Brief regering : Derde rapportage staatsagent KLM

Nr. 54
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 juni 2022

De staatsagent, de heer dr. Jeroen J.M. Kremers, houdt in opdracht van de Nederlandse
staat onafhankelijk toezicht op de implementatie en naleving van de voorwaarden uit
het steunpakket voor KLM. In het steunpakket zijn zowel bedrijfseconomische voorwaarden
als duurzaamheids- en leefbaarheidsvoorwaarden opgenomen.

De staatsagent rapporteert periodiek aan zijn opdrachtgever, de Nederlandse staat,
over de naleving door KLM van de bovengenoemde voorwaarden. Zoals aangegeven in de
Kamerbrief van 3 november 2020 (Kamerstuk 35 505, E) en in lijn met de motie van het lid Sneller1, worden de bevindingen van de staatsagent ook aan uw Kamer verstrekt.

Op 21 januari 2022 heeft het kabinet uw Kamer de tweede rapportage van de staatsagent
toegestuurd (Kamerstuk 29 232, nr. 53). Op 29 mei 2022 heeft de staatsagent door middel van een schriftelijke reactie op
een vraag van de Eerste Kamer, een tussentijdse stand van zaken gegeven aan uw Kamer
(2022D21647). Op 30 mei 2022 heeft uw vaste commissie voor Financiën een rondetafelgesprek gevoerd
met de staatsagent. Met deze brief sturen wij uw Kamer de derde periodieke rapportage
toe die de staatsagent recent met ons heeft gedeeld. Deze rapportage treft u bijgaand
aan. In deze brief is per deelonderwerp opgenomen wat de bevindingen van de staatsagent
zijn. In deze brief is daarnaast opgenomen welke vervolgstappen wij hebben genomen
en nog willen nemen om KLM, eveneens in lijn met de motie van de leden Nijboer en
Van der Lee2, te houden aan de gestelde voorwaarden en KLM te nopen tot (betere) naleving van
de steunvoorwaarden.

Bevindingen staatsagent in de derde rapportage

Naleving vereiste kostenreducties

Onderdeel van de steunvoorwaarden is een reductie van de beïnvloedbare kosten met
minimaal 15%. Achterliggend doel van deze afspraak is om het concurrentievermogen
van KLM structureel te versterken. Met KLM is daarom afgesproken dat hiervoor structurele
maatregelen nodig zijn, dat wil zeggen maatregelen die een blijvend effect hebben.
In zijn derde rapportage concludeert de staatsagent dat KLM ervoor heeft gekozen om
in de eerste jaren van het steunpakket harder in de kosten in te grijpen dan was gevraagd
door de Nederlandse staat. In lijn met zijn eerdere rapportages concludeert de staatsagent
in de derde rapportage evenwel dat deze kostenreducties een incidenteel karakter hebben
en daarmee een structureel karakter missen. De staatsagent geeft ook aan dat gekeken
moet worden naar het verbeteren van de productiviteit binnen de onderneming. KLM dient
daarom verdere stappen te ondernemen om op korte termijn deze structurele kostenbesparingen
en productiviteitsverbetering vorm te geven.

Naleving inzake mogelijke facilitering van belastingontwijking

Onderdeel van de steunvoorwaarden is dat KLM facilitering van mogelijke belastingontwijking
door werknemers van KLM beëindigt.

In zijn tweede rapportage concludeerde de staatsagent dat het kosteloos aanbieden
door KLM van internationaal woon-werkverkeer de drempel verlaagt voor medewerkers
die mogelijk vanwege fiscale redenen in het buitenland (willen) wonen. De staatsagent
constateerde ook dat van KLM kan worden verwacht dat mogelijke belastingontwijking
door werknemers het bedrijf tot zorg is, zeker indien gebruik wordt gemaakt van faciliteiten
die door het bedrijf worden aangeboden. In de Kamerbrief bij deze tweede rapportage
hebben wij deze constatering van de staatsagent onderschreven en gesteld dat er een
passende oplossing moet komen.

In zijn derde rapportage constateert de staatsagent dat KLM en de betrokken vakbonden
de afgelopen periode niet tot een passende oplossing zijn gekomen om deze facilitering
te beëindigen en dat een werkgroep hierover is beëindigd. De staatsagent concludeert
dat aan de overtreding van deze steunvoorwaarde door KLM dus nog geen einde is gemaakt.

Naleving inzake arbeidsvoorwaardelijke bijdrage

Onderdeel van de steunvoorwaarden is de afspraak dat het personeel een substantiële
bijdrage levert aan de verbetering van het concurrentievermogen. Uitgangspunt hierbij
is dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Een voorstel daartoe is gedaan
dat inhoudt dat werknemers die boven driemaal modaal verdienen ten minste 20% inleveren
op hun arbeidsvoorwaarden. Vanaf modaal gelden lagere percentages, geleidelijk oplopend
tot 20%. Het is daarbij aan KLM om invulling te geven aan deze afspraken en dit uitgangspunt
en om tot afspraken te komen met de vakbonden.

Voor het bestuur en topmanagement van KLM is afgesproken dat de totale remuneratie
met tenminste 20% moet worden gereduceerd ten opzichte van 2019 en dat er, als onderdeel
daarvan, geen variabel inkomen wordt uitgekeerd zolang de steun aan de onderneming
niet is terugbetaald.

In zijn derde rapportage constateert de staatsagent dat de pilotencao, die oorspronkelijk
per 1 maart 2022 zou ingaan, niet voldoet aan de voorwaarden zoals afgesproken ten
tijde van het steunpakket. Zo schiet deze cao met circa 6 procentpunt tekort ten opzichte
van de arbeidsvoorwaardelijke commitering zoals aangegaan in het herstructureringsplan
en draagt deze cao niet bij aan een structurele reductie van de beïnvloedbare kosten.
Deze cao is overigens niet in werking getreden, waarbij KLM aangeeft dat voor een
aantal vakbonden de ILO-uitspraak van 23 maart jl. hierin meespeelt (zie verderop
in de brief een nadere toelichting). Vervolgens heeft KLM op 17 mei jl. bekendgemaakt
dat per 1 maart 2022 voor alle medewerkers de beloningen met 5% worden verhoogd, zonder
dat de staatsagent daarover vooraf was geïnformeerd.

De staatsagent concludeert dat KLM zonder nadere maatregelen in 2022 (behalve voor
het bestuur) niet zal voldoen aan de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage. Er is geen variabel
inkomen uitgekeerd aan het bestuur en topmanagement sinds de start van het steunpakket
in 2020.

Monitoringsplan luchtvaartgerelateerde voorwaarden

In zijn tweede periodieke rapportage heeft de staatsagent geconcludeerd dat de aan
het steunpakket verbonden inspanningsverplichtingen van KLM ten aanzien van met name
de (actie)plannen leefbaarheid en duurzaamheid nader geconcretiseerd moeten worden
om de inspanningen van KLM bij deze plannen beter meetbaar en toetsbaar te maken.
Ten aanzien van de lange termijn doelstellingen concludeert de staatsagent dat deze
beter meetbaar en toetsbaar worden door tussentijdse doelen zichtbaar te maken, zodat
(eerder) het gesprek met KLM kan worden aangegaan als een (tussentijdse) doelstelling
niet gehaald dreigt te worden.

Wij delen deze conclusies3 en hebben KLM gevraagd om met een plan te komen waaruit blijkt hoe KLM de lange termijn
luchtvaartgerelateerde voorwaarden met een inspanningsverplichting vertaalt in concrete
doelen die tussentijds meetbaar zijn. KLM heeft hierop een implementatieplan opgesteld
waarin de wijze waarop KLM komende jaren invulling zal geven aan de luchtvaartgerelateerde
voorwaarden nader is geconcretiseerd. Dit implementatieplan bevat veelal bedrijfsvertrouwelijke
informatie.

In overleg met KLM en de staatsagent heeft het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
op basis van dit implementatieplan bijgevoegd monitoringsplan opgesteld. Met dit plan
is ook voor de buitenwereld inzichtelijk gemaakt hoe de luchtvaartgerelateerde voorwaarden
beter en tussentijds door de staatsagent kunnen worden gemonitord. De staatsagent
heeft in zijn derde rapportage de luchtvaartgerelateerde voorwaarden nog niet volledig
op basis van dit plan kunnen monitoren. In de volgende rapportage zal dat wel het
geval zijn.

Naleving voorwaarden inzake netwerkkwaliteit

Zoals in de tweede periodieke rapportage aangegeven rapporteert het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat jaarlijks over de connectiviteit op Schiphol op basis
van een monitoronderzoek. Voor de beoordeling van de structurele netwerkkwaliteit
van KLM is deze rapportage van beperkte betekenis, aangezien het netwerk ook in 2021
nog sterk te lijden had onder de coronacrisis. Daarbij zal voor de monitoring van
deze voorwaarde het nieuwe kader netwerkkwaliteit maatgevend zijn.

Zoals de staatsagent in zijn derde rapportage aangeeft bevindt dit kader netwerkkwaliteit
zich in het stadium van conceptuele afronding. Het concept kader netwerkkwaliteit
is inmiddels ter consultatie voorgelegd aan de meeste belanghebbenden – waaronder
luchtvaartmaatschappijen en luchthavens – en zal op korte termijn ook aan andere relevante
stakeholders worden voorgelegd. Volgens de huidige planning zal dit kader eind dit
jaar aan uw Kamer worden verzonden, waardoor mogelijk in de vierde rapportage de naleving
door KLM van deze voorwaarde conform het kader netwerkkwaliteit gemonitord kan worden.
Dit zal onder meer afhangen van het stadium waarin het kader netwerkkwaliteit zich
tegen die tijd bevindt.

Naleving voorwaarden inzake leefbaarheid

In het monitoringsplan zijn de acties uit het uitvoeringsplan hinderreductie, het
actieplan ultrafijnstof, het actieprogramma stikstof en de actieagenda Air Rail waar
KLM een bijdrage aan kan leveren zoveel mogelijk geconcretiseerd. De bijdrage die
KLM aan deze acties levert is – voor zover het geen bedrijfsvertrouwelijke informatie
betreft – opgenomen in de derde rapportage.

Zoals in de derde rapportage is aangegeven heeft KLM zich gecommitteerd aan reductie
van het aantal nachtvluchten. De juridische basis voor deze reductie moet door het
kabinet worden gelegd in onder andere het komende Luchthavenverkeersbesluit (LVB1).

Op 23 februari 2022 is uw Kamer geïnformeerd4 over het verzoek aan Schiphol voor de aanvulling van de vergunningsaanvraag Wet natuurbescherming
en de bijhorende passende beoordeling. Wanneer Schiphol deze aanvullingen heeft aangeleverd,
zal worden bezien welk verder effect dit heeft op zowel de inhoud als het proces van
het LVB.5 In het licht van de ontwikkelingen rond het LVB is het op dit moment ook niet mogelijk
om vermindering van het aantal ernstig gehinderden rond Schiphol met jaarlijks 2%
te operationaliseren.

Naleving voorwaarden inzake duurzaamheid

Op het gebied van duurzaamheid is afgesproken dat KLM zich committeert aan de afspraken
van het Akkoord Duurzame Luchtvaart. Dat betekent dat KLM bijdraagt aan de doelstelling
dat de CO2-uitstoot als gevolg van de internationale luchtvaart in 2030 is teruggebracht naar
het niveau van 2005. KLM zat in 2020 en 2021 fors onder het niveau van 2005, waarbij
wordt opgemerkt dat er door de coronacrisis minder gevlogen werd.

Ook wordt de uitstoot per passagier kilometer in 2030 met 50% teruggebracht ten opzichte
van het niveau van 2005. In 2019 was al een reductie bereikt van 31% ten opzichte
van 2005, in 2020 is een tijdelijke stijging waarneembaar tot het niveau boven dat
van 2005. Als gevolg van de coronacrisis was de bezettingsgraad van vliegtuigen in
2020 dan ook lager dan normaal. Na deze tijdelijke omslag is de uitstoot per passagier
kilometer weer gedaald in 2021. Zoals de staatsagent aangeeft zal bij een volgende
rapportage moeten blijken of deze trend doorzet en KLM binnen het zelf aangegeven
pad blijft.

Vervolgstappen

De bevindingen op basis van de derde rapportage van de staatsagent zijn stevig en
het kabinet onderschrijft deze bevindingen. De staatsagent concludeert dat KLM niet
op koers ligt op het gebied van structurele kostenreductie en de arbeidsvoorwaardelijke
bijdrage en nog geen maatregel heeft genomen die facilitering van mogelijke belastingontwijking
beëindigd. Deze bevindingen zijn in lijn met de tussentijdse inzichten van de staatsagent
omtrent de naleving van voorwaarden uit het steunpakket zoals op 29 mei jl. – op verzoek
van de vaste commissie voor Financiën van de Eerste Kamer – gedeeld met beide Kamers.
De voorzitter van de raad van commissarissen heeft naar aanleiding van deze tussentijdse
inzichten bevestigd dat KLM de afspraken gestand wil doen.

Wij complimenteren KLM met het voortvarend oppakken van het crisismanagement en de
doorgevoerde kostenbesparingen in 2020 om aan de eerste gevolgen van de coronacrisis
het hoofd te bieden, waardoor de staatsagent in zijn tweede rapportage heeft geconstateerd
dat KLM in 2021 ruimschoots voldeed aan de bedrijfseconomische en financiële voorwaarden.
Het gebrek aan voortgang op de naleving van een aantal belangrijke voorwaarden vinden
wij echter zeer onwenselijk. KLM dient de gemaakte afspraken na te komen. Gelet op
de aard van de bevindingen van de staatsagent, heeft de Minister van Financiën contact
gezocht met de voorzitter van de raad van commissarissen om ons ongenoegen te delen
en de bevindingen met hem te bespreken.6 Tijdens dit gesprek heeft de Minister van Financiën benadrukt dat KLM de gemaakte
afspraken dient na te komen. Wij verwachten ook dat de holding haar verantwoordelijkheid
neemt bij de naleving van de voorwaarden door KLM. Dit zullen wij ook kenbaar maken
aan Air France – KLM. Daarnaast zullen wij deze boodschap meegeven aan de nieuwe CEO
van KLM die per 1 juli 2022 aantreedt. Daarbij zullen we aangeven dat gelet op het
achterliggende doel van de steunvoorwaarden van KLM verwacht wordt dat KLM ook na
het beëindigen van de steunfaciliteiten de benodigde maatregelen blijft nemen, zowel
op financieel vlak als op het gebied van duurzaamheid en leefbaarheid.

Ten aanzien van de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage concludeert de staatsagent dat
KLM in 2022 zonder nadere maatregelen niet zal voldoen aan de arbeidsvoorwaardelijke
bijdrage (m.u.v. de afspraken voor het bestuur). Zoals eerder aangegeven, speelt het
ILO-rapport hier een rol in. Naar aanleiding van dit rapport hebben verschillende
vakbonden aangegeven zich niet meer te gehouden te voelen aan de arbeidsvoorwaardencondities
uit het steunpakket.

Een aantal vakbonden heeft een klacht ingediend bij de ILO waarin wordt aangevoerd
dat de Nederlandse overheid bij de totstandkoming van het 2020 steunpakket aan KLM
in strijd zou hebben gehandeld met de vakbondsvrijheid en collectieve onderhandelingsvrijheid
zoals vastgelegd in de ILO-conventies. Het ILO-rapport dat in reactie daarop is opgesteld,
is op onderdelen kritisch op het handelen van de staat. Zo stelt de ILO dat de vakbonden
tijdig geconsulteerd hadden moeten worden. Tegelijkertijd erkent de ILO de bijzondere
economische omstandigheden die inbreken op de CAO-dialoog kunnen rechtvaardigen. In
de aanbevelingen roept de ILO de overheid op om in overleg te gaan met vakbonden en
werkgever(s) om ervoor te zorgen dat de duur en impact van de maatregelen niet verder
gaan dan strikt noodzakelijk. De ILO stelt dat de zaak niet verder onderzocht hoeft
te worden en sluit hiermee de zaak af.7

Het kabinet is van mening dat er geen sprake is geweest van een zelfstandige eenzijdig
opgelegde loonmaatregel vanuit de Nederlandse staat. In het kader van de benodigde
kostenreductie en de verbetering van de concurrentiepositie heeft het kabinet aangegeven
dat een substantiële bijdrage van het personeel nodig zal zijn langs het principe
dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Er is een voorstel gedaan op
welke manier, en conform dit principe, hier nadere invulling aan kan worden gegeven
door KLM in overleg met de betrokken vakbonden.

De Nederlandse staat is het met de aanbeveling van de ILO eens dat de maatregel niet
langer dient te duren dan strikt noodzakelijk is. Het steunpakket voldoet hieraan,
omdat de voorwaarden die zijn overeengekomen met KLM juridisch van kracht blijven
tot de steun is afbetaald en beëindigd. Het ILO-rapport heeft geen juridische gevolgen
voor de geldigheid van deze voorwaarden. Binnen het eerder beschreven uitgangspunt
uit het steunpakket dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen en de afspraak
dat de beïnvloedbare kosten met minimaal 15% gereduceerd dienen te worden, zijn er
bovendien mogelijkheden voor KLM en de bonden om de lonen van bepaalde doelgroepen
te verhogen.8 Binnenkort wordt er een gesprek gevoerd met KLM en de bonden waar onder meer deze
beide punten aan de orde komen.

Wij waarderen de bijdragen die KLM heeft geleverd om hun inspanningen op de luchtvaartgerelateerde
voorwaarden te concretiseren en tussentijds meetbaar te maken. Op basis van deze bijdragen
is het monitoringsplan opgesteld. De staatsagent geeft aan dat het monitoringsplan
ook na beëindiging van het steunpakket een basis kan bieden om te blijven monitoren
of KLM aan de luchtvaartgerelateerde voorwaarden voldoet.

De luchtvaartgerelateerde voorwaarden zijn verankerd in de Luchtvaartnota 2020–2050
(Kamerstuk 31 936, nr. 820) of worden komende tijd vastgelegd in wet- en regelgeving. KLM blijft dan ook na
beëindiging van het steunpakket aan deze voorwaarden gehouden.

Het kabinet staat in beginsel positief tegenover het blijven monitoren van deze luchtvaartgerelateerde
voorwaarden, ook na beëindiging van het steunpakket, om de voortgang van het behalen
van de beleidsdoelen ten aanzien van netwerkkwaliteit, leefbaarheid en duurzaamheid
inzichtelijk te maken. Op welke wijze hier uitvoering aan kan worden gegeven en op
welke partijen de monitoring toeziet, wordt komende periode nader onderzocht.

Stand van zaken terugbetaling KLM

In het commissiedebat Luchtvaart van 24 februari jl. (Kamerstuk 31 936, nr. 930) is toegezegd dat de Kamer in juni schriftelijk geïnformeerd zal worden over terugbetaling
van de staatssteun door KLM, tegelijk met de rapportage van de staatsagent. Medio
2020 heeft KLM een steunpakket van de staat ontvangen van in totaal EUR 3,4 mld.,
bestaande uit een directe lening van de staat van EUR 1,0 mld. en een garantie van
de staat (voor 90%) op een kredietfaciliteit van een consortium van banken van EUR
2,4 mld. De enige trekking die KLM heeft gedaan onder de directe lening van de staat
heeft plaatsgevonden in augustus 2020. Dit betrof een trekking van EUR 277 mln. KLM
heeft toentertijd ook een eerste trekking ter hoogte van EUR 665 mln. gedaan onder
de kredietfaciliteit waar de staatsgarantie op rust. Inmiddels heeft KLM deze trekking
van EUR 665 mln. onder de kredietfaciliteit van banken afgelost (EUR 311 mln. in mei
2022 en EUR 354 mln. begin juni 2022). Dat betekent niet dat de garantie op deze kredietfaciliteit
is beëindigd. De garantie komt te vervallen nadat deze kredietfaciliteit is beëindigd.
KLM heeft aangegeven dat de onderneming het nog openstaande bedrag onder de directie
lening (de genoemde EUR 277 mln.) zal afbetalen zodra de financiële situatie dat toelaat.

De monitoring door de staatsagent op grond van de leningsdocumentatie eindigt op het
moment dat de garantie is komen te vervallen door de beëindiging van de kredietfaciliteit
en de directe staatslening volledig is afgelost en beëindigd.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers