Brief regering : Evaluatie Zeer Zorgwekkende Stoffen Emissiebeleid 2016-2021

Nr. 330
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2022

Hierbij bied ik u de «Evaluatie ZZS-Emissiebeleid 2016–2022» aan. Het betreft een
kwalitatieve evaluatie gericht op de toekomst, met focus op de werking van systeem,
en de verantwoordelijkheid daarin van het Rijk. In deze brief geef ik de voor mij
belangrijkste bevindingen uit de evaluatie aan en schets ik op hoofdlijnen wat ik
als vervolg op deze evaluatie de komende maanden direct al zal oppakken, dan wel in
gang zal zetten via een meerjarig Impulsprogramma Chemische Stoffen.

Emissiebeleid voor Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS)

ZZS staat voor Zeer Zorgwekkende Stoffen. Het gaat hierbij om stoffen die bijvoorbeeld
kankerverwekkend of schadelijk voor het nageslacht zijn. Met het ZZS-emissiebeleid
wil het kabinet voorkomen dat deze stoffen in het milieu terecht komen. Dus moeten
bedrijven de emissies van ZZS naar de lucht of water zo veel mogelijk terugdringen.
Dit is geregeld met de wettelijke informatie- en minimalisatieplicht voor bedrijven.
Uitgangspunt van de minimalisatieplicht is dat emissies van ZZS geheel voorkomen worden
of, als dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt. Daarnaast is met de informatieplicht
vastgelegd dat bedrijven iedere vijf jaar opnieuw bekijken of verdere minimalisatie
haalbaar is (Vermijdings- en Reductieprogramma’s). Het ZZS-emissiebeleid in deze vorm
bestaat nu ruim vijf jaar en is daarmee nog relatief «jong» beleid. Het is daarom
ook belangrijk om na te gaan of het beleid als systeem ook in de toekomst afdoende
is om ZZS-emissies te minimaliseren; hiertoe is deze beleidsevaluatie uitgevoerd.

ZZS-emissiebeleid: de basis staat

Over het geheel genomen concluderen Berenschot en Arcadis dat «er grote stappen in
de beleidsontwikkeling en -uitvoering zijn gezet» en men verwacht «dat het beleid
op termijn zijn vruchten af zal gaan werpen.» Op hoofdlijnen wordt het ZZS-emissiebeleid
door de betrokken partijen onderschreven. Het heeft de bewustwording bij bevoegde
gezagen vergroot en steeds meer ZZS-emissies worden aangepakt. De beleidskaders en
afgeleide instrumenten helpen de uitvoeringsorganisatie bij de invulling van hun verantwoordelijkheden.
Het ZZS-beleid is wel nog relatief nieuw en er wordt er nog volop gewerkt aan de verdere
implementatie van het beleid. Het inrichten ervan kost tijd, capaciteit, kennis en
kunde. Ik concludeer hieruit dat de basis van het ZZS-emissiebeleid staat en dat er
nog tal van verbeteringen nodig en mogelijk zijn in de verdere invulling en uitvoering
van dat beleid. Daarbij neem ik vanuit mijn systeemverantwoordelijkheid de regie,
en vanzelfsprekend doe ik dat nadrukkelijk in samenwerking met de ervaringsdeskundigen
in het land (bedrijfsleven, bevoegde gezagen en uitvoeringsdiensten).

ZZS-emissiebeleid: hoe nu verder

De conclusies uit de beleidsevaluatie worden met betrokken partijen opgepakt. De voor
mij belangrijkste conclusies zijn onder twee opgaven te brengen:

1) er kan nog meer integraliteit en samenhang gebracht worden in het beleid gericht op risico’s van chemische stoffen;

2) bevoegde gezagen en bedrijven zijn gebaat bij nog een aantal handvatten voor de uitvoering van het emissiebeleid.

Voor het lopende jaar voorzie ik al een aantal activiteiten die goed aansluiten op
de bevindingen van de evaluatie op die punten.

Integraliteit en samenhang

Uit de evaluatie komt naar voren dat betrokken partijen behoefte hebben aan meer integraliteit
en samenhang: integraliteit in het beoordelen van het geheel aan risico’s voor mens
en milieu door de aanwezigheid van die stoffen in de leefomgeving en samenhang in
de aanpak via onder andere de regulering van chemische stoffen.

Mede naar aanleiding van de motie Grinwis1 werkt het RIVM aan een verkenning wat nodig en mogelijk is om de problematiek van
«cumulatie» van risico’s van chemische stoffen in de omgeving via vergunningverlening
aan te kunnen pakken. Deze kennis moet gaan bijdragen aan meer integraliteit in risicobeoordelingen.

Daarnaast is er een duidelijke roep van het bedrijfsleven om verdere harmonisatie
van het ZZS-emissiebeleid in Europa. Dat is in lijn met de Nederlandse inzet in Europa:
meer samenhang tussen de wettelijke kaders. Daarom wordt ook bij de komende herziening
van de Europese regelgeving, zoals de Richtlijn Industriële Emissies, ingezet op een
vergelijkbare aanpak van emissies van dit soort stoffen in heel Europa. Dat wil zeggen
dat wanneer een stof als schadelijk of zorgwekkend wordt geïdentificeerd niet alleen
de toelating van deze stof op de markt moet worden gereguleerd, maar ook gekeken moet
worden of de emissies van deze stof beter gereguleerd kunnen worden.

Handvatten voor de uitvoering

Er is inmiddels door de informatieplicht en de uitvraag hierop door bevoegde gezagen
meer kennis over welke ZZS-emissies waar voorkomen. Lokaal wordt er door bevoegde
gezagen hard gewerkt om ZZS-emissies in beeld te brengen; een landelijk overzicht
hiervan maken is een volgende stap. Zo’n overzicht kan helpen bij het delen van kennis
en ervaring tussen bevoegde gezagen onderling en bij het monitoren van beleid. Daarom
wordt er momenteel met het RIVM gewerkt aan een database waarin al deze gegevens centraal
verzameld worden. Bovendien kunnen vanuit deze database gegevens voor een breed publiek
beschikbaar worden gesteld. Hierbij is het van belang dat alle partijen, inclusief
het brede publiek, goed worden geïnformeerd zodat duidelijk is wat de getallen in
zo’n database voor hen betekenen.

De effectiviteit van het ZZS-emissiebeleid is gebaat bij het versterken van het VTH-stelsel.
Daarom wordt de verbinding gemaakt met het »Interbestuurlijk programma versterking
VTH-stelsel».2 Belangrijk aandachtspunt is daarbij het opdoen en delen van kennis bij bevoegde gezagen.
Daarnaast zal ik de eerste ervaringen met Vermijdings- en Reductieprogramma’s bundelen
en bezien welke aanvullingen nodig zijn op het reeds ontwikkelde stappenplan3 voor het opstellen en beoordelen van deze programma’s.

Langere termijn: Impulsprogramma Chemische Stoffen

Ik wil mij niet beperken tot de genoemde acties voor dit jaar. Uit de evaluatie blijkt
een duidelijke behoefte aan meer inhoudelijke samenhang en onderbouwing van het beleid,
en een daarbij horende aanpak. Milieuvervuiling is door onder andere chemische stoffen
wordt door wetenschappers gezien als één van de grote planetaire crises, waar de grenzen
van de draagkracht van de aarde al overschreden worden.4 De urgentie wordt breed in de samenleving gevoeld om sneller en beter de milieuvervuiling
als gevolg van chemische stoffen terug te dringen. Dit is in lijn met de Europese
ambities. Bovendien zien we met enige regelmaat in het land zorgen over vervuiling
van de leefomgeving met chemische stoffen, denk aan situaties rond Chemours, Tata
Steel Nederland, afvalcentrales, etc. De overheid wil liever zo min mogelijk per situatie
extra maatregelen hoeven treffen. Dit vraagt om beleid dat de uitdagingen van vandaag
nog beter het hoofd kan bieden én toekomstbestendig is.

Ik zal daarom voor een aantal urgente problemen rond de aanpak van milieuvervuiling
door chemische stoffen verder uitwerken en oppakken in een «Impulsprogramma Chemische
Stoffen». Dit programma zal worden opgezet in overleg met andere overheden, bedrijfsleven
en andere betrokken partijen.

Vanzelfsprekend zal dit Impulsprogramma Chemische Stoffen zo goed mogelijk aansluiten
op andere relevante beleidsprogramma’s en -ontwikkelingen, zoals de uitwerking en
implementatie van de Europese Chemicaliën Strategie, het Nationaal Milieubeleidsprogramma
(NMP), het Interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel, het bevorderen van
een Circulaire Economie, en de ontwikkelingen in het biocidenbeleid.

De minimalisatieplicht vraagt soms om ingrijpende innovatie bij bedrijven. Ter ondersteuning
en stimulering van de nodige innovatie zal bezien worden welke instrumenten hiervoor
kunnen worden ingezet vanuit het perspectief van missiegedreven innovatiebeleid.

Het ZZS-beleid is nu gericht op emissies naar lucht en lozingen in water. Maar de
risico’s van ZZS zijn natuurlijk ook van belang voor de kwaliteit de bodem, het verwerken
en recyclen afval/reststromen, de veiligheid van werknemers en consumenten en processen
en producten in de landbouw (denk aan biociden en bestrijdingsmiddelen). Hiertoe bestaan
nu verschillende wettelijke kaders die zorgen voor een brede inzet op het beperken
van risico’s van chemische stoffen op verschillende plekken in de keten. In lijn met
de Europese Chemicaliën Strategie en via intra- en interdepartementale samenwerking
zal de komende jaren een impuls gegeven worden aan een meer samenhangende aanpak van
ZZS.

Voor het eind van het jaar zal ik het uitgewerkte programmaplan met u delen en daarbij
ook de voortgang melden op de hierboven genoemde acties van dit jaar.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen