Brief regering : Contouren Nationaal plan energiesysteem

31 239
Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 1053
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juni 2022

Nederland heeft een heldere ambitie: klimaatneutraal in 2050. Dit betekent dat de
komende decennia een omschakeling moet plaatsvinden in ons energiegebruik en de manier
waarop we in onze energiebehoefte voorzien. Een omschakeling van een energiesysteem1 grotendeels gebaseerd op fossiele bronnen naar een systeem dat leunt op hernieuwbare
en andere CO2-vrije2 bronnen. Een omschakeling van een energiesysteem dat de primaire oorzaak vormt van
klimaatverandering, naar een systeem dat bijdraagt aan het beperken van klimaatverandering,
door uitstoot van CO2 te stoppen en CO2 uit de atmosfeer te onttrekken en vast te leggen. Deze energietransitie vergt een grote inspanning waarbij veel partijen binnen relatief korte tijd stappen
moeten zetten die op elkaar inwerken. Gegeven de complexiteit en urgentie van deze
inspanning is stevige regie vanuit de rijksoverheid noodzakelijk. Belemmeringen rond
stikstof, infrastructuur, vergunningen, maar bijvoorbeeld ook marktordeningsvraagstukken
rond waterstof pakken we met tempo op.

Op 17 december 2021 informeerden de staatsecretaris van Energie en Klimaat en de Minister
van Economische Zaken en Klimaat uw Kamer toe te werken naar een Nationaal plan energiesysteem.
Dit Nationaal plan energiesysteem zal een centrale rol vervullen bij het voeren van
de regie in de transitie. Het behalen van de klimaatdoelen is daarbij het uitgangspunt.
Daarnaast zet het kabinet in op een rechtvaardige afweging van de publieke belangen
die bij deze transitie spelen: leveringszekerheid, betaalbaarheid, veiligheid, leefomgevingskwaliteit,
maatschappelijke betrokkenheid en duurzaamheid. De energietransitie is één van de
grootste uitdagingen waar we de komende decennia als samenleving voor staan. Op weg
ernaartoe zullen moeilijke keuzes gemaakt moeten worden. Maar de transitie biedt ons
ook verschillende kansen. Voorop staan voordelen voor de samenleving, zoals comfortabelere
huizen, zuinigere, stillere en onderhoudsarmere auto’s, schonere lucht die weer leidt
tot gezondheidswinst en winst voor de natuur. Ook biedt de transitie economische kansen
voor Nederlandse bedrijven om een marktaandeel te vergaren in nieuwe (internationale)
markten. Bovendien zal Nederland in het toekomstige systeem (weer) in een groter deel
van zijn eigen energie voorzien, zodat we minder afhankelijk zijn van autoritaire
regimes en we een kleiner deel van ons nationale inkomen kwijt zijn aan het importeren
van energie. Doordat we zuiniger met energie omgaan zullen we ook minder gevoelig
zijn voor schommelingen in de internationale energieprijzen. De allerbelangrijkste
reden voor het maken van de transitie ten slotte, ligt uiteraard in het tegengaan
van disruptieve klimaatverandering.

In deze brief schets ik de contouren van het Nationaal plan energiesysteem. Dit plan
zal een beeld geven van het energiesysteem van de toekomst. Het zal ingaan op het
traject waarlangs we vanuit het heden naar dat systeem toe kunnen bewegen. Bovendien
zal het plan schetsen hoe burgers, bedrijven, medeoverheden, staatsdeelnemingen, netbeheerders
en andere betrokkenen mede vorm kunnen geven aan het systeem van de toekomst. Ten
aanzien van toekomstige wensen, ontwikkelingen en mogelijkheden bestaan nog veel onzekerheden.
Door het plan te actualiseren blijft het goed aansluiten op ontwikkelingen op bijvoorbeeld
het gebied van maatschappelijke voorkeuren, (economische) activiteiten, technologieën
en mondiale gebeurtenissen.

Ik leg in deze brief de randen van deze ingewikkelde puzzel en geef enkele belangrijke
stukjes vast een indicatieve plaats zodat de contouren zichtbaar worden van het energiesysteem
waar we met elkaar naartoe zullen werken. Het beeld van het toekomstig systeem is
echter nog geenszins compleet, en ook de vraag hoe we richting dat systeem zullen bewegen staat nog grotendeels open. In deze brief
schets ik daarom ook hoe ik de komende maanden toewerk naar het verder invullen van
de hier geschetste contouren en hoe ik daarbij de verschillende belanghebbenden, inclusief
burgers en uw Kamer, wil betrekken.

1. Regie op de energietransitie

1.1 Onderweg van fossiel naar CO2-vrij

De energietransitie vraagt om een sterke regierol van de overheid. Toenemende netcongestie,
tekorten aan technisch personeel, discussie over ruimtelijke inpassing van zonneparken
en nieuwe energie-intensieve activiteiten, stijgende energiekosten als gevolg van
de oorlog in Oekraïne, in combinatie met de noodzaak het verduurzamingstempo op te
schroeven, maken duidelijk dat het voeren van die regie urgent is. Daarbij ben ik
als Minister voor Klimaat en Energie verantwoordelijk voor een doelmatige, veilige
en verantwoorde energietransitie. Het Nationaal plan energiesysteem biedt een richtsnoer
voor het te voeren energiebeleid gedurende de transitie. We willen alle betrokkenen
tijdens de transitie stapsgewijs meer duidelijkheid geven over waar we met elkaar
naartoe werken en wat op welk moment van verschillende partijen verwacht mag worden.
We kunnen niet de toekomst voorspellen, maar tegelijkertijd moeten we nu wel stappen
zetten richting het toekomstige systeem. Dat betekent dat dingen kunnen mislukken
waar we nu in geloven. Of dat ontwikkelingen zich voordoen die we niet hadden voorzien.
Om daar rekening mee te houden, kiest het kabinet ervoor om nu vol in te zetten op
meerdere sporen, en niet alleen datgene te doen dat zeker nodig is. Dat schept de
ruimte om later de gewenste koers nader te preciseren wanneer meer zekerheid bestaat
over de mogelijkheden en zorgt ervoor dat de markt – binnen richtinggevende kaders
– zijn weg kan vinden. Het kabinet kiest er voor de deelrisico’s van deze strategie
bewust te accepteren en te dragen, om het risico voor de transitie als geheel juist
te beperken.

Tegen 2030 zullen we de uitstoot ruim gehalveerd hebben ten opzichte van 1990. Met
dat halfwegpunt nemen we echt afscheid van het «fossiele energiesysteem» als het «normaal».
Het Nationaal plan energiesysteem faciliteert de bij die mijlpaal passende verschuiving
in het denken: van het huidige naar het toekomstige systeem als vertrekpunt voor keuzes
van overheid, burgers en marktpartijen. In het beleid verschuiven we daarbij steeds
meer van vrijwilligheid via duurzaamheidsubsidies naar normeren, beprijzen en sturen
op de inrichting van het systeem via ruimtelijke instrumenten. Het blijven gebruiken
van fossiele energie met bijbehorende CO2-uitstoot zal dus duurder of moeilijker worden. Via publieke campagnes laten we zien
waar we naartoe willen en hoe we daar gezamenlijk komen. Het Rijk verzorgt daarbij
voor verschillende grote en complexe uitdagingen een nauwe programmatische coördinatie.
Voor onderdelen van het energiesysteem bestaan daar al programma’s voor, zoals het
Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat, Programma Energie Hoofdstructuur,
Wind op Zee, Nationaal Waterstof Programma, Programma Infrastructuur Duurzame Industrie,
Programma Aardgasvrije Wijken, Nationale Agenda Laadinfrastructuur, de Regionale Energiestrategieën
en nog meer. Het Nationaal plan energiesysteem voegt daar een overkoepelende langjarige
blik aan toe.

Naarmate we afscheid nemen van fossiele energie zal het CO2-vrije systeem steeds meer op eigen benen moeten staan. De samenhang tussen de onderdelen
van het systeem en tussen beleidsinstrumenten wordt daardoor in de loop van de tijd
steeds belangrijker. Via het Nationaal plan energiesysteem bevorder ik de gewenste
samenhang tussen de beleidsdeelterreinen.

1.2 Ontwerpprincipes vanuit publieke belangen

Bij het regisseren van de energietransitie en het opstellen van het Nationaal plan
energiesysteem hanteer ik de volgende ontwerpprincipes3:

• Vanuit duurzaamheid zal ik naast een scherp afbouwpad voor broeikasgasemissies ook voorwaarden stellen
ten aanzien van het circulair en duurzaam grondstoffengebruik voor het toekomstige
systeem.

• Vanuit leveringszekerheid zet ik in op een sterke verbondenheid, flexibiliteit en uitwisselbaarheid in het systeem
(diversificatie en systeemintegratie). Dit geldt zowel voor de relatie met ons omringende
landen, als tussen verschillende energiedragers. Zelfvoorzienendheid is geen streven
voor de nationale energievoorziening, maar met de transitie zal de Nederlandse energie-afhankelijkheid
van landen buiten de EU afnemen. De warmtevoorziening zal meer gebaseerd zijn op nationale
bronnen en met de mogelijkheden die wind op zee Nederland biedt is aannemelijk dat
in Nederland op jaarbasis tenminste ongeveer zoveel elektriciteit wordt opgewekt als
we direct verbruiken. We vergroten onze strategische onafhankelijkheid verder door
in te kopen op de Europese markt en door als EU minder afhankelijk te zijn van de
rest de wereld. Als we energie importeren van buiten de EU dan doen we dat gespreid.

• Vanuit betaalbaarheid zorgen we voor een slimme inrichting van het systeem, waarbij efficiënt wordt omgegaan
met energiebronnen, ruimte en infrastructuur. Energie is een belangrijke randvoorwaarde
voor economische en maatschappelijke activiteiten en om die reden is betaalbare toegang
hiertoe voor consumenten en bedrijven blijvend belangrijk. We benutten onze comparatieve
voordelen. Tegelijk zorgen we ervoor dat de maatschappelijke kosten van energiegebruik
en energie-infrastructuur worden doorberekend aan de gebruikers, zodat die meewegen
in onze keuzes in wat we doen en gebruiken. Daarbij hebben we oog voor de laagste
inkomens en bedrijven die te maken hebben met een ongelijk internationaal economisch
speelveld.

• Vanuit veiligheid is het voor het toekomstige systeem nodig om de (fysieke, gezondheid, milieu, digitale
en strategische) risico’s in kaart te brengen en af te wegen, bijvoorbeeld ten aanzien
van opslag, transport, distributie en gebruik van energiedragers, CO2 en energie-installaties. De overlast en risico’s die samenhangen met het gebruik
van fossiele energie verdwijnen. Daar komen nieuwe risico’s voor in de plaats. Later
dit jaar zal ik met uw Kamer delen hoe we daar als kabinet mee omgaan.

• Vanuit leefomgevingskwaliteit moeten we zorgvuldig met ons landschap omgaan en willen we kwaliteit van de leefomgeving
beschermen en waar mogelijk verbeteren. De transitie biedt kansen voor schonere lucht,
minder geluid, hinder en goede landschapskwaliteit en natuurontwikkeling. Het toekomstige
energiesysteem zal een nadrukkelijk groter beslag leggen op beschikbare ruimte – naast
allerlei andere groeiende ruimteclaims. We gaan daarom zo efficiënt mogelijk om met
beschikbare ruimte en gaan zorgvuldig om met verschillende belangen, zoals die van
omwonenden. Niet alles kan overal.

• Vanuit maatschappelijke betrokkenheid zorg ik voor een proces waarin alle verschillende belangen inbreng hebben en deze
inbreng gedurende de transitie tot bijsturing kan blijven leiden. De maatschappelijke
betrokkenheid is tevens van belang voor optimaal gebruik van decentrale systemen:
lokale bronnen, koppelkansen, (burger)initiatieven en besparingsmogelijkheden; daarmee
wordt de druk op het algehele energiesysteem verminderd.

In het vervolg van deze brief beschrijf ik de bovenstaande contouren met grotere diepgang.
Ik deel de brief daarbij in aan de hand van de volgende onderdelen:

• Systematiek Nationaal plan energiesysteem; waarin de inhoudelijke uitgangspunten voor het Nationaal plan energiesysteem staan
beschreven evenals het proces voor totstandkoming.

• Contouren van het Nationaal plan energiesysteem; waarin de kaders voor het toekomstig energiesysteem, de rol van verschillende energiedragers
hierin en belangrijke sturingsmechanismen voor de energietransitie staan beschreven.

2. Systematiek Nationaal plan energiesysteem

2.1 Inhoud Nationaal plan energiesysteem

Het Nationaal plan energiesysteem ziet toe op een meer gecoördineerde ontwikkeling
van de energietransitie, waarbij de verschillende schakels in het energiesysteem zo
goed mogelijk op elkaar worden afgestemd. Dit kan gaan over aard (bijvoorbeeld welke
energiebronnen), omvang (hoeveel elektronen en moleculen), tijd (op welk moment),
ruimte (op welke plek) en de daarvoor benodigde infrastructuur. Een mismatch tussen
deze aspecten is namelijk kenmerkend bij een transitie, maar kan zeer kostbaar en
pijnlijk zijn. Het Nationaal plan energiesysteem beschrijft richtpunten en routes voor de ontwikkeling van het energiesysteem naar 2050, inclusief onzekerheden en
afwegingen. Het doel van het Nationaal plan energiesysteem is om de transitie in goede
banen te leiden via ontwerpprincipes, uitgangspunten en (samenhangende) beleidskeuzes,
met oog voor de maatschappelijk gewenste ontwikkeling van het energiesysteem. Het
Nationaal plan energiesysteem bewaakt de samenhang hiertussen: het bepaalt de spelregels
voor de lange termijn en werkt daarmee als toetssteen voor de inzet van beleidsinstrumenten
op korte en middellange termijn, zoals het klimaatfonds. Het Nationaal plan energiesysteem
passen we aan als nieuwe ontwikkelingen daar om vragen. We houden zo ook in de gaten
of het beleid blijft passen bij de doelen die we willen bereiken. Zoals hiervoor aangegeven,
is het Nationaal plan energiesysteem aanvullend op de bestaande programma’s en geeft
het daar richting aan vanuit de gewenste langjarige ontwikkeling van het energiesysteem
bezien.

2.2 Uitgangspunten voor het opstellen van het Nationaal plan energiesysteem

Het kabinet hanteert de volgende uitgangspunten bij het opstellen van het Nationaal
plan energiesysteem:

1. In het Nationaal plan energiesysteem hanteren we een brede benadering van het energiesysteem.
Dit betekent dat alle energiedragers tot het systeem gerekend worden, inclusief de
energiedragers die als grondstof in de industrie worden ingezet en energiedragers
die voor bunkering (levering van brandstof voor de internationale scheepvaart en luchtvaart)
en export door Nederland stromen. Dit wijkt af van definities die deze energiedragers
niet meetellen als onderdeel van het Nederlandse energiesysteem of waarvan de uitstoot
niet meetelt voor de berekening van nationale uitstoot van broeikasgassen. Ook brengen
we de verschillende dimensies (sociaal-maatschappelijk, juridisch, sturing, klimaat
en milieu, economisch, ruimtelijk en fysiek) van het energiesysteem bij elkaar.

2. Het kabinet maakt keuzes en plannen op basis van realisme en robuustheid binnen een
per definitie onzekere toekomst. Dit betekent dat we in het nationaal plan wel hopen
op en werken aan, maar niet uitgaan van, de meest gunstig denkbare ontwikkelingen,
zodat we onszelf niet bij voorbaat op achterstand zetten. Dit betekent dat we voor
de korte termijn krachtiger inzetten op méér sporen dan wat wellicht volgens een «optimaal»
scenario nodig zou zijn, zodat tegenslagen gemakkelijker op te vangen zijn en op later
moment keuzes kunnen worden bijgesteld op basis van wat echt mogelijk blijkt. En dat
betekent dat het kabinet aanvaardt dat sommige van deze keuzes achteraf inefficiënt
kunnen blijken, omwille van het beperken van de kans dat de transitie als geheel onhaalbaar
wordt.

3. Het kabinet maakt keuzes op basis van een afweging van publieke belangen, zoals duurzaamheid,
leveringszekerheid, betaalbaarheid, (brede) welvaart, veiligheid voor mens en milieu,
leefomgevingskwaliteit en maatschappelijke betrokkenheid, en houdt ten aanzien daarvan
rekening met een rechtvaardige verdeling van lusten en lasten.

4. Het kabinet streeft naar een zo breed mogelijk maatschappelijk draagvlak. Daartoe
zoekt het kabinet actief samenwerking met medeoverheden, bedrijven, wetenschap, energiecoöperaties,
maatschappelijke organisaties en mensen in het land bij het ontwikkelen van het Nationaal
plan energiesysteem.

2.2 Totstandkoming Nationaal plan energiesysteem

Het Nationaal plan energiesysteem wordt opgesteld onder leiding van de Minister voor
Klimaat en Energie en vastgesteld door het kabinet. Hiertoe zullen analyses van systeemvraagstukken
en oplossingsrichtingen worden verricht, met uitwerking in (beleids)keuzes van verschillende
betrokkenen. Het plan komt dan ook tot stand in nauwe samenwerking met onder meer
andere departementen, medeoverheden en netbeheerders. Ook zal actief de inbreng worden
gezocht van burgers, andere belanghebbenden en experts. De planning en afspraken rond
de beoogde samenwerking en consultatie worden de komende tijd nader uitgewerkt. Daarnaast
zullen de bevindingen uit verschillende (scenario)studies worden gebruikt, waaronder
de scenario’s van de netbeheerders uit de Integrale Infrastructuurverkenning 2030–2050,
scenario’s van TNO en de transitiepaden van het Planbureau voor de Leefomgeving.

Het Expertteam Energiesysteem 2050, met deskundigen uit uiteenlopende vakgebieden,
is ingesteld4 om een analyse te maken van het toekomstige energiesysteem en routes daarnaartoe.
Deze analyse zal input geven voor het Nationaal plan energiesysteem en wordt met uw
Kamer gedeeld. Tevens worden experts (bijvoorbeeld het Uitvoeringsoverleg Energiesysteem
van het Klimaatakkoord) en belanghebbenden, van bedrijven, energiecoöperaties en maatschappelijke
organisaties tot burgers op diverse momenten geconsulteerd bij het opstellen en toetsen
van (onderdelen van) het plan. Keuzes in het Nationaal plan Energiesysteem hebben
immers op verschillende manieren en voor veel verschillende belanghebbenden consequenties.

Het toekomstige energiesysteem heeft impact op de directe leefomgeving van inwoners
van Nederland. Het is daarom belangrijk dat zij invloed kunnen uitoefenen op de invulling
van het Nationaal plan energiesysteem en het Programma Energiehoofdstructuur (PEH).
Het kabinet kiest ervoor om dit te organiseren door middel van een Participatieve
Waarde Evaluatie (PWE). Deze methode is ontwikkeld door de TU Delft en recent succesvol
ingezet op onder andere het Coronabeleid en het Klimaatakkoord5. Deze vorm van participatie plaatst inwoners als het ware op de stoel van de bestuurder.
Bij het vormgeven van de PWE wordt bewust gekozen voor een lerende aanpak. Omdat ten
tijde van het opzetten van deze PWE uw Kamer ook het initiatief heeft genomen voor
een PWE over het energiesysteem, is mijn voorstel om hier de synergie te zoeken en
samen op te trekken.

Daarnaast onderzoekt het Expertteam Energiesysteem 2050 of burgerparticipatie, bijvoorbeeld
in de vorm van een burgerberaad, ook onderdeel kan uitmaken van het proces om te komen
tot een outlook energiesysteem 2050. Mede op basis van de ervaring binnen deze initiatieven
zal in de bredere kabinetsvisie over burgerbetrokkenheid worden bezien of en hoe deze
instrumenten structureel onderdeel kunnen worden van het klimaatbeleid.

Het streven is om het eerste volledige Nationaal plan energiesysteem in het tweede
kwartaal van 2023 als concept aan uw Kamer aan te bieden, voorafgaand aan het concept
Integraal Nationaal Energie en Klimaatplan (INEK).6 Het Nationaal plan energiesysteem vormt daarmee de basis voor het «energiedeel» van
het INEK en zal gelijktijdig – in ieder geval eens in de vijf jaar – geactualiseerd
worden. Ik zal het Planbureau voor de leefomgeving verzoeken om de effecten van het
conceptplan te analyseren. Ik zal in samenspraak met het planbureau ook bezien in
hoeverre de al bestaande Klimaat- en Energieverkenning ook kan fungeren als monitoringsinstrument
voor het Nationaal plan energiesysteem of dat er een aanvulling nodig is.7 Overeenkomstig met het klimaatplan zal er eens in de twee jaar gerapporteerd worden
over de voortgang van het Nationaal plan energiesysteem en indien nodig zullen aanpassingen
daarvan volgen.

Wat betreft de communicatie met uw Kamer zijn de volgende stappen relevant:

• Eind 2022 ontvangt uw Kamer de bevindingen van het Expertteam Energiesysteem 2050;

• In het tweede kwartaal van 2023 ontvangt uw Kamer het eerste volledige concept Nationaal
plan energiesysteem, vooruitlopend op het concept Integraal Nationaal Energie- en
Klimaatplan.

• In het najaar van 2023 ontvangt uw Kamer de resultaten van de openbare consultatie
en de verwerking hiervan in het concept Nationaal plan energiesysteem.

• Eind 2023 ontvangt uw Kamer het definitieve Nationaal plan energiesysteem, vooruitlopend
op het definitieve Integraal Nationaal Energie- en Klimaatplan.

Tot aan deze communicatiemomenten over het Nationaal plan energiesysteem zal uw Kamer
over de ontwikkeling van de verschillende onderdelen van het energiesysteem op de
hoogte gehouden worden. Het met het Nationaal plan energiesysteem beoogde systeemperspectief
zal nadrukkelijk onderdeel uitmaken van de brieven die uw Kamer ontvangt over energiegerelateerde
onderwerpen.

3. Contouren van het Nationaal plan energiesysteem

3.1 Kaders voor de ontwikkelrichting van het toekomstig energiesysteem

Het energiesysteem van de toekomst ontstaat binnen een aantal richtinggevende kaders
en vanuit het huidige energiesysteem. Hieronder staan deze kaders op hoofdlijnen beschreven.
Kern hierbij is de internationale verwevenheid van het Nederlandse energiesysteem,
nu en in de toekomst, de wisselwerking met de inrichting van de maatschappij en (economische)
activiteiten daarbinnen en de klimaatdoelen waarbinnen de energietransitie plaatsvindt.

3.1.1 De vier samenhangende pijlers waarlangs het energiesysteem vormgegeven wordt

In het Nationaal plan energiesysteem zal het energiesysteem worden benaderd vanuit
vier samenhangende pijlers. Onderstaande figuur visualiseert de onderlinge afhankelijkheid
tussen deze pijlers.

1) Het beperken van de binnenlandse energievraag en aanpassen van de vraag richting gebruik
van CO2-vrije energiedragers.

2) Het ontwikkelen van binnenlandse productiemogelijkheden.

3) Het bevorderen van de ontwikkeling van internationale markten voor duurzame energie.

4) Het ontwikkelen van flexibiliteit8 en transport- en distributie-infrastructuur die vraag en aanbod op betrouwbare wijze
aan elkaar verbindt.

De mate van inzet op de ene pijler bepaalt de druk op de andere pijlers: als we op
het ene vlak een beetje minder willen doen, moet er ergens anders een tandje bij.
Er zullen daarom moeilijke afwegingen gemaakt moeten worden over de balans tussen
de pijlers. De vierde pijler van flexibiliteit en transport- en distributie-infrastructuur
is van belang voor het efficiënt absorberen van grote hoeveelheden (variabele) hernieuwbare
energie en variabele vraagpatronen in het systeem.

Het kabinet zet vol in op elk van deze pijlers. Speciaal in de afweging tussen enerzijds
hoeveelheid en type binnenlandse productie en bijbehorende infrastructuur en anderzijds
beperking van het energiegebruik geldt dat de afweging gemaakt moet worden tussen
de verschillende publieke belangen.

3.1.2 Het Nederlandse energiesysteem blijft internationaal verbonden en afhankelijk
van import

In scenario’s over het toekomstig energiesysteem loopt de verhouding tussen eigen
productie en import aanzienlijk uiteen. Dit komt door de vele onzekerheden die er
zijn over de ontwikkeling van een toekomstig energiesysteem, waaronder de nationale
en internationale vraag-, aanbod- en technologieontwikkeling. Met een aantal factoren
kan het beeld richting 2050 alvast verder vorm krijgen. Nederland is nu een belangrijk
doorvoer- en productieland voor energiedragers, heeft met zijn ligging aan de Noordzee
toegang tot een energiebron van potentieel Europees belang, en herbergt verschillende
mogelijke opslaglocaties voor CO2 en waterstof.

Vanuit de verwachte vraag naar energie ligt aanzienlijke import voor de hand. Ook wanneer we de vraag naar
energie weten te beperken zou het een enorme uitdaging zijn in die vraag te voorzien
met energieproductie alleen uit eigen land. Import van energiedragers kan de druk
op schaarse ruimte verminderen en is cruciaal voor het handhaven van energie-intensieve
industrie in Nederland.

Naast de «eigen» nationale vraag voor cruciale toepassingen van energie in gebouwde
omgeving, mobiliteit, landbouw en industrie, zijn er twee verdere redenen om aanzienlijke
import te veronderstellen. De eerste is de rol van Nederland als aanvoer-, verwerking-,opslag-
en doorvoerknooppunt van internationale energiestromen. De Nederlandse havens en raffinage-industrie
voorzien nu in een aanzienlijk deel van de geïmporteerde energiedragers voor Noordwest-Europa,
we zijn dus naast importland ook een belangrijk verwerkings- en exportland voor energie
en afgeleide producten. Ook een deel van de energie-intensieve industrie is verweven
met deze import- en exportstromen. Die positie van Nederland biedt Nederland economische
kansen, ook als die energiedragers duurzaam worden. In prognoses voor bijvoorbeeld
het Duitse energiesysteem van de toekomst zal ook in een toekomstige situatie de vraag
voor een aanzienlijk deel via import van energiedragers worden ingevuld.

Een tweede verdere reden om vanuit de vraagkant uit te gaan van blijvende import is
de rol van Nederland als internationaal transportknooppunt. Die rol heeft een forse
bijbehorende energievraag; de internationale zee-, rivier- en luchtvaart gebruiken
momenteel grote hoeveelheden bunkerbrandstoffen. Als de Nederlandse havens ook in
2050 een knooppunt- en transportfunctie vervullen voor de Noordwest-Europese economie
zullen er bijbehorende energie- en grondstoffenstromen blijven, maar dan met een duurzaam
karakter. Vanwege de omvang van deze vraag naar duurzame brandstoffen is het echter
niet wenselijk dat Nederland zelf de productie van de hiervoor benodigde energie geheel
voor zijn rekening neemt en dus is hiervoor ook aanzienlijke import van energiedragers
nodig. Daar waar het transportverkeer geëlektrificeerd is – of kan worden – kan Nederland
wel in een grote mate met eigen productie in de energiebehoefte voorzien.

Ook vanuit het aanbod bezien kan import een belangrijke rol spelen. Een groot comparatief voordeel van
Nederland is dat het door de ligging aan de Noordzee relatief geschikt is voor energieproductie
uit wind. Echter, de kostprijzen voor andere vormen van hernieuwbare of CO2-vrije productie liggen in de toekomst in andere landen wellicht lager vanwege beschikbare
ruimte, klimaat en geologie. Indien bepaalde energiedragers goedkoper geïmporteerd
kunnen worden dan binnenlands geproduceerd ligt import van energie (bijvoorbeeld waterstof)
vanuit het publieke belang van betaalbaarheid voor de hand.

Kortom, het kabinet ziet voor de lange termijn een blijvend sterke internationale
verbondenheid voor het Nederlandse energiesysteem met het buitenland, vanuit onder
meer de kansen voor de Nederlandse economie, de betaalbaarheid van energie en het
beperken van ruimtelijke impact van energie in Nederland en Noordwest-Europa. Om straks
een relatief ruim beroep te kunnen doen op internationaal geproduceerde, duurzame,
CO2-vrije energiedragers, zet het kabinet zich in voor de voortvarende ontwikkeling van
deze markten. Ik trek bij deze inzet op met Europese partners om internationaal samenwerkingspartners
te zoeken voor het opschalen van deze markten en om de import van duurzame energiedragers
via Nederland te bevorderen, zoals met Duitsland in het programma H2Global, waarin
(waterstof)importpilots met derde landen worden gestimuleerd.

3.1.3 Leveringszekerheid organiseren in het toekomstig energiesysteem

Juist vanwege de blijvende internationale verbondenheid is het van belang leveringszekerheid
in te bouwen in de ontwikkeling van het toekomstig energiesysteem. Het kabinet wil
leveringszekerheid en strategische onafhankelijkheid voor het toekomstig energiesysteem
op verschillende schaalniveaus garanderen.

Allereerst door leveringszekerheid te borgen op het Europese schaalniveau. Fysieke en economische integratie van het energiesysteem binnen de EU is nadrukkelijk
een beleidsdoel. De EU werkt al jaren aan fysieke en economische integratie van Europese
energiestromen. Hierdoor ontstaat steeds meer een gedeelde Europese energiemarkt met
een gunstig effect op de leveringszekerheid en de betaalbaarheid van energie. Deze
ontwikkeling krijgt een extra impuls door de versnelde afbouw van afhankelijkheid
van Rusland.9 Met die fysieke en economische integratie kunnen Europese landen onderling profiteren
van de comparatieve voordelen bij de productie van CO2-vrije energie en kunnen ze schommelingen in de productie van hernieuwbare bronnen
beter opvangen. Op Europees niveau werken we dan ook toe naar een hoog niveau van
zelfvoorziening, onderlinge solidariteit en robuustheid, bijvoorbeeld via het recente
plan van de Europese Commissie (REPowerEU).

Op nationaal niveau wordt leveringszekerheid vergroot door enerzijds de vraag naar energie via energiebesparing
te beperken, en anderzijds eigen productiecapaciteit uit te breiden als basis voor
ons energiesysteem. Scenario’s voor een toekomstig duurzaam energiesysteem maken duidelijk
dat CO2-vrije elektriciteit de basis van ons toekomstige energiesysteem vormt. Het Nederlandse
elektriciteitssysteem is onderdeel van een steeds verder geïntegreerd Noordwest-Europees elektriciteitssysteem waarin vraag en aanbod in balans moeten zijn. Omdat Nederland weliswaar energie-intensief
is en dichtbevolkt, maar ook op de Noordzee ruimte voor windenergie heeft, is het
redelijk om vooralsnog uit te gaan van een Nederlandse productiecapaciteit die op
jaarbasis grofweg gelijk oploopt met de stijgende elektriciteitsvraag in Nederland,
inclusief ten minste een strategische hoeveelheid binnenlandse waterstofproductie.
We kunnen er namelijk niet met zekerheid vanuit gaan dat we in 2030 of 2040, tegen
acceptabele kosten, grote hoeveelheden CO2-vrije energiedragers kunnen importeren en moeten dus ons redelijke deel bijdragen
in die Noordwest-Europese context. Ik wil hierbij met name nauw optrekken met de «Noordzeelanden».
In het Nationaal plan energiesysteem werk ik dit verder uit.

Daarnaast wil het kabinet vanuit strategische overweging ook in de verwachte vraag
naar duurzame waterstof voor een deel zelf kunnen voorzien. Hoe groot de binnenlandse
waterstofvraag zal zijn is nog onzeker. Duurzame waterstof zal naar verwachting op
termijn niet alleen een rol spelen om de elektriciteitsproductie door het jaar heen
stabiel te houden, maar in ieder geval ook als brandstof en grondstof in de industrie
en het zware transport (Kamerstuk 32 813, nr. 958). Aan de productiekant bestaan flinke onzekerheden over de ontwikkeling van internationaal
aanbod en geopolitieke ontwikkelingen en ook over het toekomstig Europese beleidskader
voor waterstof. Het is vanuit voorzieningszekerheid en vanwege de balans van het elektriciteitssysteem
verstandig om als Nederland ten minste voor een deel zelf in waterstofproductie kan
voorzien. Wat dit betekent voor de groei van de beoogde productie- en opslagcapaciteit
in de tijd, werk ik in het Nationaal plan energiesysteem verder uit.

Deze basis voor een betrouwbaar systeem versterken we nationaal verder met de inzet
van andere beschikbare CO2-vrije bronnen in Nederland, zoals hernieuwbare en restwarmte en organische reststromen.
Alle warmte die we decentraal kunnen gebruiken middels geothermie, zonthermie, aquathermie
en restwarmte vermindert de noodzaak voor opwek, import, opslag, transport en distributie
van CO2-vrije elektriciteit of waterstof. Datzelfde geldt voor de hoogwaardige inzet van
duurzame biogrondstoffen die uit Nederland beschikbaar komen voor gebruik als grondstof.

Voor de import van energiedragers van buiten de EU, het derde, mondiale schaalniveau, streef ik naar heldere uitgangspunten die de publieke belangen van duurzaamheid en leveringszekerheid moeten garanderen. Nu al werkt de EU bijvoorbeeld met strikte duurzaamheidseisen voor
het importeren van biogrondstoffen en straks voor waterstof. Ik onderzoek de mogelijkheden
om in EU-verband voorwaarden voor import van alle energiedragers uit te werken langs
heldere principes, waaronder:

a) Spreiding van risico’s door diversificatie van leveranciers, met een heldere limiet
aan de maximale afhankelijkheid per land en regio;

b) Duurzaamheidsvoorwaarden (maatschappelijk en ecologisch) aan alle vormen van energie
die we van buiten de EU importeren.

De energietransitie biedt op deze manier volop mogelijkheden om de strategische onafhankelijkheid
van het Nederlandse energiesysteem sterk te verbeteren en hierin een goede balans
te vinden met andere publieke belangen van betaalbaarheid, leefomgevingskwaliteit
en duurzaamheid.

3.1.4 Het energiesysteem, de economie en ons consumptiepatroon staan in nauwe wisselwerking

De structuur van de toekomstige economie, ons maatschappelijke consumptiepatroon,
en de bijbehorende energievraag kan wezenlijk verschillen van de huidige. De gewenste
overgang naar een circulaire economie zal bijvoorbeeld leiden tot een andere energie-
en grondstoffenvraag van bedrijven. Ook veranderingen in ons mobiliteitsgedrag, onze
materiële behoeften, en de (bijbehorende) vraag naar (internationale) transportdiensten
zijn van grote betekenis. Het kabinet zet zich ervoor in om de Nederlandse rol als
internationaal energie-knooppunt te behouden en daarmee een zo goed mogelijk vestigingsklimaat
ten aanzien van energie-, energiegrondstoffen-, en infrastructuurbeschikbaarheid te
hebben. Kostenverschillen en verschillen in de weging van het benodigde ruimtebeslag
voor de ontsluiting van CO2-vrije bronnen tussen landen kunnen evenwel doorwerken in verschillende energieprijzen
en -beschikbaarheid op verschillende plaatsen op de wereld. Met name voor activiteiten
en producten waarmee veel energie gemoeid is, is het daarom niet vanzelfsprekend dat
consumentenvoorkeuren gelijk blijven of dat bedrijven hun huidige productie in Nederland
willen voortzetten. Gedragspatronen veranderen en nieuwe economische bedrijvigheid
zal ontstaan. Hogere energiekosten kunnen de concurrentie met vestiging in andere
landen onhoudbaar maken. In zo’n situatie zijn de mogelijkheden van de overheid om
hier iets aan te doen niet onbegrensd. Desalniettemin spelen producten die een nationale
maak- en basisindustrie maken een belangrijke rol in onze bestaanszekerheid. Nationale
productie draagt bij aan de strategische autonomie van de EU en is belangrijk voor
de strategische onafhankelijkheid in productiewaardeketens. Toegang tot voldoende,
betaalbare, CO2-vrij geproduceerde energie is daarom een belangrijke randvoorwaarde. De vraag is
dus relevant waar, hoeveel en in welke vorm we energie nodig hebben en beschikbaar
kunnen en willen maken. De mate waarin import van CO2-vrije energiedragers tegen acceptabele prijs mogelijk wordt is daarbij een belangrijke
factor. Zowel vanuit het perspectief van bedrijven als vanuit maatschappelijk perspectief
weegt de beschikbaarheid van energie en grondstoffen mee naast andere factoren. Voor
bedrijven gaat het dan bijvoorbeeld om aanwezigheid van toeleverende of afnemende
ketenpartijen, toegang tot markten, beschikbare kennisinfrastructuur en goed geschoolde
arbeidskrachten. Maatschappelijk gezien gaat het bijvoorbeeld om het belang van deze
activiteiten voor de productie van strategisch en maatschappelijk belangrijke producten,
ook voor export naar de Europese en mondiale markten.

Naast deze toekomstblik is voor het vestigingsklimaat ook belangrijk een goed zicht
te bieden op de ondersteuning van bedrijven gedurende de transitieperiode. In deze
periode zal de ontwikkeling en toepassing van duurzame bronnen over de wereld ongelijk
verlopen. Nederland zal, samen met de andere EU-lidstaten, daarbij in mondiaal perspectief
voorop lopen, wat nadelig uit kan pakken voor de concurrentiepositie van bedrijven
die opereren op markten waarvoor energiekosten van doorslaggevend belang zijn. Daarom
wil het kabinet bedrijven voor zo’n overgangsperiode faciliteren bij het verduurzamen
van hun activiteiten. Tegelijkertijd biedt het voorop lopen ook economische kansen:
juist hier kan zich dan als eerste de bedrijvigheid ontwikkelen die past in een klimaatneutrale
samenleving. De kabinetsvisie op groene industriepolitiek en de bijbehorende beleidsagenda
worden verder toegelicht in de kamerbrief van 5 april jl.10

3.1.5 Het energiesysteem is ruim voor 2050 klimaatneutraal

Het doel is helder: Nederland klimaatneutraal in 2050. Dit betekent per saldo geen
uitstoot meer. In 2030 zijn we met het kabinetsdoel van tenminste 55 procent reductie
al over de helft. Daarna brengen we de uitstoot steeds verder terug. Dit verschilt
per sector in de samenleving. Niet alle activiteiten kunnen namelijk zonder uitstoot
plaatsvinden, of in hetzelfde tempo reduceren. Er zullen daarom in 2050 onvermijdelijk
resterende emissies bestaan. Bijvoorbeeld buiten het energiesysteem in de veehouderij,
maar mogelijk ook binnen het energiesysteem. Op andere plekken moeten we dit compenseren.
Vanuit het reductietempo uit de huidige Europese plannen (uit Fit for 55) voor aanscherping
van het Europese emissiehandelssysteem (ETS) zullen de emissies in de huidige ETS-sectoren
(elektriciteitssector en energie-intensieve industrie) in de gehele EU al in 2040
per saldo op nul uitkomen. De andere sectoren volgen dan in het decennium daarna.
Om klimaatneutraal te zijn, moet in 2050 tegenover de resterende emissies een evenredige
vastlegging van CO2 uit de atmosfeer staan (negatieve emissies). Voor restemissies uit ETS-sectoren kunnen
compenserende negatieve emissies al vóór 2040 van belang zijn. Dit belang kan in het
decennium na 2040 verder toenemen als ook in de andere sectoren bepaalde emissies
niet te vermijden zijn.

Het energiesysteem van de toekomst legt CO2 vast

Om in 2050 klimaatneutraal te zijn, wordt op Europese schaal ingezet op toename van
de koolstofvastlegging door uitbreiding van bossen en beter bos- en landgebruiksmanagement
en gebruik van duurzame biogrondstoffen in hoogwaardige toepassingen, bijvoorbeeld
als bouwmateriaal en in de chemie. Daarnaast zal naar verwachting via technische maatregelen
aanvullende koolstofvastlegging moeten worden bewerkstelligd. Het belang van technische
maatregelen wordt na 2050 nog groter wanneer per saldo negatieve uitstoot wordt nagestreefd.
Afvang en opslag van de CO2die vrijkomt bij bewerking van biogrondstoffen kan daar aan bijdragen. Een vooralsnog
beduidend kostbaardere route is om CO2 direct uit de atmosfeer te halen en permanent op te slaan. Op dit moment staan deze
technieken nog in de kinderschoenen en bovendien behoeft deze techniek momenteel veel
ruimte.

In de visie van het kabinet bieden negatieve emissies in de toekomst een extra maatschappelijke
waarde die wordt geleverd via het energiesysteem. De Nederlandse mogelijkheden voor
vastlegging van CO2 via bosaangroei en landgebruik richting 2050 zijn -zeker op Europese schaal – naar
verwachting in omvang relatief beperkt. Nederland lijkt goed gepositioneerd voor grootschalige
technische vastlegging van CO2, vanwege veel ondergrondse opslagcapaciteit, de aanwezigheid van organische chemie,
die in de toekomst ook op biogrondstoffen gebaseerd zal zijn en de productie van vloeibare
biobrandstoffen richting 2050. CCS blijft daarmee als techniek ook in de toekomst
belangrijk om klimaatdoelen als Nederland te halen. De rol van CCS zal in de tijd
verschuiven van het opslaan van fossiele CO2 naar het vastleggen van CO2 uit biogene bronnen of uit de atmosfeer, zodat negatieve emissies worden gerealiseerd.

In het Nationaal plan energiesysteem zal ik nader uitwerken welke restemissies uit
het energiesysteem naar verwachting zullen moeten worden gecompenseerd, welke rol
het kabinet voorziet voor het netto verwijderen van CO2 uit de atmosfeer door koolstofvastlegging via het Nederlandse energiesysteem en welke
stappen nodig zijn om de ontwikkeling hiervan te bespoedigen.

3.2 De rol van verschillende energiedragers in het energiesysteem van de toekomst

3.2.1 Elektriciteit vormt de basis van het toekomstige energiesysteem

Elektriciteit zal in het toekomstige systeem de belangrijkste energiedrager worden.
Het gebruik van elektriciteit neemt flink toe door elektrificatie van onder meer industriële
processen, gebruik van elektrische voertuigen, (hybride) warmtepompen en de aandrijving
van geothermische en CO2-afvang-en-opslaginstallaties. Daarom zet het kabinet reeds in op een sterke opschaling
van wind op zee, uitrol van hernieuwbaar op land in het kader van de RES’en, de ombouw
van gascentrales naar CO2-vrije centrales en zet het stappen voor de bouw van twee kerncentrales.

Het toekomstige systeem zal gegeven het variabele karakter van duurzame energieopwek
(meer en meer weers-, seizoen- en locatieafhankelijk) vergaande systeemintegratie
vereisen. Door deze variabele productie moet – al op korte termijn – de flexibiliteit
in het systeem aan zowel vraag- als aanbodkant sterk toenemen. Onder andere elektrolyse
en hybride industriële productieprocessen, maar ook elektrische voertuigen en (hybride)
warmtepompen in de gebouwde omgeving kunnen aan de vraagkant belangrijke flexibiliteit
leveren. Ook opslagsystemen kunnen bijdragen aan de flexibiliteit. Aan de aanbodkant
zal de benodigde regelbare opwek CO2-vrij moeten worden. In het toekomstige systeem zal Nederland in de optiek van het
kabinet op jaarbasis tenminste voorzien in ongeveer zijn eigen directe elektriciteitsvraag,
en daarnaast kunnen voorzien in een strategische hoeveelheid binnenlandse waterstofproductie,
vanwege leveringszekerheid en de belangrijke systeemrol van waterstof. De verbondenheid
met de (Noordwest)-Europese elektriciteitsmarkt blijft daarbij onverminderd van belang
voor de betrouwbaarheid en flexibiliteit van het systeem.

De sterke behoefte aan elektrificatie heeft twee belangrijke uitdagingen tot gevolg.
Ten eerste zullen vraag en aanbod met relatief grote stappen in relatief korte tijd
moeten groeien. Ten tweede moeten de transport- en distributie-infrastructuur en flexibiliteitsmogelijkheden
(zoals vraagsturing en opslag) in een bijpassend tempo op die groei in vraag en aanbod
aansluiten. Deze uitdagingen spelen mogelijk al voor 2030, zoals enkele recente rapporten
laten zien.11 De snelle groei van alle schakels biedt kansen en risico’s voor de partijen die op
deze markten actief zijn. Het bieden van overzicht over de te verwachten ontwikkelingen
helpt marktpartijen de risico’s beter in te schatten. De jaarlijkse monitor leveringszekerheid
die wordt verzorgd door TenneT (kamerstuk 29 023, nr. 269), draagt reeds aan dit overzicht bij. In het Nationaal plan energiesysteem bied ik
verder inzicht in het traject voor de langere termijn en beschrijf ik hoe ik het beleid
gericht op de vraag en het beleid gericht op aanbodontwikkeling op elkaar afstem.

Ook na 2030 zal er verdere groei van CO2-vrij elektriciteitsaanbod nodig zijn. Hoe sterk deze groei tot 2050 precies zal doorzetten
is nog erg onzeker. Gezien de unieke positie van de Noordzee en de verwachte grote
vraag naar elektriciteit en waterstof heeft het kabinet laten onderzoeken wat nodig
is om richting 2040 de verdere groei van wind op zee subsidievrij mogelijk te maken
en daarmee invulling te geven aan de ambitie die samen met België, Duitsland en Denemarken
is opgesteld om in 2050 ten minste 150 GW aan vermogen op de Noordzee te realiseren.12 Ik zal dit onderzoek met appreciatie op korte termijn naar de Kamer sturen. De ruimtelijke
inpassing voor deze verdere uitbouw wordt afgestemd binnen het Programma Noordzee.
Het kabinet onderzoekt op dit moment bovendien de toekomstige rol voor kernenergie.
Kernenergie kan een bijdrage leveren aan de diversificatie en ruimtelijke inpassing
en biedt, anders dan wind- en zonne-energie, ook regelbaar vermogen. In de scenariostudie
die op dit moment wordt uitgevoerd wordt ingegaan op de relatie tussen diverse typen
CO2-vrij vermogen en op welke wijze kernenergie inpasbaar kan zijn in de Nederlandse
energiemix. Bovendien wordt gekeken naar de kostenefficiëntie van kernenergie op systeemniveau
en de mogelijke voordelen qua ruimtegebruik en infrastructuurinvesteringen. Ook de
rol die kernenergie kan spelen bij de productie van waterstof wordt de komende periode
verder verkend. Om de mogelijkheden van kernenergie in de toekomst optimaal te kunnen
gebruiken zal het kabinet zich blijven inzetten voor doorontwikkeling van betaalbare,
veilig ontworpen en flexibel inzetbare kernenergie.

Voor een effectieve ontwikkeling van een flexibiliteitsmarkt is het van belang dat
netwerktarieven gebruikers niet onnodig belemmeren in het bijdragen aan de flexibiliteit
in het systeem. Het is aan de gezamenlijke netbeheerders om een voorstel te doen om
de tarievenstructuur te wijzigingen. Het is daarbij aan ACM om dit voorstel dan als
onafhankelijk toezichthouder te toetsen en vast te stellen. Daarom spoort het kabinet
de partijen aan om spoedig met voorstellen tot herziening van de tariefstructuur voor
de nettarieven te komen om daarmee eventuele onnodige belemmeringen tot een meer flexibele
benutting van het net weg te nemen.

3.2.2 Waterstof vervult een systeemrol in het toekomstige energiesysteem

In het toekomstige energiesysteem met elektriciteit als «ruggengraat» speelt waterstof
een belangrijke rol. Waterstof kan worden gemaakt uit water met hulp van elektriciteit.
Hierbij gaat een deel van de energie verloren, maar daartegenover staan verschillende
voordelen. Waterstof kan relatief gemakkelijk in grote hoeveelheden worden opgeslagen.
Daarmee kan waterstof bijvoorbeeld worden geproduceerd op momenten van overvloedig
aanbod uit hernieuwbare elektriciteitsbronnen en op een ander moment worden ingezet.
Daarnaast kan het bij de bron produceren van waterstof de druk op het elektriciteitsnet
en de infrastructuurkosten verminderen. Ten slotte is er in bepaalde vraagsectoren
behoefte aan «groene moleculen» zoals waterstof, onder meer ten behoeve van chemische
en andere productieprocessen die moeilijk te elektrificeren zijn.

Waterstof kan dienen als brandstof voor productie van elektriciteit of warmte en daarmee
direct uitstoot van CO2 voorkomen, en dienen als grondstof in chemische productieprocessen. Het kabinet werkt
onder meer in het kader van het Nationaal Waterstof Programma aan innovatie en opschaling
van groene13 waterstofproductie in Nederland. Om aan de totale verwachte vraag te voldoen, zal
ook import van CO2-vrije waterstof nodig zijn. De toekomstige inzet van waterstof hangt mede af van
de beschikbaarheid en prijs van waterstofimport. Bovendien zal voldoende opslagmogelijkheid
moeten worden ontwikkeld. Wanneer een grootschalige internationale markt voor waterstof
op gang komt, kan Nederland voor waterstof een doorvoerland worden.

Echter, zolang de beschikbaarheid beperkt is, vindt het kabinet het verstandig het
gebruik van waterstof vooral te faciliteren in sectoren waar – buiten de inzet van
biogrondstoffen – vooralsnog weinig duurzame alternatieven bestaan, zoals ten behoeve
van het produceren van synthetische brandstoffen en andere industriële processen.
Op korte termijn is een aanzienlijke groei nodig van de groene waterstofproductie,
ten behoeve van verduurzaming van industriële processen. Daarnaast voorziet het kabinet
een rol voor inzet van waterstof ten behoeve van elektriciteitsproductie op momenten
met weinig opwekking uit wind en zon. Over een eventuele rol van waterstof ten behoeve
van ruimteverwarming in gebouwen of in de landbouw zal richting 2030 meer duidelijk
worden, zoals ook in de kabinetsvisie waterstof beschreven.

De optimale verhouding tussen binnenlandse waterstofproductie en import zal afhangen
van de beschikbaarheid en prijzen van waterstof op de internationale markt. Desalniettemin
beoogt het kabinet tenminste voor een strategisch deel in de nationale waterstofbehoefte
te kunnen voorzien, door elektrolyse in Nederland en het aanhouden van strategische
voorraden. Het kabinet zet nu al in op een ambitieuze opschaling van de binnenlandse
productie tot 2030. Daarbij moet een balans gevonden worden met de mogelijkheden van
opschaling van de elektriciteitsproductie en de mogelijkheden voor (efficiëntere)
directe elektrificatie. Dit dilemma neem ik mee bij het uitwerken van de beleidsaanpak
voor elektrificatie in het Nationaal plan energiesysteem die ik hierboven beschreef.

In het toekomstige systeem vindt zodoende – ondanks de verliezen – productie van waterstof
met elektriciteit plaats en andersom. Ook de inzet van elektriciteit en waterstof
kan in bepaalde mate uitwisselbaar zijn, bijvoorbeeld in hybride boilers in de industrie
waarbij flexibel tussen energiedragers geschakeld kan worden. Deze uitwisselbaarheid
is van belang voor de betrouwbaarheid van het toekomstige energiesysteem. Het is voor
de systeemefficiëntie daarbij van belang dat een voldoende groot deel van de waterstofproductie
adequaat reageert op de prijs op de elektriciteitsmarkt. Ik zal nader onderzoeken
op welke manier deze aspecten in het ondersteuningsbeleid voor waterstofproductie
de komende jaren een plek kunnen krijgen. Ten slotte werkt het Rijk binnen het Nationaal
Programma Waterstof met samenwerkingspartners aan een routekaart waterstof die na
de zomer zal verschijnen.

3.2.3 Duurzame warmte en energiebesparing ontlasten het systeem

De verduurzaming van warmte zal een prominentere rol krijgen in het energiebeleid,
enerzijds omdat warmte een groot deel van de energievraag vervult, maar ook omdat
warmte een belangrijke bijdrage kan leveren aan de betrouwbaarheid en betaalbaarheid
van het energiesysteem. Grootschalige power-to-heat toepassingen zoals industriële
warmtepompen of elektrische boilers kunnen bij flexibele inzet een bijdrage leveren
aan de systeembalans van het elektriciteitssysteem en aan betaalbare warmtevoorzieningen.
Daarnaast kan lokale benutting van CO2-vrije warmtebronnen bijdragen aan het beperkt houden van de lokale elektriciteitsvraag
voor duurzame gebouwverwarming met een ontlasting van lokale distributienetten voor
elektriciteit tot gevolg.

De warmtetransitie is een grote uitdaging in de gebouwde omgeving, maar ook in andere
sectoren zoals de glastuinbouw. Nederland wil in 2050 niet meer afhankelijk zijn van
aardgas voor de verwarming van woningen en gebouwen. In de transitie naar duurzame
warmte spelen de gemeenten een regierol. Het Rijk stelt kaders op om onder meer keuzes
voor duurzame alternatieven voor het verwarmen van woningen en een wijkgerichte aanpak
te faciliteren. Duurzame warmte-alternatieven zijn grofweg onder te verdelen in drie
categorieën: collectieve warmtenetten, hybride warmtepompen in combinatie met hernieuwbaar
gas en all-electric oplossingen. Om van het aardgas af te komen zullen we al deze
oplossingen nodig hebben. Daarnaast moet richting 2030 duidelijk worden in hoeverre
ook waterstof een substantiële bijdrage kan leveren aan de verduurzaming van warmte
in de gebouwde omgeving.

Door de toenemende mate van isolatie en energiebesparende oplossingen in de gebouwde
omgeving wordt steeds meer ingezet op lage temperatuur warmtebronnen. Dit gebeurt
zowel collectief met warmtebronnen zoals aquathermie en restwarmte in combinatie met
een (collectieve) warmtepomp, maar ook individueel met elektrische warmtepompen in
combinatie met warmteopslag. Dit soort oplossingen gebruiken ook elektriciteit en
zullen zodoende de netcapaciteit en totale elektriciteitsvraag beïnvloeden. Integrale
planning met andere ontwikkelingen in het energiesysteem op regionaal en lokaal niveau
is daarom van belang. Het Rijk werkt dan ook samen met mede-overheden aan integraal
programmeren ten aanzien van dit soort vraagstukken.

Energiebesparing heeft ook in veel bredere zin een belangrijke rol in de energietransitie
– energie die niet gebruikt wordt hoeft ook niet te worden geproduceerd, getransporteerd
of opgeslagen. Ik zal hier dan ook verder op ingaan in het Nationaal plan energiesysteem.

3.2.4 Voor een CO2-neutraal systeem zijn biogrondstoffen cruciaal

Ten slotte is in een klimaatneutrale en circulaire economie en de transitie daar naartoe
een belangrijke rol weggelegd voor duurzame biogrondstoffen en andere hernieuwbare
koolstoffen. Bijvoorbeeld ter vervanging van fossiele grondstoffen in de chemie en
bij de productie van biobrandstoffen in zwaar wegtransport en de lucht- en scheepvaart
zolang daar onvoldoende alternatieven zijn. Voorwaarden daarvoor zijn het verzekeren
van duurzame winning en het behalen van voldoende koolstofwinst in de keten. Ook hergebruik
van deze grondstoffen door middel van (chemische) recycling is daarom van belang.
Daarnaast zet het kabinet in op opschaling van de productie en inzet van groen gas
(Kamerstuk 32 813, nr. 487), zoals via de SDE-regeling en de aangekondigde bijmengverplichting voor groen gas
in de gebouwde omgeving. Op de langere termijn kan de inzet van groen gas verschuiven
naar toepassingen waar alternatieven niet of beperkt beschikbaar zijn. Voor het kabinet
is leidend dat duurzame biogrondstoffen alleen ingezet worden wanneer dit past in
en bijdraagt aan een duurzaam eindbeeld of de transitie daar naartoe (conform Duurzaamheidskader
biogrondstoffen Kamerstukken 32 813 en

31 239, nr. 617, naar aanleiding van het SER advies Biomassa in Balans, juli 2020, conform Kamerstukken 32 813 en 31 239 nr. 1039).

In het Nationaal plan energiesysteem zal ik uitwerken op welke wijze de ontwikkeling
van deze markten wordt bevorderd en waar hoogwaardige toepassingen van biogrondstoffen
het beste kunnen worden ingezet.

3.3 Belangrijke sturingsmechanismen waarmee richting wordt gegeven aan het toekomstig
energiesysteem

De Nederlandse economie kenmerkt zich als een open vrijemarkteconomie en daar is de
marktordening en het beleidskader op ingericht. Dit betekent dat de overheid de kaders
schept waarbinnen de markt haar werk kan doen en waarbinnen publieke belangen voldoende
geborgd zijn. Een belangrijk element hierbij is het voorkomen van marktfalen en juist
ook bij klimaatbeleid is dit een essentiële component van overheidsbeleid. Echter,
in transities waarbij meerdere grootschalige veranderingen simultaan in de maatschappij
plaatsvinden ontstaan grote onzekerheden, die kunnen leiden tot terughoudendheid bij
private partijen. Daarom is een sterke regierol van de overheid nodig in veranderingen
zoals de energietransitie om vormen van coördinatiefalen en transitiefalen te voorkomen.
Dit betekent dat de overheid zoveel mogelijk duidelijkheid schept over de richting
waarin het energiebeleid zich beweegt en waar nodig een bijdrage levert aan het verminderen
van risico’s die uit de onzekerheden over het toekomstige energiesysteem voortkomen.

3.3.1 Richtsnoer normen en prijsprikkels in het energiesysteem

We werken toe van een systeem waar fossiele brand -en grondstoffen de norm zijn naar
een systeem waar CO2-vrij de norm is. In lijn daarmee wil het kabinet perspectief bieden op rentabiliteit
van investeringen in duurzame activiteiten en in wisselwerking het perspectief voor
fossiele activiteiten steeds verder versmallen. Er wordt daarom toegewerkt naar een
coherent en efficiënt beleidskader voor bevordering van CO2-vrije oplossingen. De balans tussen stimulering, beprijzing, en normering zal in
de tijd veranderen.

Op dit moment stimuleren we CO2-vrije energie en andere emissie-reducerende maatregelen vooral via subsidies. Hierbij
is het fossiele alternatief de norm en CO2-vrij de uitzondering. Vanuit het perspectief van een efficiënte besteding van publieke
middelen en het doorwerken van milieubelastingkosten in de prijzen van consumptiegoederen
(volgens het principe «de vervuiler betaalt») ligt een geleidelijke verschuiving van
stimulering van CO2-vrij naar beprijzing en normering richting CO2-vrij voor de hand. Consistente en oplopende normering of beprijzing van emissies
en grondstofgebruik speelt daarbij een belangrijke rol. Ook bij de transitie naar
een circulaire economie wordt gewerkt aan normerings- of beprijzingsinstrumenten.14 Het kabinet heeft vanuit systeemperspectief oog voor zowel beprijzing van de CO2-uitstoot als van het energie- en grondstoffengebruik.

Uitgangspunten voor effectieve normering en CO2-beprijzing in een pad naar mondiale klimaatneutraliteit

Het klimaatprobleem lossen we niet alleen op. Het kabinet zet zich daarom in voor
zo breed mogelijke introductie van emissienormering of -beprijzing of emissiehandelssystemen
wereldwijd. Daarmee wordt tevens het economisch speelveld op dit vlak minder verstoord.
Met het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) ligt hiervoor reeds een stevige basis.
Het kabinet werkt toe naar een steeds meer coherente beprijzing van alle broeikasgasemissies
van alle activiteiten. Waar mogelijk zal het kabinet hier aansluiten bij en voortbouwen
op de instrumenten en afspraken die in Europees of mondiaal verband zijn gemaakt of
in ontwikkeling zijn, zoals de voorgestelde uitbreiding van het ETS naar energiegebruik
van het wegtransport en gebouwde omgeving (Kamerstuk 22 112, nr. 3193). Het kabinet kijkt ook in hoeverre wij verantwoordelijkheid kunnen nemen voor de
uitstoot die onze consumptie en bedrijvigheid elders op de wereld veroorzaakt. Daarom
verwelkomt Nederland een spoedige maar zorgvuldige invoering van een Europees Carbon Border Adjustment Mechanism in aanvulling op het emissiehandelssysteem en de daarin voorgestelde wijzigingen.

Het streven naar klimaatneutraliteit in 2050 maakt zoals al benoemd negatieve emissies
noodzakelijk. We moeten dus niet alleen broeikasgasemissies beprijzen, maar ook zorgen
voor het belonen van koolstofvastlegging. Het kabinet zet zich in voor de ontwikkeling
van een dergelijk systeem op Europees niveau, bijvoorbeeld door opname in het EU ETS.

Beprijzingsinstrumenten dragen bij aan gewenste systeemveranderingen

Om een drempel voor een snelle en efficiënte energietransitie weg te nemen verschuiven
we de belastingdruk steeds verder van elektriciteit naar gas. Bovendien wordt de degressiviteit
in de energiebelasting stap voor stap verminderd. Op dit moment zijn de tarieven voor
de energiebelasting en opslag duurzame energie en klimaattransitie hoger voor kleinverbruikers
dan voor grootverbruikers. Daar willen we op Europees en mondiaal niveau stapsgewijs
van af. Dit leidt tot een vermindering van marktverstoringen, een efficiëntere besteding
van subsidiemiddelen en een gelijker speelveld tussen sectoren. Mogelijk is in de
toekomst meer nodig om de prikkels in lijn te brengen met de behoefte aan verdere
energiebesparing en elektrificatie in verscheidene vraagsectoren.

Naast een gewenst effect op de overstap van fossiele naar CO2-vrije energiedragers is in de elektriciteitsmarkt ook de impact op de (on)balans
van het systeem en de druk op het elektriciteitsnetwerk van belang. Hierbij is het
van belang dat de vormgeving van prijsprikkels, waaronder de energiebelasting, bijdraagt
aan een kosteneffectieve invulling van flexibiliteit. Het Ministerie van Financiën
onderzoekt daarom de effecten van de energiebelastingtarieven op elektriciteit voor
kleinverbruikers op investeringen in flexibiliteit en energieopslag.

Verder blijft het kabinet de bestaande en toekomstige normen en prijsprikkels voor
verschillende energievormen in verschillende sectoren toetsen op de impact op de energietransitie
en streeft het ernaar waar nodig prikkels meer in lijn te brengen met ontwikkelingen
die vanuit het oogpunt van de transitie gewenst zijn. In het Nationaal plan energiesysteem
zal het kabinet ingaan op deze samenhang. Uiteraard houdt het kabinet hierbij rekening
met de laagste inkomens.

3.3.2 Ruimtelijk inpassen van het toekomstige energiesysteem

De energie- en klimaattransitie heeft grote invloed op álle aspecten van de leefomgeving.
De omvang, vorm en plaats van die effecten wordt bepaald door keuzes in rijksbeleid
en in gebieden, naast keuzes van bedrijven en burgers binnen de kaders die de overheid
stelt. Verschillende delen van het land zijn geschikter voor productie of opslag van
bepaalde vormen van energie dan andere. Naast geschiktheid spelen ten aanzien van
de ruimte echter ook andere overwegingen, die invloed kunnen hebben op wat op een
bepaalde plek acceptabel is. Toepassen van de afwegingsprincipes uit de Nationale
Omgevingsvisie helpt de (ruimtelijke) haalbaarheid van de transitie te vergroten.
In de brief van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening d.d. 17 mei
jl. (kenmerk 34 682, nr. 92) wordt hier nader op ingegaan.

De (onderstreepte) afwegingsprincipes uit de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) bieden
een globaal houvast voor een goede afweging, namelijk:

1) Meervoudig ruimtegebruik heeft twee effecten. Ten eerste blijft de ruimtevraag van de energie-opgave en andere
effecten op de leefomgeving zo beperkt mogelijk. Ten tweede kunnen zo meerdere doelen
in één ingreep worden gerealiseerd wat de haalbaarheid en betaalbaarheid van het beleid
op verschillende opgaven tezamen vergroot. De energie-opgave wordt daarmee ook een ruimtelijke opgave. Dit is wenselijk omdat een gebied slechts eens in de zoveel decennia «op de schop»
gaat.

2) Het centraal stellen van kenmerken en identiteit van een gebied biedt kansen en stelt beperkingen voor specifieke vormen van energie, bijvoorbeeld
warmtenetten in stedelijk gebied of windenergie in grootschalige open landschappen.
Door rekening te houden met gebiedskenmerken bij ruimtelijke ingrepen voor de energietransitie
wordt de omgevingskwaliteit versterkt en blijven de negatieve ruimtelijke effecten
zo beperkt mogelijk.

3) Het voorkomen van afwenteling in tijd en ruimte: Elke energietoepassing heeft leefomgevingseffecten. Energiebesparing en het inrichten
van efficiënte energieketens zijn dan ook belangrijk om de negatieve effecten van
het energiesysteem in ruimte en tijd te voorkomen of te verminderen.

Naast deze algemene NOVI-principes is er bij de beleids- en planontwikkeling voor
de energietransitie behoefte aan concrete principes, vuistregels en voorkeursvolgorden,
bijvoorbeeld het ruimtelijk bij elkaar brengen van vraag en aanbod. In het Nationaal
plan energiesysteem zal dit dan ook verder uitgewerkt worden.

Tegelijkertijd is het van belang om een ruimtelijk energieplan te hebben dat ons beter
in staat stelt te sturen op een geïntegreerd energiesysteem en efficiënt gebruik van
de ruimte. Dit gebeurt voor de energie(infra)structuur van nationaal belang in het
Programma Energiehoofdstructuur (PEH). Om tot robuuste keuzes voor kansrijke nieuwe
ontwikkelrichtingen te komen, worden deze afgewogen op basis van onder meer systeemefficiëntie,
uitvoerbaarheid, brede welvaart, ruimtebeslag en de effecten op de omgeving. Bovendien
wordt synergie gezocht met andere ruimtelijke ontwikkelingen, zoals verduurzaming,
verstedelijking en natuurbehoud. De totstandkoming van het PEH vindt plaats in nauwe
samenwerking met medeoverheden, netbeheerders en andere stakeholders. Het ontwerpprogramma
wordt verwacht in de eerste helft van 2023. Ook wordt met de medeoverheden besproken
hoe dit op regionaal niveau vorm kan krijgen.

3.3.3 Koppelen van infrastructuur, vraag en aanbod

Vanwege de (absolute) schaarste van energie, ruimte en uitvoeringscapaciteit, is het
niet mogelijk en wenselijk om alle energievormen overal en in ongelimiteerde hoeveelheden
beschikbaar te stellen en de infrastructuur daarvoor overal en op ieder gewenst moment
uit te breiden. Het kabinet wil ruimtelijk beleid dan ook meer sturend laten zijn
voor de ontwikkeling van het energiesysteem. De vraag hierbij is: wat maken we op
welke plek op welk moment in de tijd mogelijk qua energie?

Om ruimtelijk beleid meer sturend te laten zijn voor de ontwikkeling van het energiesysteem
zal het energiesysteem een integraal onderdeel moeten worden van het ruimtelijk instrumentarium.
Daarbij moeten maatschappelijke afwegingen over gewenste ontwikkelingen op de korte
termijn (prioritering) en de lange termijn (integrale programmering) plaatsvinden
en doorwerken in de uitbreidingsinvesteringen van elektriciteitsinfrastructuur. Ik
zal met de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening bezien op welke
punten de regelgeving (in ieder geval Omgevingswet) nog onvolledig benut wordt of
aangepast kan worden om dit mogelijk te maken. In het wetsvoorstel voor de Energiewet
neem ik zelf op dit vlak de maximale ruimte.

Standaardisering van slimme systeemoplossingen

Een andere ontwikkeling die de behoefte aan transport- en distributiecapaciteit kan
beperken is het vaker en meer gestandaardiseerd toepassen van slimme systeemoplossingen.
Zo hebben op nationaal niveau de locatie van elektrolysers en de aanlanding van wind
op zee belangrijke consequenties voor het elektriciteitsnet. Op regionaal en lokaal
niveau is het bij elkaar brengen van opwek, opslag en verbruik van verschillende energiedragers
op bijvoorbeeld bedrijventerreinen en bij laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer
veelbelovend. Hierdoor ontstaan er niet alleen meer duurzame energie-oplossingen,
maar kan er ook bijgedragen worden aan een ontlasting van het elektriciteitsnet. Het
kabinet voorziet dan ook een belangrijke rol voor de ontwikkeling van lokale energiesystemen
en zal de versnelling hiervan ondersteunen. Robuustheid is hierbij een belangrijk
uitgangspunt. Zo kunnen strategische koppelingen tussen elektriciteit-, waterstof-
en warmte-infrastructuur de flexibiliteit in het systeem vergroten. Digitalisering
kan mits veilig vormgegeven ook kansen bieden, bijvoorbeeld door meer real-time sturing
van energiestromen.

Voor slimme systeemoplossingen zal ik de potentie en mogelijke standaardisering van
verschillende oplossingen beter in beeld brengen. Hierbij zal ik tezamen met medeoverheden
en netbeheerders uitzoeken wat de belemmeringen en randvoorwaarden zijn voor de opschaling
van goede voorbeelden.

3.3.4 Aansturing van de systeemverandering vereist mogelijk een herijking van rollen

De energietransitie vergt een stevigere samenwerking tussen de verschillende overheidslagen,
met netbeheerders en met marktpartijen. Hierbij zal in eerste instantie vanuit de
bestaande rollen- en bevoegdheidsverdelingen gewerkt worden. Zo kunnen de mogelijkheden
om ruimtelijk te sturen op de ontwikkeling van het energiesysteem ten volle benut
worden, wat een intensievere samenwerking met medeoverheden onderschrijft. Over deze
samenwerking zullen de komende periode afspraken gemaakt worden.

Desalniettemin zal het kabinet bezien of het vaker benutten en vergroten van bepaalde
bevoegdheden nodig is om de bestuurlijke slagkracht te vergroten, en daarmee de snelheid
en maatschappelijke opbrengsten van de transitie. Zo zal met een regionale uitwerking
van het programmeren, prioriteren en ruimtelijke inkadering ook op decentraal niveau
steviger gestuurd worden op de gewenste ontwikkeling van het energiesysteem. Het kabinet
zal hierbij verkennen hoe de doorwerking van beleidskeuzes en energie(infrastructuur)programma’s
op ruimtelijk beleid en investeringsbeslissingen van netbeheerders verstevigd kan
worden.

Naast de samenwerking met medeoverheden en netbeheerders, is ook de betrokkenheid
van bedrijven, maatschappelijke organisaties en de burgers van belang. Deze betrokkenheid
zal onder andere georganiseerd worden voor het Nationaal plan energiesysteem. De continue
betrokkenheid van bedrijven, organisaties en burgers is echter ook voor de goede totstandkoming
van de energietransitie van belang. Zo zijn zij in deze transitie de producenten,
consumenten, aanjagers en ambassadeurs. Ik zal in het plan dan ook ingaan op hoe het
kabinet structureel vorm wil geven aan deze betrokkenheid.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten