Brief regering : Evaluatie Internationaal cultuurbeleid 2017-2020

Nr. 115
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS,
CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juni 2022

Met deze brief bieden wij uw Kamer, mede namens de Minister van Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking, de evaluatie aan van het internationaal cultuurbeleid
in de periode 2017–2020.1 Het is belangrijk om kritisch terug te kijken op gevoerd beleid en daaruit lessen
te trekken voor huidig en toekomstig beleid.

De onderzochte beleidsperiode markeert het einde van een halve eeuw internationaal
cultuurbeleid. Sinds de jaren zeventig geeft de Nederlandse overheid expliciet invulling
aan een internationaal cultuurbeleid (hierna ICB).

Het heeft zich bewezen als een van de pijlers van de diplomatie van het Koninkrijk,
en fungeert als verbindende schakel tussen politieke, economische en maatschappelijke
onderwerpen in het cultuur- en buitenlandbeleid. Cultuur is een belangrijk onderdeel
van staatsbezoeken en handelsmissies. Maar niet alleen als instrument is het ICB belangrijk.
Culturele samenwerking en uitwisseling met het buitenland zijn essentieel voor de
aantrekkingskracht, vitaliteit en ontwikkeling van onze eigen cultuur. En door de
eigen cultuur met het buitenland te delen, versterken we onze eigen presentatie als
open en creatief land. Ook droegen de activiteiten met betrekking tot internationale
erfgoedsamenwerking van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), het Nationaal
Archief, uitvoeringsorganisatie DutchCulture en de posten met andere landen, zeker
waar sprake was van een gedeelde geschiedenis, bij aan kennisuitwisseling en wederzijds
begrip.

In de periode 2017–2020 richtte het ICB zich op de volgende drie doelstellingen:

1. Een sterke cultuursector die in kwaliteit groeit door internationale uitwisseling
en duurzame samenwerking en die ook in het buitenland wordt gezien en gewaardeerd;

2. Meer ruimte voor een bijdrage van cultuur aan een veilige, rechtvaardige en toekomstbestendige
wereld;

3. Cultuur wordt effectief ingezet binnen de moderne diplomatie.

Het beleid wordt uitgevoerd door de Nederlandse diplomatieke posten in het buitenland,
de rijkscultuurfondsen en andere (culturele) uitvoeringspartners. In de beleidsperiode
2017–2020 is in totaal 79 miljoen euro besteed aan het ICB. Aan doelstelling 1 werd
ruim 43 miljoen euro besteed, aan doelstelling 2 ruim 26 miljoen euro en aan doelstelling
3 ruim 2 miljoen euro. Daarnaast werd ruim 7 miljoen euro besteed aan internationale
erfgoedsamenwerking.

Uit de evaluatie blijkt dat de uitgangspunten van het ICB door de jaren heen constant
gebleven zijn. De uitkomsten van de evaluatie zijn overwegend positief. Een meerderheid
van de uitvoeringspartners en posten geeft aan dat de projecten en activiteiten hebben
bijgedragen aan het verhogen van het culturele profiel en het uitbreiden van de culturele
betrekkingen met het buitenland. Ook hebben de activiteiten en projecten bijgedragen
aan het versterken van de lokale cultuursector en cultuurparticipatie onder jongeren.

De evaluatie is in de periode maart – december 2021 uitgevoerd door DSP-groep. De
evaluatie vond plaats terwijl het huidige beleidskader 2021–2024 al geschreven was
en de nieuwe beleidsperiode al begonnen. Veel van de aanbevelingen uit de evaluatie
zijn al gerealiseerd in het huidige beleidskader.

De belangrijkste aanbevelingen zijn:

Beleidskader (in relatie tot doelmatigheid en doeltreffendheid)

Formuleer heldere beleidsdoelen die geoperationaliseerd worden, gebaseerd op een beleidslogica.

De onderzoekers geven aan dat de effectiviteit van het ICB zich lastig laat meten.

Bij het formuleren van het Beleidskader ICB 2021–2024 is aandacht besteed aan heldere
beleidsdoelen en in het kader is beter uitgelegd wat de waarde is van het ICB. Verder
werden door beide ministeries verschillende thema’s geagendeerd, zoals fair practice,
diversiteit, maritiem erfgoed, en de beleidsontwikkeling op de restitutie van erfgoed
met een koloniale context. Bij het opstellen van de beleidsdoelen voor het vorige
en huidige kader is er bewust voor gekozen om de posten, rijkscultuurfondsen en overige
uitvoeringspartners niet alleen richting, maar ook de nodige ruimte te bieden. Zij
zijn al vroeg in het proces betrokken. In dat kader vormen de door de posten, in samenspraak
met de uitvoeringspartners, opgestelde meerjarenplannen een verdere uitwerking van
de doelstellingen.

Het kabinet is het met de onderzoekers eens dat het belangrijk is om heldere doelstellingen
te formuleren die geoperationaliseerd worden, zodat het gemakkelijker wordt uitspraken
te doen over effectiviteit en doelmatigheid van beleid, maar we moeten ook onder ogen
durven zien dat het heel lastig is om dergelijke doelstellingen te maken, juist voor
de culturele sector. De aanbeveling om heldere en meetbare beleidsdoelen te stellen
is niet nieuw, en komt regelmatig terug in evaluaties rond cultuurbeleid. De Directie
Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van BZ constateerde
tijdens de beleidsdoorlichting in 2016 ook al dat het meten van de doeltreffendheid
van het (internationale) cultuurbeleid een lastige opgave is.

Om resultaatgerichter te kunnen werken en efficiëntere monitoring te bewerkstelligen,
die in verhouding staat tot de financiële inzet, worden met het oog op een volgende
beleidsperiode de ontwikkelingen rondom monitoring van de culturele basisinfrastructuur
goed in de gaten gehouden. De Raad voor Cultuur heeft hierover in haar advies «Onderweg naar Overmorgen. Naar een Weerbare en Wendbare Culturele en Creatieve Sector»2 belangrijke richtinggevende adviezen gegeven. Ook de rijkscultuurfondsen hebben de
nodige ervaring waaruit kan worden geput. Daarnaast zullen wij in de toekomst naar
duidelijke beleidsdoelstellingen blijven streven die meer geconcretiseerd en geoperationaliseerd
zijn.

Meerjarenplannen

Behoud de meerjarenplannen

Uit de evaluatie komt naar voren dat de zogenoemde meerjarenplannen per land gedurende
de beleidsperiode een belangrijke leidraad voor de betrokken partijen vormden. Omdat
het bijdraagt aan de continuïteit bevelen de onderzoekers aan om te blijven werken
met meerjarenplannen.

Ondanks het arbeidsintensieve karakter wordt er zeker meerwaarde gezien in het opstellen
van meerjarenplannen om de gewenste resultaten te bereiken en wordt de aanbeveling
overgenomen. Een meerderheid van de diplomatieke posten heeft in de evaluatie aangegeven
dat de meerjarenplannen bijdragen aan een efficiëntere inzet van kennis, netwerk en
middelen. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de huidige beleidsperiode 2021–2024
hebben de diplomatieke posten van de 23 prioriteitslanden samen met de uitvoeringspartners
opnieuw meerjarenplannen opgesteld. Die plannen bestaan onder meer uit een (beknopte)
analyse van het culturele veld in het land en de banden met en kansen voor Nederland.
Ook worden de prioriteiten aangegeven, waaraan doelstellingen, een aanpak en beoogde
resultaten zijn gekoppeld. Daarmee vormen de meerjarenplannen een vertaling van het
beleidskader naar de praktijk per land.

Hoewel het meelezen met alle meerjarenplannen door verschillende uitvoeringspartners
als veel werk werd gezien, zorgde het voor het verbeteren van de werkrelatie met de
posten en duidelijkheid over de richting van het beleid in dat land.

Samenwerking

Organiseer overlegstructuren naar behoefte, maatwerk per land

De regelmatige bijeenkomsten die de kerngroepen van de verschillende landen organiseerden
versterkten de samenwerking. Tegelijkertijd werden deze kerngroepen als een grote
tijdsinvestering ervaren. Het dient aanbeveling om met betrekking tot de samenwerking
maatwerk te bieden. In landen waar behoefte is aan een overlegstructuur kan deze georganiseerd
worden, waar deze behoefte niet bestaat is het logischerwijs niet nodig om een overlegstructuur
te organiseren.

Deze aanbeveling wordt overgenomen. De kerngroepen3, kunnen een goede overlegstructuur bieden voor samenwerking aan de uitvoering van
het ICB. Het kabinet is het echter ook eens met de onderzoekers dat niet alle partijen
enthousiast waren over de bijeenkomsten en dat het daarom goed is om maatwerk per
land te leveren. Met het oog daarop wordt het in de huidige beleidsperiode aan de
posten overgelaten of zij meerwaarde zien in het organiseren van overlegstructuren.
Zij zijn het beste in staat een oordeel over de wijze en frequentie van samenwerking
te vellen en daar invulling aan te geven.

Tegelijkertijd moet niet uit het oog worden verloren dat de rijkscultuurfondsen over
de meest actuele kennis omtrent de mogelijkheden en behoeftes van het (professionele)
Nederlandse cultuurveld beschikken, en dat zij dus, zeker als er geen regelmatige
kerngroepbijeenkomsten worden georganiseerd, actief dienen te worden betrokken bij
de plannen en activiteiten van de posten in dit kader.

Continuïteit

Waarborg continuïteit van personen die het ICB uitvoeren

Binnen het ICB is veel ruimte voor posten en uitvoeringspartners om invulling te geven
aan het beleid. Het succes van het ICB is voor een groot deel afhankelijk van de personen
die het uitvoeren. Juist bij de personen die het ICB uitvoeren zitten grote verschillen
op het terrein van kennis, ervaring en netwerk. Besteed aandacht aan kennisoverdracht
en continuïteit van mensen bij met name de posten en DutchCulture.

Het kabinet is het eens met de aanbeveling dat het belangrijk is om aandacht te hebben
voor kennisoverdracht en continuïteit van medewerkers. Omdat het beleid bij het Ministerie
van Buitenlandse Zaken (BZ) is dat uitgezonden ambassademedewerkers, waaronder cultureel
attachés, om de vier jaar van post wisselen, is kennisborging en kennisoverdracht
van groot belang. Om die reden is samen met DutchCulture en in nauwe samenwerking
met andere uitvoerders van het ICB een inwerkprogramma opgesteld voor nieuwe cultureel
attachés en worden elk jaar zogenaamde Terugkomdagen georganiseerd, waarbij kennis
en ervaring worden uitgewisseld. Op de diplomatieke posten werken ook vaak lokale
medewerkers die langer op hun post blijven en die vanwege hun kennis van de lokale
situatie van grote waarde zijn en een bijdrage leveren aan de continuïteit. DutchCulture
besteedt ook aandacht aan kennisoverdracht en continuïteit van zijn medewerkers. Naast
speciale landenadviseurs voor 12 (van de 23) prioriteitslanden werkt DutchCulture
sinds 2021 met een zogenaamde «focal countries desk». Voordeel hiervan is dat alle
prioriteitslanden een direct aanspreekpunt hebben en de kennis en ervaring intensiever
worden gedeeld en beter worden geborgd.

Monitoring en evaluatie

De onderzoekers hebben verder een aantal adviezen geformuleerd over de huidige monitoring
en evaluatie.

Update de verantwoording met data van projecten en activiteiten uit 2021

De aanbeveling wordt overgenomen om, wanneer de data van projecten en activiteiten
die wegens COVID in 2021 hebben plaatsgevonden met de middelen uit de beleidsperiode
2017–2020 beschikbaar zijn, een update te maken, waarmee de verantwoording over deze
periode wordt gefinaliseerd.

Onderzoek de regiefunctie van DutchCulture

Verder wordt samen met DutchCulture nagegaan welke verbeteringen nog kunnen worden
aangebracht op het gebied van dataverzameling, monitoring en kennis en informatiemanagement.
Naar aanleiding van de aanbevelingen wordt beter inzichtelijk gemaakt hoe de ICB-projecten
zich verhouden tot het totaal aan Nederlandse culturele activiteiten in het buitenland.
Instellingen die ICB-financiering ontvangen zijn al verplicht om hun activiteiten
bij DutchCulture aan te melden, waarbij men aangeeft dat dit project (mede) gefinancierd
is met ICB middelen. DutchCulture zal hiervoor een extra kenmerk in haar database
opnemen. Daarmee kan inzichtelijk worden gemaakt hoe de ICB-projecten zich verhouden
tot het totaal aan Nederlandse culturele activiteiten in het buitenland.

Breng het publieksbereik meer in kaart

In samenhang met het eerder gezegde over impact, zal worden onderzocht hoe het publieksbereik
met behulp van een aantal prestatie-indicatoren beter in kaart te brengen. Daarbij
willen het kabinet op voorhand benadrukken dat het ICB vooral gericht is op het tot
stand brengen van verbindingen en dat een kwantitatieve indicator als publieksbereik
slechts in beperkte mate geschikt is om de effecten van het ICB te meten. Zo kan een
bezoekersprogramma van tien buitenlandse cultuurprofessionals aan culturele instellingen
in Nederland uiteindelijk misschien veel meer impact hebben dan een concert met drieduizend
toeschouwers. Ook zij aangetekend dat de extra inspanningen om publieksbereik meer
in kaart te brengen wel proportioneel en haalbaar dienen te zijn en de verantwoording
in verhouding dient te staan tot de grootte van projecten. De posten organiseren de
culturele projecten die zij (financieel) ondersteunen niet zelf en zouden de bezoekersaantallen
bij culturele instellingen moeten opvragen.

Maak onderscheid tussen een kwantitatieve en kwalitatieve analyse van het ICB

In de evaluatie wordt aandacht gevraagd voor het meer concretiseren en kwantificeren
van de beleidsdoelstellingen en uitgangspunten. Voor het evalueren van het ICB kan
het helpen om een onderscheid te maken tussen een kwalitatieve en kwantitatieve analyse.

Het kabinet ziet de waarde van deze aanbeveling in. Met de beschikbare data wordt
nu al jaarlijks een kwantitatieve analyse uitgevoerd op dat deel van de praktijk dat
specifiek vanuit het ICB wordt gefinancierd. Nagegaan wordt of daarbij nog beter kan
worden getoond hoe dit deel zich verhoudt tot het grotere geheel.

Daarnaast wordt onderzocht hoe de evaluatie van het ICB meer kan worden gericht op
de kwalitatieve analyse, op de strategie. Hierover wordt het gesprek met de posten
aangegaan. Ook zullen de rijkscultuurfondsen, met hun rijke ervaring en kennis over
effectiviteit, meetbaarheid en outcome van beleidskeuzes, meer worden betrokken. De
jaarlijkse voortgangsrapportage aan uw Kamer zal de komende jaren worden voortgezet.

Werk met een midterm-evaluatie

De onderzoekers geven aan dat het zinvoller lijkt om een midterm-evaluatie te houden
dan één die na de beleidsperiode plaatsvindt zodat de resultaten meegenomen kunnen
worden bij het uitwerken van het nieuwe beleidskader voor het ICB.

Er zit inderdaad flink wat tijd tussen de start van de nieuwe beleidsperiode en de
evaluatie van de oude beleidsperiode. Dit is echter niet helemaal te voorkomen. Onderzocht
wordt of een midterm-evaluatie zinvol is. Door Covid heeft een deel van het ICB vertraging
opgelopen, dus het is mogelijk vroeg om komend jaar al de eerste twee jaar van deze
periode te evalueren. Partners kan wel om een tussentijdse reflectie worden gevraagd.
Begin volgend jaar zal reeds een start gemaakt worden met het schrijven van het beleidskader
2025–2028. Bij het schrijven van het nieuwe beleid zullen we terugblikken op de periode
2021–2022 en de evidente verbeterpunten zullen daarin worden meegenomen. Zo zijn de
weeffouten van de nu geëvalueerde voorganger, zoals ook bleek tijdens deze evaluatie,
voor een groot deel met het huidige beleidskader gerepareerd.

Tot slot

Tot slot willen we het kabinet graag de aandacht vestigen op de vele succesvolle projecten
die in de beleidsperiode 2017–2020 tot stand zijn gekomen.4 Deze laten zien welke rol ambassades, fondsen en andere (culturele) uitvoeringspartners
spelen binnen het ICB en op welke manier de Nederlandse culturele sector via het ICB
wordt gestimuleerd.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
G. Uslu