Brief regering : Herziening stelsel keuren en toezicht

nr. 1258
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2022

We hebben afgelopen jaren herhaaldelijk gezien dat een transparant ingericht, onafhankelijk
en adequaat geëquipeerd stelsel van keuring en toezicht op de vleesketen nodig is.
Met deze brief en de bijbehorende houtskoolschets in de bijlage wil ik, mede namens
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de aanvullende interventies op
een al ingezette koers toelichten om te komen tot een steviger stelsel met een onafhankelijk
toezichtsysteem in de vleesketen. Het borgen van het publieke belang van dierenwelzijn,
voedselveiligheid en diergezondheid staat daarbij centraal.

In mijn brief van 3 september 2021 heeft mijn voorganger uw Kamer het advies van de
Raad van Advies Herbezinning NVWA aangeboden (Kamerstuk 28 286, nr. 1216). Mijn voorganger had een aanpak voor ogen die zorgt voor een duurzame verbetering
van het stelsel van keuren en toezicht met als doel een sterker stelsel te creëren
met voldoende slagkracht van het toezicht op de vleessector en de slachthuizen in
het bijzonder. Er is gekozen voor een doorontwikkeling van de huidige directie Keuren
tot een eigenstandige organisatie, los(ser) van de andere delen van de NVWA met voldoende
handelingsvermogen (en capaciteit) en mandaat om officiële controles met gezag naar
de sector te kunnen uitvoeren. Er is een uitwerking toegezegd. Daarbij is het van
belang dat deze uitwerking plaatsvindt met inachtneming van de Europese- en nationale
regelgeving. Ook het Coalitieakkoord (15 december 2021) benoemt het versterken van
de positie van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA) en het scheiden
van keuren en toezicht. Daarnaast staat in het Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk
35 788, nr. 77) dat we voor de retribueerbare activiteiten kostendekkende tarieven ambiëren en het
tariefgebouw hervormen om te komen tot arrangementen die differentiëren naar bedrijfsgrootte
en die goed gedrag en naleving belonen.

In deze brief geef ik aan hoe de onderlinge samenhang en de gewenste organisatorische
afstand bij de uitwerking vorm krijgt om een fundament te leggen voor betere condities
en randvoorwaarden voor toezicht.

Met het kabinetsstandpunt (dat het advies van de RvA overnam) wordt een onafhankelijke
keuring en toezicht in de vleesketen beoogd. Hiertoe moeten verbeteringen gerealiseerd
worden op een viertal aspecten, namelijk een verbetering van de onderlinge communicatie,
herpositionering en herverdeling van taken, een (verbeterde) invulling van het systeemtoezicht
en aanpassingen in de wijze van financieringssystematiek. De analyse en de adviezen
van de Raad vragen om een integrale aanpak van de aanbevelingen die in hun onderlinge
samenhang moeten bijdragen aan herstel van vertrouwen.

In deze brief informeer ik uw Kamer over de volgende onderwerpen:

1. De herziening van het stelsel van keuren en toezicht;

2. Hervorming van het tariefgebouw (In een separate brief heb ik uw Kamer geïnformeerd
over de voortgang van de ambitie uit het Coalitieakkoord om de tarieven meer kostendekkend
te gaan maken).

1. De herziening van het stelsel van keuren en toezicht

Om als stevige autoriteit en toezichthouder op te treden heeft de NVWA al een nieuwe
koers ingezet. Over de eerste acties voor een betere borging van het dierenwelzijn
tijdens het slachtproces heb ik u geïnformeerd in mijn brief van 22 april jl. (Kamerstuk
28 286, nr. 1237) En in het onlangs gehouden debat met betrekking tot misstanden in de vleessector
zal in lijn met de wensen van uw kamer verdere invulling worden gegeven aan het principe
van «three strikes out», re-evaluatie van bandsnelheden en toepassing van (slim) cameratoezicht.
Toch ben ik van mening dat aanvullend hierop een meer fundamentele koerswijziging
nodig is in het gehele systeem van toezicht in de vleesketen. Daarom zal ik in aanvulling
op de al in gang gezette verbeteringen door de NVWA de volgende interventies doorvoeren.

Meer slagkracht door samenwerking dierenartsen NVWA en officiële assistenten van KDS

Op organisatorisch vlak ziet de NVWA kansen in het beter kunnen benutten van de ruimte
die de Europese Controleverordening biedt om taken meer te verdelen over dierenartsen
en assistenten die onder verantwoordelijkheid of toezicht van de dierenarts werken.
Dit is een positieve ontwikkeling gezien de capaciteitsproblemen onder dierenartsen.
Meer armslag kan zo de risicogerichtheid ten goede komen, en ook de flexibiliteit
van de inzet en daarmee ook de kwaliteit van het toezicht. Directe interactie tussen
medewerkers betekent minder formaliteiten. Het in teamverband houden van toezicht
geeft taakverrijking en meer werkplezier en het kan medewerkers stimuleren in de eigen
ontwikkeling.

De Officiële Assistenten (OA’s) van de Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) voeren
taken uit aan de slachtlijn (de zogenoemde Post Mortem (PM)-keuring), onder verantwoordelijkheid
van de toezichthoudend dierenarts. De OA’s van KDS worden nu ingehuurd door de NVWA
maar zij zijn toch geen directe collega’s en de OA’s hebben ook geen formele toezichtfunctie.
Hoewel de OA’s de PM-keuring op een effectieve manier uitvoeren, vormt de scheiding
van beide organisaties belemmeringen bij het doorvoeren van nieuwe processen en protocollen.
En het belemmert ook de mogelijkheid de OA’s op andere taken in te zetten onder toezicht
van de NVWA. Met betrekking tot de positie van KDS, speelt dat bij de uitvoering van
keuren in de roodvleessector nu twee verschillende organisaties zijn betrokken. Dat
vereist afstemming en levert inherent complexiteit op. Bovenal is het voor een buitenstaander
minder transparant wie waarvoor verantwoordelijk is.

Ik ben dan ook van mening dat het vormen van één aanspreekpunt voor de uitvoering
van alle officiële controles in het slachthuis de positie ten opzichte van bedrijven
versterkt en het komt de uitlegbaarheid van het stelsel en de beeldvorming daarbij
in het buitenland ten goede. Het betreft tenslotte wettelijke taken die door de overheid
uitgevoerd dienen te worden.

Ik heb begrepen dat ook het bedrijfsleven inhoudelijk voordelen en kansen ziet in
deze beweging van samenwerking voor wat betreft de dienstverlening. Het komt niet
alleen de uitlegbaarheid, maar ook de slagkracht van het toezicht ten goede. Er één
organisatie verantwoordelijk voor het uitvoeren van de officiële controles in het
slachthuis. Voor de officiële assistenten en andere werknemers van KDS betekent dit
een stap naar de publieke dienst, een ingrijpende stap die een zorgvuldig proces vergt.
Ik vraag LNV en NVWA om op korte termijn in overleg te treden met de directie en Raad
van Commissarissen en ondernemingsraad van KDS en vanzelfsprekend met de ondernemingsraad
en de vakbonden.

Inrichting en versterking stelseltoezicht

In aanvulling op de samenwerking met KDS is de invulling van het stelseltoezicht een
extra stap die helpt voor het herstel van vertrouwen in de NVWA als onafhankelijke
toezichthouder.

Met de al in gang gezette verbeteringen zoals het maatregelenpakket «Versterken Toezicht
Vleesketen» zijn al stappen ondernomen om verdere verbeteringen door te voeren in
de kwaliteitsborging zoals voorgeschreven door de Europese Controleverordening. De
NVWA streeft naar accreditatie van alle werkzaamheden van de directie Keuren, inclusief
het toezicht op de slachtplaatsen. Dit zorgt voor continue aandacht voor verbeteringen.

Met het uitvoeren van audits door de Interne Audit Dienst (IAD) van de NVWA op de
werkzaamheden van inspecteurs/dierenartsen voldoet de NVWA ook aan de wettelijke verplichtingen.
De IAD heeft een onpartijdige en onafhankelijke positie met een rechtstreekse verantwoordingslijn
naar de IG-NVWA. Dit is een goed functionerende systematiek die ook bij andere inspectiediensten
wordt toegepast. In dit traject zal echter fors meer aandacht besteed worden aan het
zogenaamde «capture-vraagstuk» om te monitoren dat NVWA-functionarissen en officiële
assistenten onafhankelijk en met afstand opereren tot het bedrijf waar zij (permanent)
toezicht houden. De motie van de leden Graus en Eerdmans (Kamerstuk 28 286, nr. 1246) die vraagt om een roulatiesysteem binnen de NVWA-teams om intimidaties, dan wel
te hechte banden met de slachthuisdirectie en medewerkers, te voorkomen zal hier in
worden meegenomen.

Gezien de spanningen in het stelsel en het maatschappelijk debat rondom het doden
van dieren voor consumptie wil ik daar bovenop ook een vorm van stelseltoezicht buiten
de NVWA beleggen gericht op het verkrijgen van een onafhankelijke blik op het functioneren
van het gehele stelsel. Deze vorm van toezicht op het stelsel moet maximaal gebruik
maken van alle informatie op toezichtsgebied die er al beschikbaar is (inclusief die
bij het bedrijfsleven) en moet met een multidisciplinaire blik kijken naar het functioneren
van het gehele stelsel waarin ook het maatschappelijke debat kan worden meegenomen.
Deze constructie levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het (herstel van) vertrouwen
in het stelsel.

Een belangrijke ontwikkeling hierbij zijn de initiatieven die het kabinet op dit moment
neemt om te komen tot een Wet op de Rijksinspecties om daarmee ook de onafhankelijkheid
van de rijksinspecties beter te borgen. In dat opzicht is het waardevol om te kijken
of in dat traject ontwikkelingen zijn die raken aan het stelseltoezicht en een periodieke
controle daarop. Daarom wil ik nu wel starten met het stelseltoezicht maar nog geen
definitieve structuren inrichten vooruitlopend op ontwikkelingen die volgen uit de
aankomende Wet op de Rijksinspecties.

In de tussentijd richt ik daarom een tijdelijke (visitatie)commissie in die zorgt
voor een periodieke review van de werking van het stelsel.

Positionering van taken: alles blijft binnen de organisatie NVWA

In het eerdergenoemde kabinetsstandpunt (Kamerstuk 28 286, nr. 1216, coalitieakkoord) is aangegeven om de taken van het huidige Dienstonderdeel «Keuren»
tot een eigenstandige organisatie door te ontwikkelen en «losser» van de huidige NVWA
te organiseren. Het programma Herziening toezicht vleesketen heeft de afgelopen periode
de verschillende mogelijkheden verkend en ook de consequenties daarvan in beeld gebracht.
De volgende overwegingen neem ik daarom mee in de verdere uitwerking van het advies:

– De taken die rondom het slachtproces worden uitgevoerd zijn conform de Europese regelgeving
allemaal «officiële controles». In wetgeving wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen
keuren en toezicht. Op de werkvloer in het slachthuis zijn de taken «keuren en toezicht
in het verlengde van keuren» zoals dat wordt genoemd niet doelmatig te scheiden. Het
leidt tot meer benodigde menskracht, verarming van taken en ook structureel hogere
kosten, zeker als dit als een zelfstandige organisatie zou worden gepositioneerd,
zonder dat er duidelijke opbrengsten in termen van beter toezicht tegenover staan.

– Hoewel zelfstandigheid voor de buitenwereld herkenbaarheid en duidelijkheid biedt,
zou hierdoor feitelijk méér complexiteit in het stelsel ontstaan dan er wordt opgelost.
Juist op het gevoelige terrein van toezicht op dierenwelzijn ontstaat meer afstand
van elkaar, met «tussen-wal-en-schip»-risico’s als gevolg. Toezicht op de Wet dieren
zou gefragmenteerd worden en de belangrijke crisisfunctie zou over twee Rijksdiensten
worden verdeeld.

– Op dit moment is niet duidelijk aan te geven welke organisatorische vorm zo’n zelfstandige
organisatie het beste past omdat het kabinetsbeleid over de onafhankelijke positionering
van inspectiediensten en over de toekomst van het agentschapsmodel nog in ontwikkeling
is (Wet op de Rijksinspecties, IBO Agentschappen en kabinetsreactie op de brede evaluatie).

– Sinds het verschijnen van het advies van de RvA is nog duidelijker geworden dat er
de komende jaren een structureel tekort aan dierenartsen optreedt1, waardoor het aantrekken en behouden van dierenartsen van cruciaal belang is voor
de continuïteit en de kwaliteit van het toezicht. De brede NVWA-organisatie biedt
voor de dierenarts en inspecteur meer ruimte voor ontwikkeling. Dat komt de aantrekkelijkheid
als werkgever op een lastige arbeidsmarkt ten goede.

– Tot slot, het werken in twee organisaties maakt de uitvoering van de werkzaamheden
complexer en dus de tarieven voor het bedrijfsleven structureel hoger.

Deze overwegingen hebben mij doen inzien dat verzelfstandiging van keuren en toezicht
in de slachtketen in een organisatie buiten de NVWA op dit moment niet opportuun is
en niet zal leiden tot de gewenste versterking van het stelsel. Zeker ook omdat een
deel van de problematiek die ten grondslag ligt aan de wens tot scheiden via andere
maatregelen wordt opgelost. Wel heb ik besloten om samen met de NVWA een scherpere
focus aan te brengen op de uitvoering van een aantal cruciale processen, onder andere
door intern de directie keuren te splitsen. Dit licht ik hieronder verder toe.

Splitsen slachttoezicht en handelstoezicht

Verbetering van de kwaliteit van het toezicht is wenselijk en mogelijk. Daarom breng
ik alle officiële controles die rondom het slachtproces uitgevoerd moeten samen in
één organisatieonderdeel «Slachttoezicht». Hiermee creëer ik een dienstonderdeel met
een duidelijke taak en verantwoordelijkheid, herkenbaar voor de buitenwereld en een
duidelijke gesprekspartner voor bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Dit
organisatieonderdeel blijft binnen de organisatie NVWA opereren om het toezicht op
de borging van de publieke belangen over de gehele vleesketen niet te onderbreken.

Alle overige taken van het huidige dienstonderdeel «keuren» (naast de vleessector
houdt die zich ook bezig met andere domeinen zoals vis, plant en consumentenproducten)
hebben als verbindend element dat het altijd om handelsstromen gaat (import/intra-verkeer
en export) waarbij garanties worden afgegeven (certificering). Vandaar dat voor dit
organisatieonderdeel de werktitel «Handelstoezicht» wordt gekozen. Ook hier is versterking
van de kwaliteit van toezicht een blijvend punt van aandacht bij de interne ontwikkelingen.

Door deze organisatie ingreep ontstaan twee organisatieonderdelen die beter bestuurbaar
zijn (kortere sturingslijnen), met meer slagvaardigheid en die zorgen voor meer focus
en massa op de verandering die qua cultuur, gedrag en processen gewenst is. De complexe
situatie van het toezicht in het slachthuis en de grote mate van maatschappelijke
aandacht daarvoor vraagt om specifieke sturing, de juiste mate van specialisatie en
slagkracht.

De door mij voorgestelde organisatieaanpassing heeft ook een kostenkant. De incidentele
transitie kosten zijn beperkt en worden niet in rekening gebracht bij het bedrijfsleven.
De structurele kosten hebben een nauwe samenhang met de arbeidsvoorwaarden van KDS-medewerkers
en hoe deze worden aangepast wanneer ze bij de NVWA komen. Op dit moment kan ik nog
niet op de uitkomsten van deze gesprekken vooruitlopen. Mijn inzet zal zijn om de
kostenverhoging van de organisatieaanpassing zoveel mogelijk te beperken en daarmee
ook het effect op de tarieven voor het bedrijfsleven.

2. Hervorming van het tariefgebouw

Voor de hervorming van het tariefgebouw volg ik een beheerste en stapsgewijze aanpak.
Per 1 januari 2023 heeft de NVWA in de tarifering een scherper onderscheid naar de
verschillende bedrijfssoorten. Bij het opstellen van deze nieuwe tariefindeling heeft
het bedrijfsleven een grote inbreng gehad. Hiermee vul ik het eerste deel van de coalitieakkoordambities
in. Daarnaast wordt per 1/1/2023 de kostentoedeling verfijnder. Ook dit past bij de
wensen van het bedrijfsleven om de kostentransparantie te vergroten.

De Raad van Advies NVWA heeft bij slachtkeuringen en exportcertificering in de vleesketen
een omvorming van de huidige «kwartiertje-factuurtje» systematiek aanbevolen. Deze
huidige systematiek zorgt namelijk voor een inefficiënte inzet van de toezichthouder
en geeft spanningen in het stelsel. In het coalitieakkoord is dit advies overgenomen,
waarbij is aangegeven dat het tariefgebouw van de NVWA moet worden hervormd om te
komen tot arrangementen en abonnementen die differentiëren naar bedrijfsgrootte en
die goed gedrag en naleving belonen.

De komende tijd ligt mijn focus op het verkennen van de mogelijkheden hoe deze ambitie
uit het coalitieakkoord op de beste manier kan worden ingevuld. Mijn verkenning richt
zich in eerste instantie op slachtkeuringen en exportcertificering van levend vee.
Daarbij kijk ik naar de mogelijkheden binnen de huidige wettelijke bevoegdheid om
retributies in rekening te brengen op basis van eenheidsprijzen (bijvoorbeeld per
geslachte koe), maar ook naar andere instrumenten, zoals de invoering van een bestemmingsheffing,
waarbij het verband tussen de heffing en de verrichte handelingen van de NVWA, minder
direct is.

Daarbij merk ik op dat dergelijke wijzigingen van het retributiestelsel ingrijpend
zijn. Bij een heffingenstelsel zal een stevig wetswijzigingstraject nodig zijn en
ook bij een stelsel van eenheidsprijzen verwacht ik dat dat zowel bij bedrijfsleven
als NVWA uitdagingen komen te liggen in het definiëren van de te gebruiken eenheden,
aanpassen van processen en ondersteunende systemen. Ik koers erop dat ik dit najaar
scherp heb op welke manier ik welke tarieven het best kan omvormen en hoe de implementatietrajecten
eruit gaan zien.

3. Tot slot

Mijn verwachting is dat ik tot 2025 nodig heb om alle gewenste hervormingen in het
tarievenstelsel uit te voeren. Tot die tijd heb ik de NVWA gevraagd om bovenstaande
interventies, zowel de interne ontwikkelingen als het inrichten van het stelseltoezicht
en de splitsing in slacht- en handelstoezicht door te ontwikkelen en waar nodig in
gang te zetten. Ondertussen kunnen ook alle voorbereidingen getroffen worden om de
KDS-medewerkers over te laten gaan naar de NVWA.

Dit betekent een majeure operatie waarbij ik de NVWA vraag om aandacht te houden voor
een zorgvuldig proces van implementatie om de vruchten van de in gang gezette verbeteringen
niet te frustreren en blijvend aandacht te hebben voor de medewerkers van zowel NVWA
als KDS en het absorptievermogen van de organisatie.

Uiteindelijk hebben alle stakeholders hier dezelfde gedeelde belangen, waarbij een
toezichtsautoriteit in verbinding kan handhaven in de gehele slachtketen. Deze structurele
aanpassingen dragen bij aan de verwachting van de maatschappij dat vlees veilig en
diervriendelijk wordt geproduceerd.

Hiermee is de route naar een slagkrachtig toezicht, die aan het einde van deze kabinetsperiode
klaar moet zijn, van start gegaan Ik zal uw Kamer tussentijds informeren over de stand
van zaken en verdere implementatie.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
H. Staghouwer