslag neemt om dit
uit te voeren, wat de financiële consequenties zijn en welke juridische basis ik nodig
heb om, indien niet wordt vastgesteld dat de correcties gebaseerd zijn op fiscale
kenmerken, tot tegemoetkoming over te gaan. Hierbij kijk ik nadrukkelijk naar de uitvoerbaarheid
en de diverse dilemma’s die zich hierbij zullen voordoen, mede gelet op de andere
complexe herstelopdrachten die de Belastingdienst moet uitvoeren. Vanzelfsprekend
kan dit leiden tot nieuwe inzichten en daardoor aanscherping van de gekozen lijn.
Ik kom hier dit najaar bij u op terug, waarna definitieve besluitvorming kan plaatsvinden.

Aangiften waar geen sprake is van code 1043 in combinatie met zorgkosten en/of giften
wil ik niet proactief onderzoeken. Op grond van het onderzoek van PwC is er namelijk
geen concrete aanleiding toe. Uiteraard geldt dat belastingplichtigen gedurende vijf
jaar kunnen verzoeken om ambtshalve vermindering. Daarbij geldt het reguliere motiveringsvereiste.
Een eventueel tijdig verzoek wijs ik af als dit verzoek zich enkel richt op de conclusies
van de PwC onderzoeken en er geen sprake is van een aangifte die is geselecteerd door
het proces «detectie aan de poort», van opname in FSV en een correctie op de aangifte.
Ik wijs dit af als een verzoek buiten de wettelijke termijn van vijf jaar wordt gedaan
en dus aangiften betreft van voor 20173.

Tabel 2: Selectie van de aangifte op niet-fiscale aspecten

3. Schade als gevolg van schending AVG

De Autoriteit Persoonsgegevens heeft in haar rapport van 29 oktober 2021 en het boetebesluit
van 12 april jl. onder andere vastgesteld dat voor iedereen die in FSV stond sprake
was van een schending van regels over gegevensbescherming zoals opgenomen in de AVG.
Ook PwC wijst hierop. Zo was er geen grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens
in FSV, stonden er onjuiste en niet-geactualiseerde persoonsgegevens in en waren er
geen maatregelen om persoonsgegevens te rectificeren of te verwijderen. Gegevens werden
te lang bewaard en er waren onvoldoende passende maatregelen voor de toegangsbeveiliging.
In sommige gevallen werden bijzondere of gevoelige persoonsgegevens verwerkt. Dit
betroffen medische en/of strafrechtelijke persoonsgegevens. Daarnaast kunnen Belastingplichtigen
zich gekwetst voelen doordat zij onterecht opgenomen zijn in een registratiesysteem
dat Fraude Signalering Voorziening heet. Opname in een systeem met deze naam kan ten
onrechte de suggestie gewekt hebben dat de Belastingdienst de geregistreerde als fraudeur
zou zien.

Ik wil nogmaals benadrukken dat het ernstig is dat de Belastingdienst zich niet aan
de AVG heeft gehouden. Dit had niet zo mogen gebeuren. Ik ga iedereen die ik heb geïnformeerd
dat zij in de FSV hebben gestaan opnieuw per individuele brief mijn verontschuldigingen
aanbieden voor schending van de AVG en kwetsing.

Advies Landsadvocaat

Ik heb de Landsadvocaat (zie bijlage) gevraagd in hoeverre de Belastingdienst juridisch
gehouden is om degenen die in FSV stonden geregistreerd, maar die geen materiële gevolgen
daarvan hebben ondervonden, financieel tegemoet te komen wegens immateriële schade.
De Landsadvocaat gaat in op de relevante criteria en indicatoren om te beoordelen
of iemand recht heeft op een vergoeding van immateriële schade bij overtredingen van
de AVG. De Landsadvocaat concludeert dat voor toekenning van een vergoeding de nadelige
gevolgen in beginsel moeten kunnen worden vastgesteld en dat deze niet zonder meer
kunnen worden verondersteld. Dit is anders voor die gevallen waarin de nadelige gevolgen
voor de betrokkene in voldoende mate voor de hand liggen.

Voor de beoordeling of de nadelige gevolgen zozeer voor de hand liggen dat deze niet
aangetoond hoeven te worden, spelen volgens de Landsadvocaat de volgende criteria
en indicatoren een rol:

• de gevoeligheid van de gegevens, meer in het bijzonder de omstandigheid dat het gaat
om bijzondere of strafrechtelijke gegevens: hoe gevoeliger de gegevens des te eerder
wordt aangenomen dat de nadelige gevolgen voor de hand liggen en des te hoger de schadevergoeding;

• de gevolgen van de overtreding voor de belastingplichtige, waaronder de gevolgen van
de verstrekking van de gegevens aan andere instanties: hoe ernstiger de gevolgen des
te eerder wordt aangenomen dat de gevolgen voor de hand liggen en des te hoger de
schadevergoeding;

• de duur van de overtreding: hoe langer de duur van de overtreding des te eerder wordt
aangenomen dat de gevolgen voor de hand liggen en des te hoger de schadevergoeding.

Uitwerking voor tegemoetkomingsbeleid

Op basis van het advies van de Landsadvocaat is voor mij inzichtelijk welke criteria
en indicatoren er zijn om te beoordelen of iemand recht kan hebben op een vergoeding
van immateriële schade bij overtredingen van de AVG. Ik constateer hierbij dat er
verschillende interpretaties mogelijk zijn van wanneer iemand recht heeft op een vergoeding
en wat dan de hoogte van de vergoeding zou dienen te zijn. Ik hecht aan een precieze
interpretatie van de wetgeving. Dat betekent dat ik concludeer dat de nadelige gevolgen
van een registratie in FSV moeten worden vastgesteld om te beoordelen of in een concrete
situatie recht bestaat op een vergoeding van immateriële schade. De landsadvocaat
wijst er op dat niet in alle gevallen schade aangetoond hoeft te worden en dat deze
soms aannemelijk geacht kan worden. Ik ben voornemens om tot vergoeding van immateriële
schade over te gaan indien uit onderzoek blijkt dat er daadwerkelijk schade is geleden
door de registratie in FSV. Ik hecht eraan te melden dat dit in lijn is met het advies
van de Landsadvocaat die in zijn advies veronderstelt dat er sprake is van een causale
relatie met en daadwerkelijke schade door de registratie in FSV.

Dit betekent dat ik de komende maanden in kaart ga brengen van welke personen er gegevens
zijn verstrekt uit FSV aan een andere organisatie en waarbij er sprake is van een
gevolg voor de FSV-geregistreerde bij de ontvangende partij. Ook ga ik in kaart brengen
welke personen door de FSV-registratie te lang zijn betrokken in intensief toezicht
en daardoor schade hebben ondervonden (schade als gevolg van aanvullende verzoeken
om informatie van de Belastingdienst over de aangifte) en van welke personen van wie
bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens zijn geregistreerd in FSV en waarbij
door deze registratie een gevolg of een handeling heeft plaatsgevonden.

Dit najaar informeer ik uw Kamer over hoe groot de groep is die voor een schadevergoeding
in aanmerking komt en hoe hoog deze vergoeding dient te zijn. Vanzelfsprekend breng
ik ook de financiële consequenties in kaart. Ook hierbij kijk ik nadrukkelijk naar
de uitvoerbaarheid en de diverse dilemma’s die zich hierbij zullen voordoen, mede
gelet op de andere complexe herstelopdrachten die de Belastingdienst moet uitvoeren.
Vanzelfsprekend kan dit leiden tot nieuwe inzichten en daardoor aanscherping van de
gekozen lijn. De grondslag voor de vergoedingen is gebaseerd op artikel 82 van de
AVG.

Tabel 3: schending AVG

4. Onterechte materiele effecten bij invordering (MSNP)

Voor een specifieke groep belastingplichtige geldt dat we kunnen vaststellen dat deze
in elk geval materiele schade hebben ondervonden van de registratie in FSV.

De Belastingdienst heeft in de periode 1 januari 2012 tot en met 31 maart 20214 verzoeken voor deelname aan het buitengerechtelijke traject (minnelijke schuldsanering
natuurlijke personen, MSNP) onterecht afgewezen. Dit is aan het licht gekomen door
een onderzoek van de Audit Dienst Rijk naar de grensbedragen MSNP en Opzet/Grove Schuld
(O/GS) kwalificatie.5 Er bleken echter meer redenen te zijn waarom burgers onterecht zijn afgewezen dan
enkel een O/GS-kwalificatie. Naast een schuld boven de 10.000 euro kon een FSV registratie
ook reden voor weigering zijn.

Er zijn daarbij 430.000 insolventiebrieven in de periode januari 2014 – maart 2021
onderzocht op de vraag of er sprake is van MSNP. Uit onderzoek kwam naar voren dat
de verzoeken van 30.000 burgers (unieke BSN’s) nader te onderzoeken waren omdat er
mogelijk sprake was van onterechte afwijzingen. In oktober 2021 is op basis van een
eerste analyse vastgesteld dat er verzoeken van 22.000 burgers waren die terecht leken
te zijn afgewezen en de verzoeken van 8.000 burgers die mogelijk onterecht leken te
zijn afgewezen. Nadien werd geconstateerd dat er bij de beoordeling fouten zijn gemaakt
in deze eerste analyse, met name in de groep van 22.000 die als terechte afwijzing
beoordeeld waren.

Uit de meest recent uitgevoerde analyse lijkt het te gaan om verzoeken van tussen
de 5.000 tot 14.000 burgers die mogelijk onterecht zijn afgewezen. Ongeveer 2.000
burgers uit deze groep zijn aangemerkt als gedupeerde van de kinderopvangtoeslagenaffaire.
Dat betekent dat zij uit hoofde van deze regeling gecompenseerd zullen worden voor
de onterechte afwijzing van hun verzoek om deelname aan MSNP. Bij de personen die
niet zijn aangemerkt als gedupeerde van de kinderopvangtoeslagaffaire (5.000 tot 12.000)
wil ik deze zomer vaststellen of er inderdaad sprake is geweest van een onterechte
afwijzing. Als er sprake is van fraude, zal de aanvraag als terecht afgewezen worden
beschouwd. Er is sprake van fraude als een vergrijpboete is opgelegd, tot strafrechtelijke
vervolging is overgegaan of wanneer sprake is van evidente onjuistheden (bijv. huurtoeslag
als er geen sprake is van een huurwoning).

Ik ben voornemens om de tegemoetkomingsregelingen voor de personen die onterecht zijn
afgewezen voor een deelname aan MSNP te regelen bij algemene maatregel van bestuur,
op basis van het wetsvoorstel Wet delegatiebepalingen tegemoetkoming schrijnende gevallen.
Zoals ik uw Kamer in mijn brief van 17 mei jl6. heb laten weten, ben ik van mening dat uw Kamer met deze brief goed geïnformeerd
over kan gaan tot verdere behandeling van dit wetsvoorstel. Hieronder zal ik ingaan
op de tegemoetkomingen die ik voor deze groep voor ogen heb.

Later alsnog toegelaten tot MSNP of WNSP

De effecten van de onterechte afwijzing zijn verschillend. Uit een steekproef is gebleken
dat 40% tot 70% van de mensen die onterecht zijn afgewezen binnen een half jaar alsnog
is toegelaten tot een vorm van schuldsanering (MSNP of de wettelijke schuldsanering
natuurlijke personen (WNSP)).7 Dit kan bijvoorbeeld komen, omdat er een nieuwe aanvraag is gedaan die wel is gehonoreerd
of omdat er succesvol bezwaar is gemaakt tegen de afwijzing.

Personen waarbij later alsnog een schuldsanering overeengekomen is, hebben in het
algemeen geen of beperkte materiële schade ondervonden van de initiële afwijzing MSNP.
Immaterieel kunnen zij wel schade hebben gehad. Zij hebben langer in onzekerheid verkeerd
of hun financiële problematiek oplosbaar zou blijken.

Ik wil deze personen tegemoetkomen voor de immateriële schade die zij hebben ondervonden
van de vertraagde opname in de schuldsanering. Ik denk daarbij aan een tegemoetkoming
van € 500 per half jaar vertraging. Het bedrag van € 500 is gebaseerd op vaste jurisprudentie
van de Hoge Raad ten aanzien van de vergoeding van immateriële schade bij de overschrijding
van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsprocedure.8 Dit geldt zowel voor de personen met vertraagde toelating tot de MSNP als wel de
WSNP.

Daarnaast wil ik personen die na een onterechte afwijzing tot deelname aan MSNP zijn
toegelaten tot WSNP een eenmalige tegemoetkoming geven van € 500. Ik vind dit passend
omdat er bij de WSNP sprake is van een strengere regeling dan bij de MSNP en de betreffende
personen bij correct handelen van de Belastingdienst waren toegelaten tot de minnelijke
schuldsanering. Ik volg daarmee ook hier de lijn zoals die hierboven is genoemd van
de Hoge Raad.

Dwanginvordering of persoonlijk faillissement

Personen die onterecht deelname aan MSNP is ontzegd en niet later alsnog zijn toegelaten,
zijn terecht gekomen in een dwanginvordering dan wel in een persoonlijk faillissement.
Indien dit het geval is, dan heeft dit voor betrokkenen veel impact gehad, zowel financieel
als psychisch. Hoe groot deze groep is, is nog onduidelijk. Zoals ik hierboven aangaf
is uit een steekproef gebleken dat, van de in totaal 5.000 tot 14.000 burgers die
mogelijk onterecht zijn afgewezen, 40% tot 70% van de mensen binnen een half jaar
alsnog is toegelaten tot een vorm van schuldsanering. De mensen die in dwanginvordering
of een persoonlijk faillissement zijn gekomen zal dus maximaal 30% tot 60% van deze
5.000 tot 14.000 mensen zijn.

Ik zal uiterlijk dit najaar een voorstel doen voor een tegemoetkoming voor deze groep.
Een optie is om in detail vast te stellen wat de daadwerkelijke schade is. Deze aanpak
compenseert betrokkenen optimaal en erkent het leed dat hen is aangedaan. De lessen
van UHT laten zien dat het bepalen van het financiële nadeel echter veel tijd kost
en veel onzekerheden met zich meebrengt. Ook is het lastig vast te stellen welke schade
causaal is toe te rekenen aan het handelen van de Belastingdienst (het onterecht afwijzen
van het verzoek tot deelname aan MSNP). Ik kijk daarom dan ook naar alternatieven
die sneller zijn uit te voeren, door bijvoorbeeld het vergoeden van de huidige schuld
bij de Belastingdienst of datgene wat mensen ten onrechte hebben afgelost bij de Belastingdienst.

Bij deze uitwerking zal ik ook stil staan bij de vraag welke partij het beste de uitvoering
van de tegemoetkoming voor onterechte afwijzingen van MSNP op zich kan nemen. De Belastingdienst
is op dit moment de enige partij die in staat is om vast te stellen of iemand ten
onrechte is afgewezen en om vast te stellen welke personen later alsnog zijn toegelaten
tot MSNP of WSNP en bij welke personen er sprake is van dwanginvordering. Tegelijkertijd
staat de Belastingdienst voor een enorme opgave door het herstel rond box 3 en FSV
en leiden de ervaring bij UHT tot de gedachte om ook externe capaciteit te betrekken.
Bovendien blijkt uit herstel van UHT dat nadeelbepaling zeer complex is. De ervaring
met dergelijk werk is niet breed aanwezig. Ook moet nagedacht worden of de onafhankelijkheid
van de beoordeling voldoende geborgd is. Ik wil daarom onderzoeken of een versnelling
aangebracht kan worden door het inschakelen van een derde partij (via een aanbestedingsprocedure)
en zo ja, hoe die ondersteuning er dan uit zou kunnen zien. Daarbij vragen ook de
ontheffing van de fiscale geheimhoudingsplicht en de AVG-aspecten aandacht. Vanzelfsprekend
zal ik ook kijken naar hybride varianten. Ik wil deze varianten beoordelen aan de
hand van het geschetste beoordelingskader van de NSOB, op basis van financiële consequenties
en op basis van uitvoerbaarheid.

Naast de hiervoor besproken vormen van schade kan er ook sprake zijn van emotionele
schade. Ik ga bezien hoe ik ook hier voldoende aandacht aan kan besteden.

Overige personen & juridische bijstand

Zoals aangegeven zijn er vanaf 2012 fouten gemaakt bij de behandeling van MSNP-verzoeken
tot deelname aan MSNP door de Belastingdienst. Er zijn bij de Belastingdienst alleen
dossiers beschikbaar vanaf 2014, doordat dossiers worden verwijderd na het verstrijken
van de bewaartermijn van zeven jaar en door de inrichting van het Landelijk Incasso
Centrum. Er zijn over de eerste twee jaar (2012–2013) dus geen gegevens beschikbaar.
Omdat er geen dossiers meer beschikbaar zijn over de periode 2012 en 2013 zal de tegemoetkoming
betrekking hebben op de periode vanaf 2014.

Het lid Omtzigt heeft in het Commissiedebat Hersteloperatie kinderopvangtoeslag gevraagd
om bij de herstelregeling FSV de Tweede Kamer ook te informeren over de juridische
bijstand bij FSV. Ik vind dit een sympathieke gedachte en ik neem dit mee in de uitwerking
die ik u dit najaar presenteer. Ik zal bij die uitwerking partijen zoals de Nederlandse
Orde van Advocaten en de Raad voor Rechtsbijstand betrekken.

Kwijtschelding of ten onrechte afwijzen betalingsregeling

PwC stelt dat er ook FSV-geregistreerden zijn die onterecht zijn afgewezen voor kwijtschelding
of een persoonlijke betalingsregeling. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het zogenoemde
«schuldig/nalatig». Dit gaat over het uitblijven van een betaling voor verschuldigde
premie voor AOW. Hierin werken de Belastingdienst en de SVB samen aan een inventarisatie
van de gevolgen en aan een mogelijke oplossing. Ik ben op dit moment bezig vast te
stellen hoe groot deze groepen zijn, of er sprake is van een onterechte afwijzing
en wat het materiele nadeel hier van is. Ik heb voor wat betreft kwijtscheldingen
en betalingsregelingen in totaal zo’n 5.000 dossiers in nader onderzoek. Bij schuldig/nalatig
heb ik 1.000 dossiers in onderzoek. Ik zal uw Kamer hierover ook dit najaar informeren.

Tabel 4: materiële schade (MSNP)

5. Overige effecten FSV

Geen of verklaarbare effecten

Voor een grote groep geregisteerden heb ik kunnen vaststellen dat er sprake is van
geen effect van de FSV registratie dan wel van een verklaarbaar effect. De behandeling
door de Belastingdienst is in circa 220.000 gevallen zo verlopen dat er een reguliere
fiscale behandeling heeft plaatsgevonden. Deze is ook navolgbaar en verklaarbaar.
Dit wil zeggen dat er een verslag beschikbaar is van de behandeling van de aangifte
en de eventueel daaropvolgende correctie en dat er een mogelijkheid voor bezwaar en
beroep bestond.

Ik wijs er op dat een aanzienlijk deel van de geregistreerden in FSV geen correctie
heeft gehad op de aangifte of iets heeft gemerkt van een registratie in FSV. 113.000
personen hebben wel een correctie gehad op de aanslag. Deze correctie was het gevolg
van de inhoudelijke beoordeling van de aangifte (en dus niet van registratie in FSV
op zich) én kwam doordat de aangifte niet correct was. Het effect (correctie van de
aangifte) acht ik dan ook verklaarbaar en terecht. Het kunnen verklaren van de effecten
geldt voor deze burgers niet alleen voor de aangiften maar ook voor de correctie op
de toeslag (bijvoorbeeld door een verandering in het verzamelinkomen), of voor de
extra administratie door vragenbrieven van de Belastingdienst.

Ik zal deze 220.000 burgers informeren dat er bij hen sprake is van geen of een verklaarbaar
effect. Bij deze groep zal ik niet overgaan tot tegemoetkoming9, omdat ik de effecten verklaarbaar acht. Ik bied hen zoals gezegd wel mijn verontschuldiging
aan voor registratie in FSV en voor kwetsing en schending van de AVG. Ik ben voornemens
na de zomer te starten met het informeren van deze groep.

Onterechte of onduidelijke effecten

Helaas kan ik nog niet voor alle personen in FSV vaststellen of er sprake is van geen
of verklaarbare effecten. Voor circa 40.000 personen kan ik nog niet vaststellen of
er procedureel correct is gehandeld of dat er geen sprake was van een effect. Van
20.000 personen uit deze groep heb ik nog geen behandelverslag gevonden. Daarnaast
bestaat deze groep uit 12.000 personen die te lang onder intensief toezicht hebben
gestaan, maar waarvan ik nog niet weet of dit effect heeft gehad.

Tot slot wil ik nog een aantal registraties nader onderzoeken. Het betreft hier die
personen die bij meerdere onderdelen (particulieren, mkb of toeslagen) zijn geregistreerd
of waarvan ik nog niet heb kunnen vaststellen of de toeslag terecht is stopgezet.
Uiteindelijk heeft dat weer kunnen leiden tot een lange onzekerheid over het afhandelingsproces
met bijvoorbeeld financiële gevolgen of het afwijzen van een aanvraag voor een omzetbelastingnummer.

Participatie

Vanzelfsprekend hebben al deze burgers de mogelijkheid om aan te geven als zij denken
dat ik bij hen een verkeerde inschatting heb gemaakt van de nadelige gevolgen van
een registratie in FSV. Ik onderzoek de mogelijkheid om dit te ondersteunen met een
website waar ik burgers ook informatie geef over FSV.

Tabel 5: overige effecten FSV

6. Planning

Hierboven heb ik de contouren van het tegemoetkomingsbeleid dat ik voor ogen heb beschreven.
Ten aanzien van de dekking ga ik van het volgende uit. Voor de MSNP-regeling wordt
gekeken naar de reeds gemaakte reservering op de Aanvullende Post met de Voorjaarsnota
2022. Voor de overige en nog te onderzoeken kosten wordt conform de reguliere begrotingsregels
in eerste instantie gekeken naar de Financiënbegroting. Als de tegemoetkomingsregelingen
verder zijn uitgewerkt wordt er nog een uitvoeringstoets gedaan.

Ik ga graag met uw Kamer het gesprek over de contouren van het tegemoetkomingsbeleid
aan. Ondertussen werkt de Belastingdienst verder aan het duiden van (budgettaire)
effecten, de mogelijke nadelige gevolgen en op welke manier daarin tegemoetgekomen
kan worden. De uitkomst hiervan wil ik u dit najaar voorleggen, inclusief de gevolgen
voor de financiën en de uitvoerbaarheid, waarna definitieve besluitvorming plaatsvindt
in afstemming met uw Kamer.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij