Brief regering : Kabinetsstandpunt EP-initiatiefvoorstel inzake Europese Kiesakte

Nr. 2
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2022

Bij brieven van 26 april (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 2554) en 13 mei jl. (Kamerstukken 34 361 en 22 112, nr. 16) heb ik uw Kamer geïnformeerd over het ontwerprapport van de rapporteur Ruiz Devesa
(S&D, ES) van het Europees Parlement (hierna ook: EP) over de wijziging van de Akte
betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van
rechtstreekse algemene verkiezingen (hierna: Europese Kiesakte). Het EP heeft dit
initiatiefvoorstel voor een wetgevingsresolutie en een verordening betreffende de
Europese Kiesakte op 3 mei jl. plenair behandeld en aanvaard (323 stemmen voor de
verordening, 262 tegen en 48 onthoudingen). De leden van de fracties van S&D, Renew
en Greens/EFA in het EP waren in meerderheid voor het voorstel.

Het Europees Parlement heeft met deze stemmingsuitslag een ontwerp voor een verordening
betreffende de Europese Kiesakte als bedoeld in artikel 223 van het EU-Werkingsverdrag
vastgesteld. Dit ontwerp is op 25 mei jl. aan uw Kamer aangeboden.1 Hierbij doe ik u, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, het kabinetsstandpunt
inzake de in het ontwerp opgenomen voorstellen toekomen. Graag ga ik hierover het
gesprek aan met uw Kamer tijdens het op 21 juni a.s. geplande Commissiedebat behandelvoorbehoud
EU-Kiesakte. Deze brief begint met een algemene reactie op het initiatiefvoorstel,
gevolgd door een appreciatie van de belangrijkste voorstellen en bevat tot slot een
oordeel inzake bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit en een overzicht van
de financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten.

Algemene reactie op het voorstel

Met het initiatiefvoorstel wordt beoogd de democratische dimensie van de Europese
verkiezingen te versterken en de betrokkenheid van de kiezers bij de Europees Parlementsverkiezingen
te vergroten. De opkomst bij die verkiezing is de afgelopen decennia in heel Europa
afgenomen. Bij de laatstgehouden verkiezing in 2019 zagen we desalniettemin een stijging
van de opkomst in heel Europa in vergelijking met de verkiezingen daarvoor,2 maar met een opkomstpercentage van 41,93% blijft de opkomst in Nederland achter in
vergelijking met de opkomst bij andere algemene verkiezingen en de totale gemiddelde
opkomst in de gehele Europese Unie (hier ook: EU) bij de EP-verkiezingen. Ook uit
de burgerdialogen Kijk op Europa, die plaatsvonden rondom de Conferentie over de toekomst van Europa, kwam naar voren
dat Nederlanders afstand voelen tot de EU en vinden dat de EU onvoldoende haar wortels
heeft in de Nederlandse samenleving. Het kabinet acht het ook daarom van belang om
de burger dichter bij de Unie te brengen en de democratische legitimiteit van de Europese
Unie en het draagvlak voor Europese besluitvorming te vergroten. Hiertoe heeft het
kabinet in het coalitieakkoord 2021–2025 ook verschillende ambities geformuleerd.3

Het kabinet steunt dan ook het streven van het EP om actief bij te dragen aan het
vergroten van de democratische legitimiteit van de EU via dit initiatiefvoorstel.
Harmonisering van het proces van de Europese verkiezingen is daarbij geen doel op
zich, maar er dient te worden getoetst of dit initiatiefvoorstel bijdraagt aan dit
streven. Daarbij merkt het kabinet op dat er geen simpele of enkelvoudige institutionele
remedie voor de geconstateerde problemen is en dat een breed scala aan maatregelen
nodig is om de EU te laten ontwikkelen tot een democratisch breed gedragen bestuurslaag,
zoals ook blijkt uit de in het coalitieakkoord geformuleerde ambitie.

Een aantal van de voorstellen in het EP-initiatiefvoorstel voor de Europese Kiesakte
roept vragen op over principiële uitgangspunten, bijvoorbeeld het belang van waarborging
van de vrijheid van vereniging voor politieke partijen, de vrijheid van nieuwsgaring,
en de begrijpelijkheid en uniformiteit van het verkiezingsproces voor kiezers. Daarbij
zou het kabinet graag zien dat de organisatie van de Europese verkiezingen, de randvoorwaarden
en mogelijkheden voor kiezers om te stemmen zoveel als mogelijk parallel blijft lopen
met de regeling voor andere (nationale) verkiezingen. Daarnaast is het kabinet er
voorstander van dat in de voorstellen wordt voorzien in een tijdelijke vervangingsregeling
voor Europarlementariërs in verband met moederschaps-, vaderschaps-, of ouderschapsverlof
of in verband met ziekteverlof wegens een ernstige ziekte. Wel vraagt het kabinet
aandacht voor de precieze uitwerking van deze regeling.

Het is van belang zicht te hebben op hoe de vele verschillende elementen van dit initiatiefvoorstel
van het EP worden bezien in andere lidstaten, inclusief in de nationale parlementen,
waar sterke overtuigingen heersen over hoe de kiezer het beste kan worden betrokken
en in hoeverre dit voorstel bijdraagt aan het vergroten van de democratische legitimiteit
van de Europese Unie. Vervolgens dienen de opvattingen in de Raad met het Europees
Parlement te worden besproken.

Wetgevingsprocedure

Nu het Europees Parlement een ontwerp heeft vastgesteld, zullen op korte termijn ook
besprekingen plaatsvinden in raadsverband om tot een Raadspositie te komen. Uw Kamer
heeft een behandelvoorbehoud voor dit voorstel vastgesteld, dus het kabinet zal in
de discussie geen onomkeerbare stappen zetten.

Hoewel de voorgestelde verordening van de Raad betreffende de verkiezing van de leden
van het EP door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen beoogt om Besluit 76/787/EGKS,
EEG, Euratom van de Raad en de aan dit besluit gehechte Europese Kiesakte in te trekken,
geldt dat deze verordening pas in werking kan treden na goedkeuring van de bepalingen
van de verordening door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke
bepalingen. In Nederland gaat dit volgens de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen. Goedkeuring van het Nederlandse parlement is vereist om de voorgestelde
verordening in werking te kunnen laten treden.

De nationale parlementen hebben het ontwerp rechtstreeks toegezonden gekregen van
het Europees Parlement en kunnen op grond van het Protocol betreffende de toepassing
van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid binnen 8 weken een oordeel vellen
over de subsidiariteit van het voorstel («gelekaartprocedure»).

Appreciatie

Hieronder wordt voor de meest in het oog springende voorstellen het kabinetsstandpunt
weergegeven. De meest voorname beleidsmatige, wetgevingstechnische en uitvoeringstechnische
gevolgen worden daar genoemd. Aan het slot van deze brief wordt, voor zover mogelijk,
ingegaan op de financiële gevolgen van de voorstellen, alsmede de gevolgen voor regeldruk
en administratieve lasten.

1. In de voorgestelde verordening van de Raad worden definities gegeven voor, onder
andere, «politieke partij» en «vereniging van burgers» (artikel 2).

Het is onduidelijk of de definities zoals beschreven in het voorstel deelname aan
de EP-verkiezingen met een blanco lijst in de weg staan. Dit zou afwijken van onze
nationale regelgeving. Vanwege het belang van de uniformiteit van het verkiezingsproces
hecht het kabinet waarde aan de mogelijkheid van deelname aan de EP-verkiezingen in
het nationale kiesdistrict met een blanco lijst. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen
vragen om verduidelijking op dit punt en om handhaving van de mogelijkheid om met
een blanco lijst aan de verkiezingen deel te nemen.

2. De verordening is van toepassing op de procedure voor de verkiezing van de leden
van het Europees Parlement. Op aangelegenheden waarop de verordening niet van toepassing
is, zijn de nationale bepalingen van elke lidstaat van toepassing. De nationale bepalingen
waarborgen in ieder geval de naleving van democratische normen, die leiden tot democratische
en evenredige vereisten voor de registratie van een politieke partij of vereniging
van kiezers en voor het indienen van kandidaten voor de nationale kiesdistricten en
het EU-brede kiesdistrict (artikel 3).

Het kabinet ondersteunt de tekst van deze bepaling, mits de invulling van de daarin
genoemde democratische normen op nationaal niveau wordt bepaald en vastgesteld. Het
kabinet ziet in het toezien daarop geen rol voor de door het EP voorgestelde Europese
verkiezingsautoriteit (zie hierna).

3. Gendergelijkheid wordt, afhankelijk van de kiesstelsels van de lidstaten en in
ieder geval in het EU-brede kiesdistrict, bereikt door het gebruik van lijsten met
afwisselend vrouwen en mannen (man-vrouwrits) of quota, zonder inbreuk te maken op
de rechten van niet-binaire personen (artikel 10).

Het kabinet is er voorstander van dat kandidatenlijsten een goede afspiegeling van
de samenleving vormen, maar vindt dat de selectieprocedure een interne aangelegenheid
is van politieke partijen, gelet op de waarde die het kabinet hecht aan de uit de
vrijheid van vereniging voortvloeiende onafhankelijke positie van politieke partijen.
Bovendien heeft het kabinet vragen over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Deze
voorstellen zouden overigens een wijziging van de nationale Kieswet vergen.

4. Iedere burger van de Unie vanaf 16 jaar, met inbegrip van gehandicapten, ongeacht
hun handelingsbekwaamheid, heeft stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement,
zonder afbreuk te doen aan bestaande grondwettelijke bepalingen waarbij een stemgerechtigde
leeftijd van 18 of 17 jaar wordt vastgesteld (artikel 4).

5. Iedere burger van de Unie vanaf 18 jaar heeft het recht zich kandidaat te stellen
bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in een nationaal kiesdistrict of het
EU-brede kiesdistrict, of in beide (artikel 5).

Deze voorstellen beogen de invoering in de lidstaten van één geharmoniseerde leeftijd
voor het passief en actief kiesrecht. De minimumleeftijd voor het stemrecht zou in
beginsel moeten worden vastgesteld op 16 jaar, maar er wordt geen afbreuk gedaan aan
bestaande grondwettelijke bepalingen waarin een minimumleeftijd voor dit stemrecht
van 18 of 17 jaar is vastgelegd. De minimumleeftijd voor het passief kiesrecht wordt
vastgesteld op 18 jaar.

De kiesgerechtigde leeftijd voor de leden van het Europees Parlement is in Nederland
geregeld in de Kieswet en ligt op 18 jaar of ouder. Eenzelfde leeftijd geldt voor
het passief kiesrecht bij EP-verkiezingen. Het kabinet is geen voorstander van het
verlagen van de kiesgerechtigde leeftijd bij EP-verkiezingen tot 16 jaar vanuit het
oogpunt van de uniformiteit van het verkiezingsproces in Nederland. Zie hiervoor ook
het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de staatscommissie parlementair
stelsel.4 Met dit voorstel zou bovendien de leeftijd voor het actief en passief kiesrecht bij
EP-verkiezingen uit elkaar gaan lopen. Dit acht het kabinet eveneens onwenselijk.
Uit het rapport «Gemeenteraadsverkiezingen ’22: jongeren en gemeentepolitiek» van IenO Research blijkt daarnaast dat er geen meerderheid is voor het verlagen van
de stemgerechtigde leeftijd van 18 naar 16 jaar. Driekwart van de Nederlandse bevolking
is hier geen voorstander van, bij 16–17 jarigen is 51% het oneens met een verlaging
en 11% eens.

6. De lidstaten zien erop toe dat alle burgers, ook personen met een handicap, gelijke
toegang hebben tot relevant materiaal, tot stemfaciliteiten en tot stembureaus. Op
basis van hun nationale kiessystemen voorzien lidstaten in passende regelingen die
tot doel hebben het voor personen met een handicap gemakkelijker te maken hun stemrecht
uit te oefenen, zodat zij hun stem zelfstandig en geheim kunnen uitbrengen. De lidstaten
zien erop toe dat personen met een handicap op eigen verzoek ondersteuning krijgen
bij het uitbrengen van hun stem door een persoon van hun eigen keuze (artikel 7).

Het kabinet vindt het van groot belang dat kiezers zoveel mogelijk zelfstandig kunnen
stemmen in het stemlokaal. Dat belang volgt ook uit de preambule van het VN-verdrag,
waarin staat dat mensen met een handicap onafhankelijk en autonoom moeten kunnen zijn,
ook om hun eigen keuzes te maken.5 Het zelfstandig kunnen stemmen voor een volksvertegenwoordiger is daarvan een letterlijk
voorbeeld en een belangrijk democratisch recht. In aanloop naar de Tweede Kamerverkiezing
2021 en de gemeenteraadsverkiezingen 2022 is gewerkt aan het vergroten van de toegankelijkheid
van de verkiezingen. Daarvoor zijn door het Ministerie van BZK actieplannen toegankelijkheid
opgesteld samen met de VNG, de NVVB, de Kiesraad en het Ministerie van VWS en in afstemming
en samenwerking met organisaties zoals Ieder(In), Kennis over Zien, Stichting Lezen
en Schrijven en ProDemos.6 De genomen acties zagen er onder meer op toe om de toegankelijkheid van het stemmen
in de stemlokalen te verbeteren en om informatie over de verkiezingen toegankelijker
en begrijpelijker te maken.

De Minister van BZK werkt aan een Tijdelijke experimentenwet bijstand in het stemhokje.
Deze wet moet experimenten mogelijk maken waarbij een grotere groep kiezers om bijstand
in het stemhokje kan vragen. Bijvoorbeeld kiezers met een verstandelijke beperking,
maar ook kiezers die laaggeletterd zijn en andere kiezers die niet (meer) goed in
staat zijn om zonder hulp aan de stemming deel te nemen. Dit wetsvoorstel is inmiddels
in consultatie geweest en wordt voorbereid voor aanbieding aan de Afdeling advisering
van de Raad van State.

De inzet van het kabinet bij de onderhandelingen zal steun omvatten voor bepalingen
die de uitoefening van het kiesrecht bevorderen voor mensen met een beperking. De
wijze waarop dat stemrecht kan worden uitgeoefend, en wat daarin een passende regeling
is, behoeft naar de opvatting van het kabinet echter geen uniforme regeling op EU
niveau, maar kan het beste zelfstandig door de lidstaten worden geregeld, zodat dit
bovendien ook voor alle (in een lidstaat gehouden) verkiezingen gelijk kan lopen.
Dit bevordert de uniformiteit en begrijpelijkheid van het verkiezingsproces voor de
kiezers.

7. De lidstaten treffen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement voorzieningen
voor het stemmen per post, ook voor burgers die in een derde land wonen, en nemen
maatregelen om te waarborgen dat er per post kan worden gestemd, met name door personen
met een handicap (artikel 8).

Het Europees Parlement wil voorschrijven dat de lidstaten bij Europees Parlementsverkiezingen
waarborgen dat kiezers per post kunnen stemmen, met name personen met een handicap.

De Kieswet maakt briefstemmen bij Europees Parlementsverkiezingen (en eveneens bij
Tweede Kamerverkiezingen) nu alleen mogelijk voor de Nederlandse kiezers die in het
buitenland wonen, of daar tijdelijk verblijven. Bij de Tweede Kamerverkiezing in maart
2021 maakte de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 briefstemmen ook mogelijk voor
in Nederland wonende kiezers van 70 jaar of ouder. Aanleiding was dat deze groep kiezers
generiek kwetsbaar was voor het coronavirus, en briefstemmen hen de gelegenheid bood
om hun stem uit te brengen zonder de gang naar het stemlokaal te hoeven maken. Na
de Tweede Kamerverkiezing in 2021 is het briefstemmen voor kiezers van 70 jaar of
ouder weer geschrapt.7

Voor een verankering van briefstemmen in de Kieswet is een zorgvuldige inhoudelijke
discussie over de verschillende waarborgen in het verkiezingsproces nodig, waarbij
de risico’s goed moeten worden afgewogen tegen de mogelijke voordelen. In het najaar
van 2021 heeft mijn ambtsvoorganger daartoe de «Discussienota briefstemmen» aan uw
Kamer gestuurd.8 Het kabinet heeft geen voornemens om briefstemmen in Nederland permanent te introduceren.
Daarbij is het kabinet van opvatting dat de wijze waarop gestemd kan worden bij verkiezingen
in Nederland zoveel mogelijk gelijk zou moeten zijn, en zou dit mede om die reden
ook op het niveau van de lidstaten geregeld moeten blijven.

8. Vaststelling van de nationale kiezerslijsten en de Europese kiezerslijst (artikel
9).

Het Europees Parlement stelt in artikel 9 voor om de datum voor het opstellen van
het nationale kiezersregister voor Europees Parlementsverkiezingen in elke lidstaat
vast te stellen op 14 weken voor de dag van de stemming, met het oog op het opsporen
en voorkomen van dubbel stemmen (dat wil zeggen: voorkomen dat kiezers zowel kunnen
stemmen in de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn als in de lidstaat waar zij wonen).
Ook stelt het Europees Parlement in artikel 18 voor om, ten behoeve van de Europese
kiezerslijsten, uiterlijk 6 weken voor de dag van de stemming te beginnen met de uitwisseling
tussen de lidstaten van gegevens van kiezers die willen stemmen in een andere lidstaat
dan die waarvan zij onderdaan zijn.

Het kabinet heeft eerder bij de Europese Commissie gepleit voor een einddatum voor het moment waarop de gegevensuitwisseling ten behoeve van de Europese kiezerslijsten
moet zijn afgerond. Daarmee wordt voorkomen dat lidstaten nog gegevens van EU-burgers
delen met andere lidstaten op een moment dat die hun kiezersregister al gereed hebben,
en dus niet meer kunnen aanpassen. Het voorliggende voorstel voorziet daarin niet,
maar beperkt zich ertoe dat de uitwisseling van gegevens uiterlijk 6 weken voor de
stemming begint. Dit is voor het kabinet niet voldoende; het kabinet zal dan ook (opnieuw) pleiten
voor een einddatum voor de gegevensuitwisseling.

Het kabinet kan zich niet vinden in het voorstel om het nationale kiezersregister
al 14 weken voor de stemming vast te stellen. Die termijn is wat het kabinet betreft
te ruim. De huidige Kieswet bepaalt dat gemeenten het kiezersregister 44 dagen (ruim
6 weken) voor de dag van de stemming vaststellen. Niet alleen vergroot verruiming
van deze termijn naar 14 weken de kans op vervuiling van het kiezersbestand tot aan
de verkiezingsdag (zo zullen kiezers die binnen de voorgestelde termijn van 14 weken
verhuizen naar een andere gemeente, een stempas krijgen van hun oude gemeente), ook
kan naar de mening van het kabinet niet van kiezers worden gevergd dat zij al zó vroeg
van tevoren bedenken dat er weer een verkiezing aankomt, en een besluit nemen over
waar zij hun stem willen uitbrengen (in hun lidstaat van herkomst of hun lidstaat
van verblijf).

9. Voorgesteld wordt dat lidstaten kunnen bepalen dat er een minimumdrempel voor de
verdeling van de zetels wordt vastgesteld. Op nationaal niveau mag die drempel maximaal
5% van de uitgebrachte geldige stemmen bedragen. Voor nationale kiesdistricten met
meer dan 60 zetels wordt voorgesteld een verplichte kiesdrempel in te voeren die niet
lager mag zijn dan 3,5% van de in het betrokken kiesdistrict uitgebrachte geldige
stemmen (artikel 13).

Dit voorstel maakte onderdeel uit van het voorstel tot wijziging van de Kiesakte dat
eerder door het Nederlandse parlement is geratificeerd,9 maar nog niet in werking is getreden omdat dit nog niet in alle lidstaten het geval
is. Het kabinet kan dit voorstel in lijn daarmee steunen en overweegt daarbij het
volgende. Dit specifieke voorstel raakt Nederland niet in materiële zin, omdat de
verplichte minimale kiesdrempel van 3,5% enkel geldt voor kiesdistricten met meer
dan 60 zetels en Nederland 29 zetels heeft in het Europees Parlement. De Kieswet hoeft
derhalve niet te worden aangepast. In de zeteltoedeling zal het voorstel in de praktijk
alleen effect hebben voor Duitsland, gelet op het feit dat andere lidstaten met meer
dan 60 zetels al voldoen aan het vereiste in dit artikel.

10. Er wordt één kiesdistrict gevormd dat het gehele grondgebied van de Europese Unie
omvat en waaruit 28 aanvullende leden (naast de bestaande 705 leden) van het Europees
Parlement worden gekozen bij de eerste verkiezing van de leden van het EP na de inwerkingtreding
van de verordening (transnationale kieslijsten). Voor de daaropvolgende verkiezingen
van de leden van het EP wordt de omvang van het EU-brede kiesdistrict bepaald bij
het besluit van de Europese Raad tot vaststelling van de samenstelling van het Europees
Parlement (artikel 15, lid 1).

11. De verkiezingen voor dit EU-brede kiesdistrict hebben geen gevolgen voor de leden
van het Europees Parlement die per lidstaat worden verkozen (artikel 15, lid 2).

12. Op de stemformulieren met de EU-brede kieslijsten staan de naam en het logo van
de respectievelijke Europese electorale entiteit (artikel 15, lid 5).

13. Met het oog op het geografisch evenwicht zijn de EU-brede kieslijsten onderverdeeld
in secties met elk drie posities. Elk van deze drie posities moet worden ingevuld
met één kandidaat uit elk van de drie groepen lidstaten als omschreven in bijlage
I van het voorstel voor herziening van de Europese Kiesakte (artikel 15, lid 9).

14. De volgorde van de kandidaten woonachtig in één van de lidstaten in elk van de
drie in bijlage I genoemde lidstatengroepen varieert per sectie met drie lijstposities
totdat de lijstpositie is bereikt die overeenkomt met het totale aantal zetels gedeeld
door twee, zo nodig naar boven afgerond op het dichtstbijzijnde gehele getal (artikel
15, lid 10).

Kernelementen in het voorstel voor transnationale kieslijsten

Voorgesteld wordt een deel van de vrijgekomen «Brexit-zetels» in te zetten om in één
EU-breed kiesdistrict in beginsel 28 aanvullende Europarlementariërs te verkiezen
via zogeheten transnationale kieslijsten. Deze lijsten maken het mogelijk dat kiezers
uit alle EU-lidstaten kunnen stemmen op dezelfde kieslijsten van Europese politieke
partijen, met op die lijsten kandidaten uit verschillende lidstaten. Deze transnationale
kieslijsten komen naast bestaande nationale kieslijsten te staan. Dit betekent de
facto dat kiezers bij EP-verkiezingen twee stemmen hebben: één om de 705 leden van
het EP te kiezen in de verschillende nationale kiesdistricten (net als nu het geval
is) en één in een EU-breed kiesdistrict, bestaande uit 28 bijkomende zetels. De EP-kandidaten
op de transnationale kieslijsten worden verkozen via het gesloten lijstensysteem.
Dit betekent dat kiezers een stem uitbrengen op een Europese politieke partij en niet
op een kandidaat.

De keuze voor het gesloten lijstensysteem hangt samen met de beoogde geografische
balans op de transnationale kieslijsten. Om te voorkomen dat de 28 transnationale
zetels vooral toekomen aan kandidaten uit de grotere lidstaten, is gekozen voor een
gesloten lijstensysteem in combinatie met een systematiek waarbij de positie van kandidaten
op een transnationale kieslijst mede wordt bepaald aan de hand van het inwoneraantal
van de lidstaat waaruit de kandidaten afkomstig zijn. Reden hiervoor is dat bij een
open lijstensysteem – met daardoor de mogelijkheid tot voorkeursstemmen – kandidaten
uit grotere lidstaten, met het grootste aantal kiezers, eerder verkozen zouden worden
dan kandidaten uit kleinere lidstaten (met minder kiezers). Alle lidstaten zijn daarom
ingedeeld in drie landengroepen (A, B of C) op basis van inwonertal. Iedere transnationale
kieslijst van een Europese politieke partij met 28 kandidaten wordt ingedeeld in negen
secties van drie kandidaten, plus één sectie met één kandidaat. Per sectie moet er
steeds één kandidaat worden geselecteerd uit landengroep A, één uit landengroep B
en één uit landengroep C. Uit het voorstel wordt niet duidelijk op welke wijze voor
de kiezer kenbaar wordt welke kandidaten op de transnationale kieslijsten verkiesbaar
zijn en/of ook zichtbaar wordt op het stembiljet welke kandidaten behoren tot de verschillende
Europese politieke entiteiten die deelnemen aan de verkiezing in het EU-brede kiesdistrict.

In de considerans van de door het EP voorgestelde Raadsverordening wordt de link gelegd
tussen het EU-brede kiesdistrict en het spitzenkandidatensysteem. Het EP stelt voor
om in de considerans op te nemen dat de Europese openbare ruimte zo moet worden ingericht
dat alle Europese kiezers mogen aangeven wie hun voorkeurskandidaat voor het voorzitterschap
van de Commissie is. Het EP stelt daarom voor dat de kieslijsten voor het EU-brede
kiesdistrict worden aangevoerd door de kandidaat-Commissievoorzitter van elke politieke
familie, om zodoende de democratische en pan-Europese dimensie van de Europese verkiezingen
te versterken. Ook stelt het EP voor om in de considerans op te nemen dat de lijsttrekker
van de Europese politieke partij die de meeste zetels heeft behaald belast moet worden
met de vorming van een meerderheidscoalitie voor wat betreft de benoeming van een
kandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie, en dat de voorzitter van de Europese
Raad de leiders van de Europese politieke partijen in het belang van de benoemingsprocedure
moet raadplegen. Dit lijsttrekkersproces kan volgens het EP worden geformaliseerd
door een politiek akkoord tussen de Europese politieke partijen en een interinstitutioneel
akkoord tussen het Europees Parlement en de Europese Raad. Het EP stelt met andere
woorden voor dat de Raad via de opname van al deze elementen in de considerans bij
de Raadsverordening uitdrukkelijk politieke steun uitspreekt voor het spitzenkandidatensysteem.

Kabinetsstandpunt

Binnen het kabinet worden de voors en tegens van het voorstel voor één EU-breed kiesdistrict
(transnationale kieslijsten) verschillend gewogen. Het kabinet neemt daarom een neutrale
positie in en hecht eraan de voor- en nadelen met uw Kamer te delen, zodat een open
parlementair debat over dit voorstel kan worden gevoerd.

Argumenten die geregeld door voorstanders van transnationale kieslijsten worden aangedragen:

– Transnationale kieslijsten versterken volgens voorstanders de Europese dimensie van
Europese verkiezingen door kiezers de kans te geven te stemmen voor Europese kandidaten
in een Europese verkiezingsstrijd. Transnationale lijsten zouden helpen bij de discrepantie
tussen de institutionele rol van het Europees Parlement als dé volksvertegenwoordigende
institutie van EU-burgers en het feit dat aan burgers van de EU wordt gevraagd om
te stemmen op nationale politieke partijen en leiders. Transnationale kieslijsten
zouden daarom de kwaliteit van de democratische representatie en de deelname van burgers
in de EU verbeteren. De transnationale dimensie van hun keuzes en hun mogelijke impact
op de EU-instellingen zou voor kiezers duidelijker zijn. Het EP zou bovendien beter
zijn institutionele rol kunnen vervullen door duidelijkere richtlijnen te geven over
de voorkeuren van EU-burgers ten aanzien van het beleid van de EU.

– Het toekennen van een duidelijk Europees mandaat aan Europarlementariërs zou volgens
voorstanders kunnen helpen om de mismatch te overkomen die wordt veroorzaakt door
gedifferentieerde Europese integratie, waardoor bepaalde EU-wetgeving slechts in sommige
lidstaten van kracht is, hoewel alle leden van het Europees Parlement erover stemmen,
ook de leden die zijn gekozen in de lidstaten die hebben gekozen voor een opt-out
op dat specifieke beleidsterrein. Sommigen stellen dat dit afbreuk doet aan de democratische
legitimiteit van de EU, aangezien volksvertegenwoordigers die niet door dergelijke
maatregelen worden getroffen, betrokken zijn bij het nemen van beslissing waarvoor
zij niet ter verantwoording kunnen worden geroepen. Transnationale kieslijsten helpen
bij het weerleggen van deze kritiek, aangezien de leden van het EP die via transnationale
lijsten worden gekozen een Europees mandaat hebben en verantwoording afleggen aan
alle EU-burgers en niet alleen aan die van een specifieke lidstaat.

– Aangezien kandidaten voor transnationale lijsten door Europese politieke partijen
worden verkozen, en die lijsten kandidaten uit verschillende lidstaten moeten bevatten,
zouden transnationale kieslijsten volgens voorstanders Europese politieke partijen
versterken, wat deze partijen stimuleert om kandidaten en kiezers te zoeken in de
hele EU. Deze ontwikkeling wordt door sommigen gezien als cruciaal voor de Europese
democratie. Door de Europese politieke partijen te versterken zouden transnationale
kieslijsten een echte Europese campagne bevorderen, en zouden ze helpen om het monopolie
van nationale partijen bij de Europese verkiezingen te doorbreken. In lijn hiermee
zouden transnationale kieslijsten helpen om een overgang te bevorderen naar een Europese
democratie, met een gemeenschappelijk Europees discours en een gemeenschappelijke
Europese ruimte.

– Aangezien kiezers met dit voorstel twee stemmen uitbrengen vergroot dit volgens voorstanders
hun invloed op de verkiezing van een groter aantal parlementsleden. Het biedt kiezers
ook een breder scala aan keuzes, aangezien kiezers kunnen besluiten te stemmen op
een Europese politieke partij die mogelijk niet deelneemt in hun nationale kiesdistrict.
Hierdoor kunnen transnationale kieslijsten ertoe bijdragen dat EU-burgers zich meer
bewust worden van de politieke context in andere lidstaten. Dit kan hun begrip vergroten
van de perspectieven en ideeën met betrekking tot het Europese project die in alle
lidstaten heersen en helpen bij het opbouwen van een gemeenschappelijk Europees discours.

Argumenten die geregeld door tegenstanders van transnationale kieslijsten worden aangedragen:

– Tegenstanders wijzen erop dat de (geografische) afstand tussen kiezers en kandidaten
bij transnationale lijsten de democratische legitimiteit van de EU zal verkleinen.
De transnationale kandidaten zouden in de meeste lidstaten onbekend zijn (dit wordt
versterkt door een gesloten lijstensysteem), de communicatie zeer beperkt en het afleggen
van verantwoording aan kiezers een theoretische exercitie. Een ander bezwaar is dat
het systeem grote lidstaten in de kaart kan spelen. In het voorliggende voorstel is
weliswaar getracht hier iets aan te doen, maar het is de vraag hoe dit in de praktijk
precies zal uitpakken.

– Tegenstanders van transnationale kieslijsten uiten kritiek op het systeem met twee
stemmen omdat dit mogelijk leidt tot een ander niveau van legitimatie onder Europarlementariërs
– degenen die aanspraak kunnen maken op een «Europees» mandaat, en anderen die «slechts»
aanspraak kunnen maken op een nationaal mandaat. Het systeem met twee stemmen zou
ook de verkeerde indruk kunnen wekken in de zin dat de ene stem voor «Europese» en
de andere voor «nationale» zetels zou zijn, waardoor de kloof tussen de nationale
en Europese dimensie van verkiezingen wordt vergroot.

– De Europarlementariërs die via transnationale kieslijsten worden verkozen zouden volgens
de tegenstanders leden zijn zonder een echt kiesdistrict of zonder een echte band
met een territorium. Sommige tegenstanders merken hierbij op dat het creëren van een
EU-breed kiesdistrict in het verleden een idee was om meer zichtbaarheid te geven
aan het Europees Parlement dat niet beschikte over beslissende bevoegdheden. Dit voorstel
is echter achterhaald aangezien het Europees Parlement tegenwoordig wetgevende bevoegdheden
heeft, wat de noodzaak van een band met een kiesdistrict versterkt. In deze lijn wordt
het idee van een EU-breed kiesdistrict bekritiseerd vanwege het gevaar dat het het
probleem wat het probeert op te lossen juist verergert, namelijk het creëren van een
grotere afstand tussen kiezer en gekozene.

– Er zijn praktische uitdagingen verbonden aan bijvoorbeeld de manier waarop Europese
politieke partijen hun kandidaten zouden voordragen, of hoe ze een campagne in de
gehele Europese Unie zouden opzetten in alle officiële talen van de EU. Daarnaast
blijft onduidelijk in hoeverre de beoogde geografische balans in de kieslijsten in
de praktijk zal doorwerken.

Indachtig het coalitieakkoord is het kabinet voorstander van verbetering van het spitzenkandidatensysteem.
Op dit moment bestaat er een niet-bindende praktijk, waarbij het EP sinds 2014 probeert
om zich voor de verkiezingen te committeren aan het spitzenkandidaatsysteem en zich
na de verkiezingen met een meerderheid achter een spitzenkandidaat te scharen. In
2014 werd spitzenkandidaat Juncker voorzitter van de Commissie, maar in 2019 werd
geen van de spitzenkandidaten voorzitter, ondanks een resolutie van het EP dat het
bereid was iedere niet-spitzenkandidaat af te wijzen. Met consideransen 8 en 9 beoogt
het EP de Raad expliciet steun te laten uitspreken voor het spitzenkandidatensysteem,
waarmee het aan de prerogatieven van de Europese Raad raakt.10 De Europese Raad heeft op grond van artikel 17, lid 7 VEU immers de bevoegdheid om,
rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement en na passende raadplegingen,
bij het Europees Parlement een kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie
voor te dragen.

Voordeel van het door het Europees Parlement voorgestelde spitzenkandidaatsysteem,
waarbij de transnationale kieslijsten worden aangevoerd door de kandidaat-Commissievoorzitter
van elke politieke familie, is dat het een directere link legt tussen de stem van
de kiezer en de (mogelijke) benoeming van de voorzitter van de Europese Commissie.
Nadeel van het systeem kan zijn dat de politieke ruimte voor de Europese Raad en de
lidstaten wordt beperkt om een zelfstandige afweging te maken wie als kandidaat voorzitter
van de Europese Commissie wordt voorgedragen aan het EP.

Het kabinet staat er open voor om te onderzoeken of er in de Raad draagvlak is voor
een politiek commitment van de lidstaten ten aanzien van het idee van het spitzenkandidatensysteem,
bijvoorbeeld in de vorm van een considerans bij dit voorstel of een andere vorm van
een niet juridisch bindend commitment. Daarbij zullen de bevoegdheden van de Europese
Raad uit artikel 17, lid 7 VEU moeten worden gerespecteerd. Voor het kabinet is het
in geval van een politiek commitment van belang dat de Europese Raad politieke ruimte
houdt om, waar nodig, een niet-spitzenkandidaat voor te kunnen dragen. Dit sluit aan
bij de huidige systematiek van de EU-Verdragen op het punt van democratische legitimiteit.
Die democratische legitimiteit is gebaseerd op twee pijlers, namelijk het EP en de
lidstaten, en is gereflecteerd in de institutionele balans bij de benoeming van de
voorzitter van de Commissie. Het kabinet acht het van belang deze balans te behouden.

15. Er worden gemeenschappelijke bepalingen met betrekking tot verkiezingscampagnes
vastgelegd. Voorgesteld wordt om de campagne niet eerder dan acht weken voor de verkiezingsdag
te beginnen. Ook dient het verkiezingscampagnemateriaal een verwijzing naar het manifest
of programma van de Europese politieke partij te bevatten waarmee banden worden onderhouden
(artikel 17).

In Nederland zijn campagnes van politieke partijen nauwelijks gereguleerd, met uitzondering
van transparantieverplichtingen in het kader van verkiezingen (Wfpp). Het kabinet
is daarom terughoudend over het bindende karakter van dit voorstel.

Daarnaast hebben politieke partijen op dit moment de keuze of zij op het campagnemateriaal
vermeld willen hebben met welke Europese politieke partij zij banden onderhouden.
Het kabinet vindt dit passend in het kader van de autonomie van politieke partijen.
Het kabinet is er daarom geen voorstander van om dit voorstel als verplichting aan
politieke partijen op te leggen. Wel steunt het kabinet de achterliggende gedachte
dat partijen zo helder mogelijk communiceren richting kiezers aan welk programma en
welke Europese politieke partij zij zijn verbonden.

16. De verkiezingen voor het Europees Parlement worden gehouden op 9 mei in het laatste
jaar van een parlementaire zittingsperiode, zoals bedoeld in artikel 20 (de «verkiezingsdag»)
(artikel 19, lid 1).

Hoewel het kabinet begrijpt waarom het EP graag zou zien dat er in alle lidstaten
op één en dezelfde dag wordt gestemd voor de EP-verkiezingen, heeft het kabinet bezwaren
bij dit voorstel. Stemmen op een vaste datum, ongeacht de dag van de week, heeft tot
gevolg dat de verkiezingen kunnen vallen op een zondag of feestdag; dagen waarop wij
in Nederland niet stemmen. Bovendien zou het een verhoging van de uitvoeringslast
voor gemeenten kunnen betekenen, wanneer verkiezingen in of vlak na het weekend of
in een vakantie vallen, gezien de benodigde beschikbaarheid van gemeentemedewerkers,
stembureauvrijwilligers en stemlokalen. Kortom: het kabinet vindt dit voorstel niet
gewenst.

17. Lidmaatschap van het Europees Parlement is onder meer onverenigbaar met het lidmaatschap
van een regionaal parlement, dan wel regionale vergadering, met wetgevende bevoegdheid
(artikel 24).

Op dit moment is het lidmaatschap van het Europees Parlement onverenigbaar met het
lidmaatschap van het nationaal parlement. Voorgesteld wordt dit uit te breiden naar
regionale parlementen of vergaderingen met wetgevende bevoegdheden. Het kabinet acht
een uitbreiding van het verbod op een dubbelmandaat naar provinciale staten niet gewenst.
Dubbelmandaten op Europees en provinciaal niveau zijn volgens het kabinet in beginsel
met elkaar verenigbaar en hebben de potentie om de verbinding en kennisoverdracht
tussen het Europese en regionale te versterken. Deze verbinding kan bijdragen aan
het verkleinen van de soms gevoelde afstand tussen de Europese Unie en de burger.

18. Het parlement kan op verzoek van een EP-lid, en met goedvinden van de betreffende
lidstaat of de Europese verkiezingsautoriteit, een tijdelijke vervanging voorstellen
in verband met moederschaps-, vaderschaps-, of ouderschapsverlof of in verband met
ziekteverlof wegens een ernstige ziekte (artikel 27, lid 7).

Dit artikel voorziet in een regeling voor de tijdelijke vervanging van zieke of zwangere
leden van het Europees Parlement. Ook kan deze regeling aangevraagd worden voor vaderschaps-
of ouderschapsverlof. Wanneer een zetel vacant is om een van de in het artikel genoemde
redenen, wordt het betrokken lid gedurende een periode van 16 weken tijdelijk vervangen
door de eerstvolgende kandidaat op de desbetreffende lijst, die kan besluiten de vacature
al dan niet te vervullen. Een weigering om de vacature te vervullen, leidt niet tot
verlies van de plaats op de desbetreffende lijst voor toekomstige vacatures. De periode
van 16 weken kan worden verlengd.

Het kabinet is er voorstander van dat wordt voorzien in een regeling voor de tijdelijke
vervanging van leden van het Europees Parlement. Dit voorstel komt op hoofdlijnen
overeen met de in Nederland bij wet geregelde tijdelijke vervanging van volksvertegenwoordigers
voor leden van de Tweede Kamer, Eerste Kamer, alsmede de leden van de gemeenteraad
en provinciale staten. De tijdelijke vervangingstermijn is eveneens zestien weken.
Het kabinet zal tijdens de raadsonderhandelingen wel aandacht vragen voor de precieze
uitwerking van deze regeling, met inachtneming van de ervaringen die zijn opgedaan
met de in Nederland al langer bestaande regeling.

19. Er wordt een Europese verkiezingsautoriteit opgericht in de vorm van een netwerk
van centrale contactautoriteiten van de lidstaten. Deze treedt op als onafhankelijk
orgaan en is onder andere verantwoordelijk voor de coördinatie van informatie over
de Europese verkiezingen, het toezicht op de tenuitvoerlegging van de Europese kieswet,
het beheer van de Europese kiezerslijst, de aankondiging van de verkiezingsresultaten
en het toezicht op de uitwisseling van informatie over het stemmen van burgers van
de Unie buiten hun land van herkomst (artikel 28).

Dit betreft een zeer gedetailleerde, bindende regel. Het kabinet kan zich voorstellen
dat er bij invoering van transnationale kieslijsten een orgaan wordt belast met de
uitslagvaststelling daarvan en de afstemming tussen verschillende autoriteiten die
in de lidstaten met de uitslagvaststelling zijn belast. Ook de nationale Kiesraden
kunnen echter een rol vervullen bij dit proces. Daarbij vraagt het kabinet zich af
of het noodzakelijk is een dergelijke autoriteit te vullen met 27 leden, gezien de
beoogde onafhankelijkheid daarvan. Het kabinet ziet echter geen rol weggelegd voor
een Europese verkiezingsautoriteit die toeziet op de naleving van de bepalingen van
de voorliggende verordening. Daarmee zou de Europese verkiezingsautoriteit immers
kunnen treden in die onderdelen van het verkiezingsproces die tot de nationale competentie
behoren. Ten slotte vraagt het kabinet zich af hoe de voorgestelde taak van de Europese
verkiezingsautoriteit bij het afkondigen van de verkiezingsresultaten van de nationale
kiesdistricten zich verhoudt tot de bevoegdheden van de Kiesraad. Kortom: het kabinet
vindt dit voorstel niet gewenst.

Oordeel inzake bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Het kabinet toetst Europese voorstellen op bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit.
Het bevoegdheidsoordeel is positief. Artikel 223 van het EU-Werkingsverdrag schrijft
voor dat op Europees niveau bepalingen kunnen worden vastgesteld voor de verkiezingen
van het Europees Parlement die eenvormig zijn voor alle lidstaten of gebaseerd zijn
op beginselen die alle lidstaten gemeen hebben. Gesteld kan worden dat artikel 223
VWEU daarmee in beginsel ook ruimte biedt voor het instellen van een EU-breed kiesdistrict.
Het kabinet heeft hier nog wel een aantal vragen bij, in het bijzonder over de verenigbaarheid
van een EU-breed kiesdistrict met artikel 14 VEU, en zal deze vragen aan de orde stellen
bij de besprekingen van het ontwerp in de Raad. Het Europees Parlement heeft het initiatiefrecht.
Vanuit deze bevoegdheid worden in het initiatiefvoorstel wijzigingen voorgesteld tot
verdere harmonisering van het Europese verkiezingsproces.

Ook het subsidiariteitsoordeel is voorzichtig positief. Verkiezingen voor het Europees
Parlement vergen regels op Europees niveau. In de beoordeling van de afzonderlijke
voorstellen moet echter worden bepaald welke onderdelen ter regeling aan de lidstaten
kunnen worden overgelaten en welke Europese regeling behoeven. Het kabinet maakt vanuit
het subsidiariteitsbeginsel op een aantal voorstellen een andere weging vanuit de
uniformiteit en begrijpelijkheid van het verkiezingsproces voor de kiezers, ook ten
aanzien van andere verkiezingen die in de lidstaten plaatsvinden. Dit betreft met
name de voorstellen voor artikel 5 over de kiesgerechtigde leeftijd, artikel 7 over
toegankelijkheid en artikel 8 over stemmen per post.

Voor een deel van de voorstellen twijfelt het kabinet aan de proportionaliteit. Dit
betreft de voorstellen voor artikel 10 over gendergelijkheid, artikel 13 over de kiesdrempel,
artikel 17 over gemeenschappelijke bepalingen met betrekking tot verkiezingscampagnes
en artikel 28 over de Europese Verkiezingsautoriteit.

Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

Het Europees Parlement heeft geen impact assessment gemaakt of een financiële paragraaf
toegevoegd aan het ontwerp voor herziening van de Europese Kiesakte. In de overwegingen
bij het initiatiefvoorstel gaat het EP enkel in op de kosten van de Europese verkiezingsautoriteit.
Deze worden gefinancierd uit kredieten van de algemene begroting van de Unie. Ook
zijn verschillende voorstellen nog in algemene zin geformuleerd waardoor het in deze
fase van het proces niet mogelijk is om een precieze inschatting te maken van de daaraan
verbonden kosten. Het kabinet hecht er echter aan om uw Kamer voor zover nu mogelijk
te informeren over de financiële implicaties, gevolgen voor de regeldruk en administratieve
lasten. Naar verwachting zullen de voorstellen in ieder geval financiële gevolgen
hebben voor het Rijk en gemeenten. Het gaat dan bijvoorbeeld om kosten die verband
houden met het verkiezingsproces vanwege het voorstel voor een tweede stem (en stembiljet)
bij de Europees Parlementsverkiezingen voor de transnationale kieslijsten en het voorstel
voor het briefstemmen. Dit zal ook consequenties hebben voor de uitvoeringslast van
de EP-verkiezingen voor gemeenten. Ook het voorstel voor de contactautoriteit voor
de uitwisseling van gegevens over de kiezers heeft naar verwachting financiële implicaties
voor het Rijk. Het kabinet verwacht niet dat deze voorstellen financiële gevolgen
hebben voor politieke partijen of kiezers.

Het kabinet sluit in algemene zin niet uit dat de voorstellen van het Europees Parlement
voor (Europese) politieke partijen zullen leiden tot een toename van de regeldruk,
alsmede nieuwe administratieve lasten. Ook gemeenten krijgen te maken met nieuwe regels,
aangezien de regeling van de verkiezingen van het Europees Parlement deels zal gaan
afwijken van de overige (nationale) verkiezingen. Het kabinet verwacht op grond van
deze voorstellen geen gevolgen voor burgers ten aanzien van meer regeldruk.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot