Brief regering : Europees Asiel- en Migratiepact

Nr. 761
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2022

Inleiding

De invasie in Oekraïne en de daaropvolgende bewegingen van ontheemden richting en
binnen de EU maken eens te meer duidelijk dat een effectief en humaan asiel- en migratiebeleid
niet op nationaal niveau kan worden vormgegeven, maar om een Europees antwoord vraagt.
Nu de zomer weer begint, is het de verwachting dat Europa zich ook moet voorbereiden
op een toename van migranten uit andere delen van de wereld, die gebruikmaken van
routes rondom het Middellandse zeegebied. Tegelijkertijd staan de opvangcapaciteiten
van lidstaten de afgelopen maanden al onder grote druk. Een beter functionerend Europees
asielsysteem kan zorgen dat we als Europa meer grip krijgen op migratiestromen, lidstaten
wanneer nodig kunnen ontlasten en vluchtelingen die daar recht op hebben een veilige
plek kunnen bieden. Het kabinet hecht dan ook zeer aan voortgang op de voorstellen
onder het Asiel- en Migratiepact.

Met deze brief informeert de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens
de Minister van Buitenlandse Zaken, uw Kamer over hoe het kabinet deze ambities op
voortgang op het Asiel- en Migratiepact vormgeeft, specifiek over de inzet op een
mogelijke eerste stap hiertoe op de JBZ-raad van 9 en 10 juni. Het kabinet licht toe
hoe het de motie van het lid Sjoerdsma (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1764) gestand doet om alles op alles te zetten om voor de zomer een doorbraak te forceren
op het gezamenlijke Europees asielbeleid, waarbij een goede balans tussen verantwoordelijkheid
en solidariteit tussen lidstaten gewaarborgd wordt. Daarnaast voldoet het kabinet
met deze brief aan de toezeggingen van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
in het commissiedebat Vreemdelingen- en Asielbeleid in de Tweede Kamer van 9 maart
jl. (Kamerstuk 19 637, nr. 2836) en in het Mondeling Overleg met de commissie voor Asiel en Immigratie in de Eerste
Kamer op 29 maart jl. om uw Kamer met een brief te informeren over de stappen die
gezet worden op het gemeenschappelijk Europees asielbeleid.

Achtergrond: Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS)

Het huidige Europese asielsysteem hapert op onderdelen al jaren. Lidstaten aan de
Europese buitengrens hebben te maken met substantiële aantallen aankomende migranten
en asielzoekers, waaronder een significant aantal met kansarme asielverzoeken. Lidstaten
zoals Nederland zien zich op hun beurt geconfronteerd met migranten die na aankomst
in Zuid- of Oost-Europa irregulier doorreizen (zogenaamde «secundaire migratie»).
Omdat een deel van deze migranten niet geregistreerd werd in het land waar zij de
EU in reisden, lukt het vaak niet om vast te stellen welke lidstaat volgens de Dublin-regels
verantwoordelijk is voor de asielaanvraag. Daarnaast is in enkele lidstaten het asielstelsel
en/of voorzieningenstelsel voor erkende vluchtelingen van een dusdanig niveau dat
na rechterlijke uitspraken teruggeleiding van asielzoekers op basis van de Dublin-verordening
niet, of alleen met specifieke garanties, plaats mag vinden. Enkele lidstaten stellen
voor het ontvangen van Dublintransfers bovendien eisen om de verspreiding van COVID-19
tegen te gaan, zoals het overleggen van een negatief testresultaat. Ook gaan veel
niet-asielgerechtigde asielzoekers na afwijzing van hun asielverzoek niet terug naar
hun land van herkomst, maar starten zij een nieuwe asielprocedure in een ander Europees
land of belanden zij ongedocumenteerd aan de randen van de maatschappij. Dit zijn
knelpunten die niet effectief op nationaal niveau kunnen worden geadresseerd, maar
om een Europees antwoord vragen.

De oplossing voor de genoemde tekortkomingen ligt voor een deel in betere naleving
van de huidige Europese wet- en regelgeving, maar ook de voorstellen van de Europese
Commissie op het Asiel- en Migratiepact (Pact) bieden perspectief. Het Pact bevat
voorstellen die moeten leiden tot efficiëntere procedures, zodat asielzoekers en andere
irreguliere migranten sneller duidelijkheid krijgen en de instroom beter beheersbaar
wordt. Ook beoogt de Commissie met het Pact een betere balans te vinden tussen de
principes van verantwoordelijkheid (het uitvoeren van de wet- en regelgeving en zorgen
voor werkende nationale systemen, bijvoorbeeld door middel van een grensprocedures)
en solidariteit (het verdelen van lasten tussen de lidstaten). Over de Nederlandse
inzet op de in september 2020 gepubliceerde wetgevende voorstellen van de Europese
Commissie, is uw Kamer geïnformeerd via het BNC-traject. Kort gezegd bestaat die inzet
uit meer grip krijgen op ongecontroleerde stromen naar en binnen de Europese Unie.
Een focus ligt daarbij op goede procedures aan de buitengrenzen: wanneer de controle
en procedures van de buitengrenzen goed functioneren, kan aan de grens worden bepaald
wie moeten terugkeren naar het land van herkomst of transit, en wie voor verdere behandeling
in aanmerking komt. Voorts zet het kabinet in op een gebalanceerd systeem met naast
geëigende rechten ook verplichtingen voor zowel asielzoekers als individuele lidstaten.
Om de regels te laten werken is van belang dat nauwgezet wordt toegezien op de nakoming
ervan. Het kabinet is eveneens van mening dat lidstaten die onder disproportionele
asieldruk staan moeten kunnen rekenen op solidariteit. Rode draad in de Nederlandse
inzet is dat er een goede balans wordt gevonden tussen de principes van verantwoordelijkheid
enerzijds en solidariteit anderzijds. Vanwege de sterk uiteenlopende standpunten in
en tussen de lidstaten over in het bijzonder het verplichte karakter van de grensprocedures
en de herverdeling van asielzoekers, is het boeken van vooruitgang een uitdaging gebleken.
De onderhandelingen over de voorstellen die onderdeel uitmaken van het Pact bevinden
zich, zoals uw Kamer bekend, al jaren in een impasse. Het Frans voorzitterschap tracht
sinds begin dit jaar via een geleidelijke aanpak de onderhandelingen weer op gang
te brengen.

Impact Oekraïnecrisis en activering van de Richtlijn Tijdelijke bescherming

De activering van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming voor personen uit Oekraïne,
de oprichting van een solidariteitsplatform voor noden en beschikbare hulpmiddelen,
het faciliteren van het doorreizen van ontheemden, en de toekenning van EU-fondsen
laat zien dat de EU in staat is solidariteit te tonen in tijden van crises. Het kabinet
heeft grote waardering voor de inspanningen die met name de aan Oekraïne grenzende
lidstaten leveren voor de opvang van Oekraïense ontheemden en is van mening dat zij
daarin waar nodig ondersteund moeten worden. Deze crisisspecifieke aanpak en de toepassing
van de Richtlijn vormen echter onvoldoende basis voor een structurele oplossing voor
de huidige problemen van het Europese migratie- en asielbeleid. Zo biedt de Richtlijn
geen afspraken over screening, registratie of grensprocedures, terwijl die voor het
kabinet juist essentieel zijn. Ook de Dublin-regelgeving geldt niet. Bovendien heeft
een aantal lidstaten unilateraal aangegeven gedurende de Oekraïnecrisis geen Dublin
transfers meer te accepteren. Hoewel het kabinet begrip heeft voor de druk waaronder
deze lidstaten staan, is het van mening dat het unilateraal buiten toepassing laten
van een deel van het acquis de werking van het Europees asielsysteem kan ondermijnen.

Hoewel de Richtlijn Tijdelijke bescherming dus geen blauwdruk vormt, wenst het kabinet
wel het ontstane momentum van eensgezindheid vast te houden en te laten landen in
een succesvolle en gebalanceerde voortgang op het Europees asielbeleid. Het kabinet
ondersteunt de stap-voor-stapbenadering die het Frans voorzitterschap hanteert om
voortgang op het Pact te boeken dan ook ten zeerste en doet actief outreach naar andere
lidstaten om een zo breed mogelijke steun voor voortgang vergaren. Het is van belang
de stappen uit de geleidelijke aanpak een voor een te doorlopen om het uiteindelijke
doel, waaronder de nadrukkelijk door Nederland gewenste grensprocedure, te bereiken.

Voorstellen voor een eerste stap

Het Frans Voorzitterschap stuurt aan op overeenstemming over de inhoud van een eerste
stap op de JBZ-raad van 9 en 10 juni as. Het is, gezien het Europees krachtenveld,
nog verre van vanzelfsprekend dat deze overeenstemming gevonden zal worden. De stap
waar het Voorzitterschap op aanstuurt zal naar verwachting bestaan uit drie elementen:
aanname van een raadspositie op de Eurodac-verordening, aanname van een raadspositie op de Screeningsverordening
en een politieke verklaring over een vrijwillig en tijdelijk solidariteitsmechanisme.
De drie hoofdonderdelen op deze eerste stap worden geflankeerd door afspraken over
verbetering van de werking van Dublin en versterkte Europese coördinatie op de externe
dimensie van het migratiebeleid, onder andere via het opgerichte MOCADEM-mechanisme,
de aanstelling van een Europese terugkeercoördinator, en inzet op brede migratiepartnerschappen
met derde landen.

Eurodac

De Europese Commissie heeft reeds in 2020 haar voorstellen tot herziening van de Eurodac-verordening
gepresenteerd. Het voorstel beoogt de werking van het Eurodac-registratiesysteem te
verbeteren. Zo worden meer en nauwkeuriger gegevens van vreemdelingen/asielzoekers
opgeslagen. Dit vergroot het zicht op secundaire migratiestromen en asieldruk, draagt
bij aan het tegengaan van irreguliere reisbewegingen en bevordert een effectief terugkeerproces.
Ook wordt de minimumleeftijd van degenen van wie de gegevens worden opgeslagen verlaagd
van 14 naar 6 jaar. Dit is een verbetering omdat dat onder andere het traceren van
vermiste kinderen vergemakkelijkt. De voornaamste wijzigingen in het nu voorliggend
voorstel ten opzichte van eerdere behandeling betreffen 1) de (her)introductie van
een aparte registratiecategorie voor personen die ontscheept zijn na een search and
rescue-operatie (SAR) en 2) de introductie van een aparte registratiecategorie voor
begunstigden van tijdelijke bescherming. Bij de activering van de Richtlijn is gebleken
dat hiervoor momenteel geen goede juridische basis bestaat. Eurodac biedt betere en
betrouwbaardere registratiemogelijkheden dan het platform dat momenteel wordt opgericht
door de Commissie om personen met een tijdelijk beschermde status te registreren.

Screening

Het tweede wetgevend voorstel, de Screeningsverordening, wordt grotendeels ongewijzigd
opnieuw voorgelegd. Het voorstel bevat afspraken over de screening en controle van
personen die het Schengengebied ongeautoriseerd binnenkomen. Belangrijk element is
de afspraak dat ieder persoon die probeert buiten de grensdoorlaatposten de Schengenbuitengrenzen
over te steken maar niet aan de voorwaarden daarvoor voldoet, wordt onderworpen aan
een gezondheidsonderzoek, een identificatieprocedure en een veiligheidscheck. Het
gezondheidsonderzoek is bedoeld om te inventariseren of de betreffend persoon directe
zorg nodig heeft of een risico vormt voor de publieke gezondheid. Het onderzoek wordt
uitgevoerd door gekwalificeerd medisch personeel. In de veiligheidscheck worden persoonsgegevens
met bestaande databases vergeleken (o.a. het Schengen Informatie Systeem en Europol)
om te controleren of personen in deze databases voorkomen en mogelijk een veiligheidsrisico
vormen. Personen die worden aangetroffen op EU-grondgebied en die niet eerder zijn
gescreend, worden in een vereenvoudigde procedure gescreend. Het voorstel houdt vast
aan de voor Nederland belangrijke notie van de «fiction of non-entry», wat inhoudt
dat gedurende de screeningsprocedure personen geen recht hebben op toegang tot het
EU-grondgebied. Tot slot bevat het voorstel kaders voor de toepassing (en maximale
termijnen) van proportionele detentie tijdens de screeningsprocedure, om te voorkomen
dat personen zich onttrekken aan het zicht van de autoriteiten. Onderdeel is ook een
onafhankelijk monitoringsmechanisme dat binnen de lidstaten toezicht zal houden op
de uitvoering van de verordening. Het voorstel omvat niet de door Nederland gewenste
volledige asielgrensprocedure waarbij kansarme asielverzoeken reeds aan de buitengrens
worden afgehandeld. Dat is onderdeel van de voorgestelde procedureverordening, waarover
mogelijk in een latere stap zal worden gesproken. De Screeningsverordening borgt wel
een ordentelijke opstap naar de volgende stap in het proces.

Solidariteit

Om alle lidstaten bereid te vinden tot het aannemen van een raadspositie op bovengenoemde
voorstellen, stuurt het voorzitterschap aan op een politieke verklaring waarmee lidstaten
zich vrijwillig kunnen committeren aan vormen van solidariteit met de buitengrenslidstaten.
Over de parameters van zo’n solidariteitsmechanisme beraadt het Voorzitterschap zich
nog en deze zullen naar waarschijnlijkheid pas kort voorafgaand aan de JBZ-raad van
9 en 10 juni duidelijk worden. Wel lijkt het voorzitterschap te streven naar een verklaring
waarin de nadruk ligt op herplaatsing, maar waarin ook in andere vormen solidariteit
getoond kan worden, bijvoorbeeld door capaciteitsopbouw en terugkeerbijstand, of financiële
solidariteit.

Schengengrenscode

Sinds begin dit jaar lopen ook de onderhandelingen over de wijziging van de Schengengrenscode.
Ook die onderhandelingen zijn relevant in het kader van Europees asiel- en migratiebeleid
omdat hierin ook irreguliere migratie binnen het Schengengebied en het versterken
van de buitengrenzen wordt geadresseerd. Nadat de Europese Commissie op 14 december
jl. het voorstel presenteerde – uw Kamer ontving reeds het BNC-fiche1 – heeft het Franse voorzitterschap getracht vaart te maken met de behandeling van
het voorstel in de diverse Raadsgremia. Het voorzitterschap tracht te komen tot een
Raadspositie op de JBZ-Raad in juni. Prioriteiten voor het kabinet zijn het versterken
van de buitengrenzen, het versterken van het toezicht en controle aan de binnengrenzen,
het verbeteren van analyse en risico-gestuurde monitoring van (irreguliere) grensoverschrijdingen
van personen aan de binnengrenzen en buitengrenzen, het versterken van de governance
van het Schengengebied en het versterken van waarborgen in tijden van crises. Ten
aanzien van dit laatste punt acht het kabinet het van belang dat de Schengengrenscode
een handelingsperspectief biedt voor het tegengaan van grootschalige secundaire migratiestromen
binnen het Schengengebied, waarbij binnengrenscontroles als laatste redmiddel een
mogelijkheid zijn. Ten aanzien van secundaire migratie trekt het kabinet op met lidstaten
die eveneens het voorstel steunen om secundaire migratie in Schengengrenscode te benoemen,
en hiermee het verband tussen Schengen en migratie te onderkennen.

Appreciatie en kabinetsinzet

Het kabinet hecht groot belang aan Europese overeenstemming over een betekenisvolle
eerste stap op de hervorming van het Europese asiel- en migratiebeleid. Om op voldoende
Europees draagvlak te kunnen rekenen dient een eerste stap een adequate balans tussen
verantwoordelijkheid en solidariteit te bevatten.

Zoals ook reeds aan uw Kamer gecommuniceerd via de betreffende BNC-fiches staat het
kabinet positief tegenover de afronding van de wetgevende voorstellen over Eurodac-registratie
en verbeterde screeningsprocedures. Deze voorstellen leiden, gezamenlijk met de eveneens
voorziene herziening van de Schengen Grenscode, tot betere en bindende afspraken over
procedures die de grip op secundaire migratiestromen vergroten. Ten aanzien van de
nieuwe elementen in de voorstellen verwelkomt het kabinet het onderbrengen van personen
met een tijdelijke beschermde status onder de Eurodac-registratieverplichting. Nederland
acht het echter niet wenselijk dat voor personen die ontscheept worden na een SAR-operatie
andere procedures gelden dan voor migranten die op andere wijze de EU binnen reizen,
gezien de mogelijke aanzuigende werking die dit kan hebben op het wagen van een levensgevaarlijke
oversteek via zee. Aan de introductie van een aparte categorie in de Eurodac-verordening
kunnen echter geen rechten worden ontleend voor specifieke procedures of beleid voor
deze groep. Daarnaast ziet het kabinet dat zichtbaarheid van SAR-problematiek voor
enkele lidstaten van groot belang is. Het kabinet is daarom, mede met het oog op het
belang van voortgang in de onderhandelingen, bereid om met het voorstel, inclusief
een SAR-registratiecategorie, in te stemmen.

Daarnaast is het kabinet, eveneens met het oog op coalitieakkoordafspraken en het belang van een Europese oplossing, voorstander van een politieke
verklaring waarin de leden van de JBZ-raad zich committeren aan solidariteit met de
buitengrenslidstaten. In deze verklaring worden wat het kabinet betreft verschillende
vormen van concrete solidariteit uitgewerkt, waaraan de buitengrenslidstaten behoefte
zouden kunnen hebben. Solidariteit kan wat het kabinet betreft op verschillende manieren
worden getoond. Het kan gaan om herplaatsing, financiële solidariteit, of solidariteit
in de vorm van capaciteitsopbouw of terugkeersponsoring. De afspraken over screening
en registratie aan de buitengrenzen, maar ook concrete stappen voor verbetering van
Dublin zullen voldoende in verhouding moeten staan tot de aan Nederland gevraagde
solidariteit.

Voor eventuele deelname door Nederland aan herplaatsing geldt dat hier duidelijke
afspraken tegenover dienen te staan die secundaire migratie (in Nederland) doen dalen.
Voorts is van belang dat het kabinet zelf kan bepalen hoeveel migranten naar Nederland
worden herplaatst en uit welke lidstaten. Voor wat betreft dit laatste zal Nederland
o.a. de effectiviteit van de Dublinsamenwerking met deze lidstaten wegen. Hierbij
dient ook nadrukkelijk oog te zijn voor de huidige hoge druk op de Nederlandse asielprocedure
en het opvangstelsel. Het kabinet heeft de sterke voorkeur dat herplaatsing niet uitsluitend
plaatsvindt na ontscheping als gevolg van Search and Rescue (SAR), vanwege de eerder
genoemde aanzuigende werking. Tegelijkertijd ziet het kabinet dat de focus op SAR
voor enkele lidstaten van groot belang is. Ook zal de mate waarin een mogelijke Raadspositie
op het voorstel tot wijziging van de Schengengrenscode handvatten biedt om secundaire
migratie te adresseren, worden meegewogen. Op deze wijze wenst het kabinet invulling
te geven aan een voortrekkersrol binnen Europa, met daarbij nadrukkelijk oog voor
een balans tussen solidariteit en verantwoordelijkheid. Het kabinet zal aan het eind
van de onderhandelingen de balans opmaken conform de hierboven geschetste uitgangspunten.

Krachtenveld en outreach

Voor een betekenisvolle stap is het van belang dat een brede en geografisch diverse
groep lidstaten overeenstemming bereikt. Het kabinet zet zich actief in om de kansen
op brede deelname en zo een doorbraak in de impasse te vergroten. Er hebben reeds
hoogambtelijke consultaties plaatsgevonden met zowel zuidelijke als oostelijke lidstaten,
waarin toenadering wordt gezocht in de standpunten en verkend wordt wat nodig en mogelijk
is om het draagvlak voor voortgang te vergroten. Ook onderhoudt het kabinet intensieve
contacten met (gelijkgezinde) lidstaten in Brussel.

Met betrekking tot de aanname van een raadspositie op de screenings- en Eurodac-verordening
stellen vrijwel alle lidstaten zich constructief op. Lidstaten van eerste aankomst
zullen zich echter alleen aan een raadspositie committeren wanneer de overige lidstaten zich committeren aan substantiële
vormen van solidariteit. Enkele buitengrenslidstaten hechten met name belang aan solidariteit
in de vorm van herplaatsing door een voldoende grote groep lidstaten. Alleen dan kunnen
de landen van eerste aankomst daadwerkelijk ontlast worden en blijven de lasten voor
de deelnemende lidstaten proportioneel. Het is echter verre van een vanzelfsprekendheid
dat dit commitment gevonden zal worden. Een aantal lidstaten zien de grootschalige
opvang die zij momenteel bieden aan ontheemden uit Oekraïne als aanleiding om deelname
aan solidariteitsdiscussies verder te beperken. Daarnaast staat ook de opvangcapaciteit
van veel andere lidstaten -inclusief die van Nederland- sterk onder druk, wat de ruimte
en het draagvlak voor herplaatsing kan verkleinen. Mogelijk liggen daarmee de belangen
van de lidstaten momenteel niet dichter, maar juist verder uit elkaar.

Tot slot is nog ongewis hoe de trilogen met het Europees Parlement op de genoemde
voorstellen zullen verlopen en of het Parlement bereid zal zijn de eerder aangenomen
positie over het belang van de pakketbenadering van de voorstellen te wijzigen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg