Brief regering : Voortgang interlandelijke adoptie en binnenlandse afstand en adoptie

Nr. 104
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juni 2022

Op 16 juni aanstaande spreek ik tijdens een Commissiedebat met uw Kamer over adoptie.
Dit is een beladen thema, want adoptie heeft impact op de levens van mensen. Voor
mij staat het belang van het kind hierbij centraal. Daar wil ik me voor inzetten,
samen met betrokkenen. Ter voorbereiding van het Commissiedebat stuur ik u deze brief,
waarin ik inga op de nadere invulling van het nieuwe interlandelijke adoptiesysteem,
het expertisecentrum interlandelijke adoptie en ontwikkelingen op binnenlandse afstand
en adoptie.

1. Nieuw systeem interlandelijke adoptie

In mijn brief van 11 april jongstleden heb ik uw Kamer bericht ervoor te kiezen dat
interlandelijke adoptie uitsluitend nog mogelijk blijft voor kinderen voor wie nog
geen passende opvang voorhanden is in eigen land (Kamerstuk 31 265, nr. 103). Voor hen biedt het opgroeien in een Nederlands gezin een kans die ze anders niet
zouden hebben gehad. Maar alleen onder extra waarborgen en striktere voorwaarden binnen
een nieuw systeem, om het risico op misstanden te verkleinen. Er is de afgelopen periode
gewerkt aan het concreter invullen van de stappen richting het nieuwe systeem.

De voorlichting aan en screening van aspirant-adoptiefouders wordt aangepast en opgestart. De aanpassing behelst kort
gezegd dat nog explicieter aandacht wordt besteed aan uitdagingen die zijn verbonden
aan interlandelijke adoptie, zoals bijzondere ontwikkelbehoeften van een kind en aan
een adoptie gerelateerde identiteitsvragen. Er zal scherper getoetst worden op eventuele
aanwezige risicofactoren bij aspirant-adoptiefouders. Ook zal vaker aanvullend onderzoek
worden verricht zodra een matchingsvoorstel is voorgelegd. Fiom werkt op dit moment
aan de voorbereiding van de informatiebijeenkomsten die vanaf medio september 2022
kunnen starten. De aspirant-adoptiefouders die in een vergevorderd stadium van de
screenings- en voorlichtingsprocedure waren, worden hiervoor als eerst benaderd. De
screening door de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) zal vanaf begin oktober 2022
starten. De RvdK bereidt zich hier momenteel op voor. De, bij Fiom en de RvdK bekende,
aspirant-adoptiefouders worden geïnformeerd.

De bemiddeling bij interlandelijke adoptie wordt samengebracht binnen één centrale bemiddelingsorganisatie.
Om – financiële – prikkels in het systeem te verminderen is onderzoek gedaan naar
een publiekrechtelijk stelsel. Mede op grond hiervan is gekozen voor het samenbrengen
van de werkzaamheden van de vier vergunninghouders in één organisatie met daarop versterkt
overheidsgezag. Dit sterker gezag komt tot uiting in de eisen die aan de centrale
organisatie zullen worden gesteld en een scherpere controle van het ministerie hierop.
Het adviesbureau AEF heeft de opdracht gekregen om de nadere vormgeving hiervan uit
te werken. Er wordt daarbij gekeken naar twee vormen: het onderbrengen van de activiteiten
bij een al bestaande rechtspersoon en het oprichten van een nieuwe rechtspersoon.
Mijn doel is uiterlijk in september 2022 een keuze te maken, waarna de implementatie
in gang wordt gezet. Het streven is dat aspirant-adoptiefouders per 1 januari 2023
bij de centrale bemiddelingsorganisatie terecht kunnen. Ik bezie hoe vooruitlopend
hierop al meer kan worden samengewerkt tussen de vier vergunninghouders, bijvoorbeeld
via centrale beschikbaarheid van profielen. In de opdracht van AEF heb ik ook de afbouw
van de werkzaamheden van de huidige vergunninghouders meegenomen.

Het toezicht op de interlandelijke adoptieprocedures en de betreffende instanties in Nederland
organiseer ik eenvoudiger. Ook verruim ik het toezicht. De Inspectie Gezondheidszorg
en Jeugd (IGJ) wordt aangewezen als de toezichthouder. De IGJ gaat toezicht houden
op het gehele Nederlandse adoptiesysteem, in plaats van alleen op de bemiddeling.
Daarnaast wordt het toezicht versterkt met meer handhavingsmogelijkheden. De komende
maanden wordt uitgezocht welke toezichtactiviteiten al kunnen worden verricht op basis
van de huidige wettelijke grondslag en waarvoor een wettelijke grondslag moet worden
gecreëerd. Dit wordt betrokken bij het nieuwe wetsontwerp op het terrein van interlandelijke
adoptie.

Aan de selectie van landen van herkomst worden hogere eisen gesteld. Bij de beoordeling of samenwerkingsrelaties met landen
van herkomst doorgang kunnen vinden, worden ook de kwaliteit en de mogelijkheden van
jeugdbescherming in het herkomstland meegewogen. Dit is aanvullend ten opzichte van
de bestaande beoordeling, waarbij primair naar de kwaliteit, transparantie en betrouwbaarheid
van adoptieprocedures wordt gekeken. Op grond van een strikte beoordeling worden de
landen van herkomst geselecteerd waarmee nog wordt samengewerkt. De Centrale autoriteit
internationale kinderaangelegenheden (Ca) heeft hiertoe een landenanalyse gemaakt
die ik op 11 april jl. aan uw Kamer heb gezonden. Hieruit volgt dat er twee categorieën
landen zijn waarvan de adoptierelatie moet worden heroverwogen: landen van herkomst
waar kwetsbaarheden zijn op het terrein van betrouwbaarheid en transparantie en landen
die zelf zouden moeten kunnen voorzien in adequate opvang van hun kinderen. De Raad
voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) is gevraagd om te adviseren
over de methodiek die de Ca heeft gebuikt bij de landenanalyse. Daarvoor is een adviesaanvraag
bij de RSJ ingediend. Bij deze advisering zal worden gekeken naar de geschiktheid
en volledigheid van de gehanteerde criteria en gebruikte bronnen. Dit advies zal vóór
1 september 2022 worden opgeleverd waarna ik de criteria vaststel en de Ca een besluit
neemt met welke landen van herkomst de adoptierelatie kan worden gecontinueerd. Bij
beëindiging wordt voorzien in een verantwoorde afronding.

Vooruitlopend op de definitieve beoordeling heeft de Ca besloten (mede op advies van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken) om per direct de adoptierelatie met Haïti op
te schorten. De reden hiervoor is dat de situatie in Haïti dusdanig onveilig is en
de overheidsstructuur te kwetsbaar dat het daarom niet langer verantwoord is om uit
Haïti te adopteren.

De samenwerking met herkomstlanden waaruit nog zal worden geadopteerd intensiveer ik. Hiervoor wil
ik de frequentie en reikwijdte van de missies naar deze landen vergroten. Naast dat
een missie zich richt op het verloop van de adoptieprocedures zal ook worden gekeken
naar de kwaliteit van de jeugdbescherming in relatie tot het subsidiariteitsbeginsel.1 Verder wil ik intensiever inzetten op gebruik van de internationale infrastructuur.
Zo heb ik in internationaal verband een voorstel gedaan actiever informatie met elkaar
uit te wisselen over adoptie en waar mogelijk samen op te trekken richting landen
van herkomst. Deze informatie kan onder andere worden betrokken bij een herbeoordeling
van de landenselectie. Ook zal ik het VN-kinderrechtencomité vragen landen gericht
te laten rapporteren over interlandelijke adoptie en hun inspanningen om zelf kinderen
goed op te vangen.

Daarnaast zal ik via het Permanent Bureau van de Haagse Conferentie training en ondersteuning aanbieden aan herkomstlanden op het handelen naar het Haags Adoptieverdrag, meer in
het bijzonder het subsidiariteitsbeginsel. Momenteel wordt in overleg met het Permanent
Bureau bezien hoe hieraan invulling kan worden gegeven. Dit voorstel zal de vorm krijgen
van een Memorandum of Understanding (MoU). Er wordt naar gestreefd het MoU tijdens
de internationale bijzondere commissie van de Haagse Conferentie in juli 2022 onder
de aandacht te brengen. Nederland spant zich in ook andere landen hierbij te laten
aansluiten. De verwachting is dat het Permanent Bureau vanaf september 2022 kan starten.

2. Expertisecentrum interlandelijke adoptie

Zoals toegezegd informeer ik uw Kamer over de voortgang van de inrichting van het
expertisecentrum interlandelijke adoptie, met specifieke aandacht voor de bestuurlijke
inbedding van het centrum. De inbedding volgt op het voorstel voor de inhoudelijke
inrichting van het expertisecentrum, dat ik uw Kamer op 10 december 2021 heb toegezonden.
Het centrum wordt het centrale loket voor alle interlandelijk geadopteerden met vragen
rondom hun adoptie en/of afkomst. Het centrum zal hen van informatie voorzien en bovendien
ook ondersteuning op maat bieden bij het krijgen van antwoorden op deze vragen. De
diensten zien op begeleiding bij het krijgen van toegang tot en inzage in dossiers,
hulp bij zoektochten naar afstammingsinformatie, psychosociale ondersteuning en het
ontsluiten van juridische kennis. Het centrum doet dit niet alleen, maar werkt daarbij
nauw samen met het al bestaande, veelal meer specialistische, aanbod.

Bestuurlijke inbedding

Op 22 maart 2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn voornemen de haalbaarheid
en randvoorwaarden te gaan verkennen voor plaatsing van het expertisecentrum interlandelijke
adoptie bij Fiom.2 Vanwege de daar reeds aanwezige kennis en infrastructuur, waardoor het centrum op
korte termijn de diensten op het gewenste niveau kan leveren, heb ik Fiom verzocht
een plan van aanpak voor de bestuurlijke inbedding op te stellen. Daarbij heb ik meerdere
voorwaarden meegegeven, die zijn voortgekomen uit de gesprekken met belangenorganisaties
voor interlandelijke adoptie en andere betrokken partijen. Het betreft onder meer
het verzoek aan te geven op welke manier interlandelijk geadopteerden en ook samenwerkingspartners
structureel worden betrokken bij het centrum. En op welke wijze het centrum een eigenstandige
en herkenbare positie kan krijgen.3

Fiom heeft in korte tijd een plan van aanpak opgeleverd. Hiervoor verwijs ik uw Kamer
naar de bijlage bij deze brief. Op 19 mei 2022 is een concept van het plan besproken
met de belangenorganisaties voor interlandelijke adoptie. Dat was een belangrijk toetsmoment
omdat de keuze voor Fiom niet op voorhand bij alle belangenorganisaties op draagvlak
kan rekenen, gezien de betrokkenheid van Fiom bij interlandelijke adoptieprocedures
in het verleden en heden. Er is constructief en open met elkaar gesproken. Ook over
de gevoeligheden die leven ten aanzien van Fiom. Daar ben ik alle betrokkenen zeer
erkentelijk voor. Een belangrijk gesprekspunt was de invulling en bevoegdheden van
de door Fiom voorgestelde adviesraad voor het expertisecentrum waaraan in elk geval
geadopteerden en adoptiefouders kunnen gaan deelnemen. Deze adviesraad richt zich
specifiek op het expertisecentrum en is bevoegd om gevraagd en ongevraagd advies te
geven bij bijvoorbeeld jaarplannen of over de uitvoering van de dienstverlening. Ook
zijn wensen ten aanzien van het profiel van een door Fiom aan te stellen kwartiermaker
en manager van het expertisecentrum geïnventariseerd en is gesproken over de mogelijkheden
van een (financieel) duurzame inrichting van het centrum. De bespreking heeft waardevolle
informatie geleverd, op basis waarvan Fiom het plan van aanpak heeft aangescherpt.

Ik heb het plan van aanpak zorgvuldig gelezen en beoordeeld op de inhoud, op de gestelde
voorwaarden en op de wensen en zorgen die in het overleg met belangenorganisaties
voor interlandelijke adoptie zijn ingebracht. Het plan biedt in mijn ogen voldoende
basis dat Fiom het beoogde expertisecentrum kan gaan realiseren. Het sluit aan op
de inhoudelijke inrichting van het centrum, dat ik uw Kamer op 10 december 2021 heb
doen toekomen.4 Zowel de centrale lokettaak als systeemtaak van het expertisecentrum is op een goede
manier in het plan tot uitdrukking gekomen. Daarnaast geeft Fiom in het plan op een
adequate wijze invulling aan de gestelde randvoorwaarden, zoals blijvende betrokkenheid
van de doelgroep bij het geven van richting aan de dienstverlening en de herkenbaarheid
en eigenstandigheid van het expertisecentrum. De verbindende wijze waarop hierover
het gesprek is gevoerd met de belangenorganisaties en de netwerkaanpak die Fiom voor
ogen heeft voor de verdere inrichting van het centrum en de structurele uitvoering
van de dienstverlening, maakt dat ik vertrouwen heb dat het plan een goede basis biedt
om met elkaar op voort te bouwen. Daarbij realiseer ik me dat vertrouwen moet groeien
en ook zal moeten blijken in de praktijk. Fiom zal een subsidieaanvraag indienen.
Vervolgens zal Fiom om op basis van het ingediende plan aan de slag gaan met de inrichting
van het expertisecentrum.

Samenwerking expertisecentrum en belangenorganisaties

Naast de bestuurlijke inbedding is in een aantal sessies met belangenorganisaties
voor interlandelijke adoptie en Fiom gesproken over de vormgeving van een geïnstitutionaliseerd
samenwerkingsverband tussen deze partijen en het toekomstige expertisecentrum. Zoals
ik in mijn brief van 10 december 2021 heb beschreven, is de gedachte hierachter dat
een geadopteerde met hulpvragen rond zijn adoptie, afstamming en/of identiteit het
beste geholpen is bij goede onderlinge samenwerking tussen partijen die hem hierbij
kunnen ondersteunen.

Op basis van de sessies heb ik geconcludeerd dat deze samenwerking het beste vorm
kan krijgen via een open samenwerkingsnetwerk. Er bestaan verschillende behoeften
ten aanzien van samenwerking, zowel wat betreft de inhoud waarop, als wat betreft
de partijen waarmee wordt samengewerkt. Uit de gesprekken bleek dat er met name belangstelling
is om op thema’s – als zoektochten of psychosociale ondersteuning – de samenwerking
te zoeken met partners die hier ook behoefte aan hebben. Dit om ervaringen en kennis
uit te wisselen en van elkaar te leren. Maar ook om samen te werken aan bewustwording
van adoptie gerelateerde thema’s. Een samenwerkingsnetwerk dat door het expertisecentrum
wordt ondersteund, biedt de ruimte hier op initiatief van de partijen zelf verder
invulling aan te geven. Dit sluit goed aan op de gehoorde behoefte in het veld. Daarbij
blijft de samenwerking tussen het expertisecentrum én individuele organisaties cruciaal
voor het zo goed mogelijk ondersteunen van geadopteerden.

Subsidieregeling voor belangenorganisaties

De afgelopen periode zijn de contouren voor de aangekondigde subsidieregeling voor
belangenorganisaties voor interlandelijke adoptie uitgewerkt.5 Het expertisecentrum zal nauw gaan samenwerken met de belangenorganisaties. Zij vertegenwoordigen
de stem van interlandelijk geadopteerden en zijn waardevolle partners bij (onder meer)
de begeleiding van zoektochten wegens hun expertise, netwerken en ervaring. Dit maakt
dat ik naast de komst van het expertisecentrum ook heb besloten vanuit de beschikbare
middelen de belangenorganisaties te gaan versterken. De subsidie is gericht op twee
doelen:

a. Versterking van de eigen organisatie en expertise. Dit ziet onder andere op activiteiten
die de relevante expertise, kennis of kunde van de bestuursleden, medewerkers of vrijwilligers
van de organisatie vergroten;

b. Versterking van het ondersteuningsaanbod aan interlandelijk geadopteerden waaronder
ondersteuning bij zoektochten. Belangenorganisaties kunnen hier projectvoorstellen
voor indienen om hun diensten van grotere betekenis te laten zijn. Hier valt ook de
mogelijkheid onder om vanuit een belangorganisatie generieke ondersteuning te bieden
aan zoektochten of rootsreizen voor een groep geadopteerden.

In de subsidievoorwaarden zal in ieder geval samenwerking tussen belangenorganisaties
en het expertisecentrum worden gestimuleerd. Ik streef ernaar de subsidieregeling
uiterlijk op 1 oktober 2022 in werking te laten treden. Met een looptijd van in eerste
instantie vijf jaar. Tussentijds zal ik de uitvoering evalueren en de regeling bijstellen
waar nodig.

Bouwstenen voor het expertisecentrum

In navolging op het inhoudelijke ontwerp voor de functies van het expertisecentrum
zijn vervolgstappen gezet in de concrete uitwerking.6 Per functie zijn na consultatie van betrokken partners – uit het zorgveld, archiefhoudende
instanties als de vergunninghouders en het Nationaal Archief, experts uit de wetenschap,
hogescholen, belangenorganisaties en geadopteerden zelf – bouwstenen voor de uitvoering
opgeleverd. Deze bouwstenen gaan Fiom en betrokken partijen gebruiken bij de inrichting
van het expertisecentrum. Het werk is nog niet af, maar met het gezamenlijk werken
aan deze bouwstenen is wat mij betreft een belangrijk fundament gelegd voor zowel
de inrichting van het centrum als de noodzakelijke toekomstige samenwerking tussen
partijen.

In een brief van 10 december 2021 is daarnaast toegezegd zoveel mogelijk archiefstukken
die in het onderzoek van de commissie Joustra zijn geraadpleegd openbaar te willen
maken via het expertisecentrum. Hiertoe is die bronnenlijst geanalyseerd. Voor zover
de commissie zijn bevindingen heeft gebaseerd op archiefstukken van het ministerie,
zijn deze overgedragen aan het Nationaal Archief. Deze archiefstukken vallen zodoende
onder de Archiefwet. Bij archiefstukken met betrekking tot individuele casuïstiek
is dit gebeurd onder beperkende voorwaarden. Voor dit deel van de bronnen geldt dat
ze conform de Archiefwet niet voor iedereen toegankelijk zijn. Wel is het mogelijk
de stukken onder voorwaarden bij het Nationaal Archief in te zien, voor zover de beperkingen
dit toelaten. Om geadopteerden in hun zoektocht naar informatie te ondersteunen, gaat
het expertisecentrum een totaaloverzicht bieden, bronnen ontsluiten waar mogelijk,
dan wel verwijzen naar het Nationaal Archief.

Start expertisecentrum

Het streven is om in oktober 2022 te starten met eerste diensten aan het loket. Het
budget van 36,4 miljoen euro is in 2021 beschikbaar gesteld om een duurzaam expertisecentrum
neer te zetten en de belangenorganisaties voor interlandelijke adoptie te versterken.
Het voornemen is de middelen te verdelen over in ieder geval tien jaar zoals ik eerder
aan uw Kamer heb gecommuniceerd. Ik ben ervan overtuigd dat hiermee in navolging op
de aanbeveling van de commissie Joustra de gewenste verbeterslag kan worden doorgevoerd.
In het huidige versnipperde veld van ondersteuning verwacht ik dat het expertisecentrum
van meerwaarde zal zijn. Hiermee kunnen we geadopteerden, nu en in de toekomst, beter
helpen bij vragen over hun adoptie of afstamming.

3. Binnenlandse adoptie en afstand

Herstelmaatregelen en onderzoekscommissie

In mijn brief van 22 maart 2022 heb ik uw Kamer al geïnformeerd over de afronding
van de herstelmaatregelen in verband met fouten bij de inrichting van het Aanmeldpunt
voor binnenlandse afstand en adoptie.7 Inmiddels kan ik uw Kamer berichten dat prof. dr Micha de Winter bereid is gevonden
de taak van voorzitter van de aangekondigde onafhankelijke onderzoekscommissie op
zich te nemen. Prof. dr. De Winter is sociaal pedagoog en emeritus-hoogleraar Pedagogiek
aan de Universiteit Utrecht en heeft van 2016–2020 ook de Commissie Onderzoek naar
Geweld in de Jeugdzorg voorgezeten. Prof. dr. De Winter zal de zomerperiode gebruiken
om invulling te geven aan de samenstelling van de nieuwe commissie, zodanig dat de
commissie in september 2022 kan starten. Op dat moment zal het Instellingsbesluit
in de Staatscourant worden gepubliceerd en zal ik uw Kamer nader informeren, zoals
ik u eerder heb toegezegd. Met prof. dr. De Winter zijn goede afspraken gemaakt over
de borging van de onafhankelijkheid van de commissie met betrekking tot onder andere
de samenstelling van deze commissie, de nadere uitwerking van de opdracht en de door
de commissie te kiezen methoden van onderzoek.

Erkenningstafels

De gesprekken over erkenning met een zo breed mogelijke groep belanghebbenden aan
de «erkenningstafels» zijn op dit moment nog gaande. Over de resultaten en het vervolg
dat ik hieraan geef, informeer ik u ook in september.

Motie verjaring binnenlandse adoptie

Ervaren misstanden bij adopties kunnen grote en blijvende impact hebben op de levens
van betrokkenen. Wanneer bij hen de indruk bestaat dat de overheid daarin een belangrijke
rol heeft gehad, is het begrijpelijk dat men zich tot de overheid wendt voor in de
eerste plaats erkenning van hun leed, maar ook voor hulp of vergoeding van schade.
Wanneer de Staat wordt gedagvaard, zal de Staat beoordelen of het voeren van een verjaringsverweer
aan de orde is.8 Daarbij zal niet alleen naar het verstreken aantal jaren worden gekeken. Ik zal,
met het oog op de belangen van betrokkenen, actief laten toetsen aan de criteria die
in de jurisprudentie van de Hoge Raad zijn ontwikkeld ter beoordeling van de redelijkheid
en billijkheid van het verjaringsverweer. Opmerking verdient daarbij dat een juridische
beoordeling van het verdere verleden naar zijn aard een beperkte is: de feiten worden
beoordeeld aan de hand van het (on)geschreven recht van toentertijd, in het licht
van de normen en gebruiken van toen. De mate van bewijsbaarheid en toetsbaarheid van
de verwijten zullen dan ook moeten worden betrokken. De uitkomst hiervan zal steeds
uitgebreid aan de rechter en aan betrokkenen worden toegelicht. In die gevallen waarin
ook zonder procedure al duidelijk sprake blijkt te zijn van onrechtmatig handelen
aan de kant van de Staat komt het beroepen op verjaring wat mij betreft geheel niet
aan de orde. In deze zaken zal gepoogd worden een procedure te voorkomen door te schikken.

Afsluitend

Zoals u kunt lezen, is er al veel werk verzet. Tegelijkertijd ligt er nog een flinke
opgave in het verschiet, waarbij het belang van het kind voorop moet blijven staan.
Dit kan ik natuurlijk niet alleen. Om die reden maak ik me er hard voor dit zo goed
mogelijk samen met de betrokken (belangen-)organisaties te doen. En ik vind het belangrijk
om ook de stem van de interlandelijk geadopteerden, van de volwassen afstandskinderen
en van de afstandsmoeders te blijven meewegen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind