Brief regering : Reactie op verzoek commissie over een nadere juridische duiding t.a.v. de kwalificatie van apartheid

Nr. 312
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juni 2022

Met deze brief ontvangt u de door u verzochte nadere juridische duiding van het kabinet
ten aanzien van de kwalificatie van apartheid, naar aanleiding van de Kamerbrief met
appreciatie rapport Amnesty International: Israël’s apartheid against Palestinians:
cruel system of domination and crime against humanity.

Apartheid is een omvangrijk begrip dat, kort gezegd, de systematische onderdrukking
van een bepaald ras door een ander ras inhoudt. Het begrip apartheid werd als eerste
in de jaren ‘40 van de vorige eeuw gebezigd om specifiek de praktijk van rassensegregatie
in Zuid-Afrika aan te duiden. In de loop van de tijd heeft het begrip een ruimere
betekenis gekregen en worden ook andere systemen van rassendiscriminatie en -segregatie
ermee aangeduid. De term apartheid is daarnaast geëvolueerd tot een juridische term
in het internationaal recht.

Apartheid is terug te vinden in het International Verdrag inzake de uitbanning van
elke vorm van rassendiscriminatie (ICERD) van 1965. Het ICERD veroordeelt rassendiscriminatie,
rassenscheiding en apartheid en verplicht verdragspartijen om binnen hun rechtsmacht
vallende gebieden alle uitingen van rassenscheiding en apartheid te voorkomen, te
verbieden en uit te bannen. Het ICERD maakt geen verschil tussen ras en etniciteit.
Rassendiscriminatie is in het ICERD omschreven als «elke vorm van onderscheid, uitsluiting,
beperking of voorkeur op grond van ras, huidskleur, afkomst of nationale of etnische
afstamming die ten doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening, op voet van
gelijkheid, van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch,
sociaal of cultureel gebied, of op andere terreinen van het openbare leven, teniet
te doen of aan te tasten, dan wel de tenietdoening of aantasting daarvan ten gevolge
heeft.»

In 1966 merkte de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN) het beleid van
apartheid in Zuid-Afrika aan als misdrijf tegen de menselijkheid (in resolutie 2202
A (XXI), 16 december 1966). In 1984 sloot de VN Veiligheidsraad zich hierbij aan (in
resolutie 556, 23 oktober 1984). Aangenomen wordt dat het verbod op apartheid een
regel is van dwingend internationaal recht (jus cogens). Dit betekent dat een staat de schending van het verbod op apartheid niet kan rechtvaardigen,
en ook dat andere staten de rechtsgevolgen van apartheid niet mogen erkennen en daar
geen hulp en bijstand aan mogen verlenen.

Het Internationaal Verdrag inzake de bestrijding en bestraffing van het misdrijf apartheid
(ICSPCA) van 1973 omschrijft apartheid als een beleid van rassendiscriminatie en -segregatie
zoals toegepast in zuidelijk Afrika. Het verdrag noemt elf «onmenselijke handelingen»
waarmee een raciale groep een andere raciale groep overheerst en systematisch onderdrukt.
Deze elf onmenselijke handelingen staan opgesomd in artikel 2 van het ICSPCA. Voorbeelden
zijn het ontkennen van het recht op vrijheid of recht op leven van, het opzettelijk
doden van, het willekeurig gevangennemen en het onrechtmatig gevangenhouden van personen
die tot een raciale groep behoren. Volgens het ICSPCA is apartheid een schending van
het VN-Handvest en een misdrijf tegen de menselijkheid. Nederland is – net als veel
andere West-Europese landen – geen partij bij het ICSPCA.

Het verbod op apartheid tijdens gewapend conflict is verankerd in het humanitair oorlogsrecht.
Volgens artikel 85 van het Aanvullend Protocol bij de Verdragen van Genève van
12 augustus 1949, betreffende de bescherming van de slachtoffers van internationale
gewapende conflicten (Aanvullend Protocol I), zijn praktijken van apartheid of andere
onmenselijke en onterende praktijken die een aanslag op de menselijke waardigheid
vormen en zijn gebaseerd op rassendiscriminatie, een ernstige schending van de Verdragen
van Genève.

In het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof (Rome Statuut) uit 1998
is apartheid opgenomen als een misdrijf tegen de menselijkheid. De definitie in het
ICSPCA vormde de basis voor de definitie van dit misdrijf tegen de menselijkheid.
Van apartheid als misdrijf tegen de menselijkheid is sprake «indien gepleegd als onderdeel
van een wijdverbreide of stelselmatige aanval gericht tegen een burgerbevolking, met
kennis van de aanval.» Apartheid is de enige van de elf misdrijven tegen de menselijkheid
uit het Rome Statuut waarvoor bij het Internationaal Strafhof nog nooit een vervolging
is ingesteld. De onderdelen van de definitie van apartheid, zoals de termen «overheersing»
en «systematische onderdrukking», zijn daardoor tot op heden nog nooit in rechtelijke
uitspraken verder ingevuld.

Individuele strafrechtelijke verantwoordelijkheid voor het misdrijf apartheid kan
dus op basis van verschillende verdragen worden vastgesteld, maar heeft tot op heden
op internationaal niveau nog nooit tot vervolging geleid.

In Nederland is apartheid – als onderdeel van misdrijven tegen de menselijkheid –
strafbaar gesteld in artikel 4, eerste lid, van de Wet internationale misdrijven (Wim).
Van misdrijven tegen de menselijkheid is sprake indien het gaat om onmenselijke handelingen
van vergelijkbare aard als andere misdrijven tegen de menselijkheid, indien «gepleegd
in het kader van een geïnstitutionaliseerd regime van systematische onderdrukking
en overheersing door een groep van een bepaald ras van een of meer groepen van een
ander ras en begaan met de opzet dat regime in stand te houden».

Ook staten kunnen aansprakelijk zijn voor schending van het verbod op apartheid op
basis van de hierboven genoemde verdragsrechtelijke verplichtingen, en op basis van
het internationaal gewoonterecht. Indien wordt vastgesteld dat een staat in strijd
met het verbod op apartheid heeft gehandeld, dan heeft dat een aantal rechtsgevolgen.
Ten eerste moet de aansprakelijke staat de schending van het internationaal recht
beëindigen in het geval die schending voortduurt. Ten tweede moet de aansprakelijke
staat adequate garanties bieden om herhaling te voorkomen als de omstandigheden hierom
vragen. Ten derde is de aansprakelijke staat verplicht te zorgen voor volledig rechtsherstel.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra