Brief regering : Kabinetsreactie op initiatiefnota van het lid Kathmann over De herovering van de platformeconomie (Kamerstuk 35230-2)

Nr. 4 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2022

Digitale platformen (hierna: platformen) spelen een steeds grotere rol in de Nederlandse
economie en arbeidsmarkt. Platformen brengen vraag en aanbod van goederen en diensten
bij elkaar, in een online omgeving.1 Van het laten bezorgen van maaltijden tot het inhuren van hulp in de huishouding
of klussers, platformen maken diensten toegankelijker voor afnemers, maken prijsverschillen
inzichtelijker en zorgen voor laagdrempelige werkgelegenheid. Platformen verzorgen
daarmee een nuttige functie die kan bijdragen aan de welvaart van zowel consumenten,
werkenden als het bedrijfsleven.

Veel platformwerkers zijn tevreden over hun werk en de voordelen, die het werken via
een platform hen biedt. Maar er is ook een aanzienlijke groep voor wie dat in mindere
mate of helemaal niet geldt. Zo zijn er bijvoorbeeld vraagstukken rond (onduidelijkheid
over) de aard van de arbeidsrelatie: zijn de werkenden zelfstandigen of werknemers?
Krijgen zij ook de mate van bescherming en inspraak die past bij hun feitelijke werksituatie?
Maar ook over het hanteren van algoritmes in het kader van gezagsuitoefening en over
de manier waarop platformen zich in de markt verhouden tot hun concurrenten met een
traditioneler bedrijfsmodel (gelijk speelveld).

In 2019 heeft het lid Gijs van Dijk een initiatiefnota opgesteld over de belangrijkste
arbeidsmarktgerelateerde vraagstukken die de opkomst van de platformeconomie oplevert.2 Deze initiatiefnota bevat een analyse van deze vraagstukken langs een aantal inhoudelijke
lijnen, zoals het onderscheid tussen zelfstandigen en werknemers, de bewijslast wanneer
daarover een geschil is en het versterken van de rechten en inspraak van platformwerkers.
De initiatiefnota bevat daarnaast ook aanbevelingen over hoe te komen tot een verbetering
van de positie van platformwerkers. De verschillende voorstellen zijn er volgens de
initiatiefnota op gericht de positie van werkenden in de platformeconomie te versterken.

Het kabinet is de initiatiefnemer erkentelijk voor de initiatiefnota over dit belangrijke
onderwerp en onderschrijft de noodzaak om de positie van platformwerkers te verduidelijken
en verbeteren. De vraagstukken die in 2019 aan orde waren, zijn nog steeds actueel
en zijn in de tussentijd alleen nog maar meer voorwerp van politieke en maatschappelijke
aandacht geworden. Mede vanwege een langere demissionaire periode heeft een kabinetsreactie
op de initiatiefnota aanzienlijk langer op zich laten wachten dan gebruikelijk. Het
kabinet realiseert zich dat de urgentie van dit vraagstuk verder is toegenomen en
het tijd is om stappen te zetten.

Het onderstaande bevat de kabinetsreactie op de initiatiefnota, langs de volgende
lijnen:

• Paragraaf 1 bevat de context van de initiatiefnota en deze kabinetsreactie, met daarin
de belangrijkste recente adviezen op het gebied van platformwerk en relevante ontwikkelingen.
Ook geeft het de focus en de in de initiatiefnota gemaakte probleemanalyse rondom
platformwerk weer.

• Paragraaf 2 bevat thematische samenvattingen van de aanbevelingen uit de initiatiefnota
en het standpunt van het kabinet daarover.

• In paragraaf 3 wordt uiteengezet welke stappen het kabinet in algemene zin reeds heeft
gezet of voornemens is te gaan zetten, al dan niet in Europees verband, die gevolgen
hebben voor platformwerk. Dit gebeurt mede in het licht van het coalitieakkoord «Omzien
naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst», met dien verstande dat de maatregelen
die voortvloeien uit het coalitieakkoord nog worden uitgewerkt.

1 Context en reactie op algemene analyse initiatiefnota

1.1 Aandacht voor platformwerk

De innovatieve wijze waarop platformen vraag en aanbod koppelen, en de vraag hoe hier,
vanuit het oogpunt van bescherming van de platformwerkers, mee om te gaan, staat al
enige tijd in de belangstelling. Niet alleen in Nederland, maar ook op Europees niveau.
De vraagstukken die platformwerk oplevert, raken aan fundamentele zaken als de kwaliteit
van werk, veiligheid en eerlijke beloning en in bepaalde gevallen het duurzaam kunnen
bouwen aan een loopbaan en een gezinsleven. Het kabinet vindt het van groot belang
dat dergelijke fundamentele zaken voor iedereen bereikbaar zijn.

In 2020 zijn de WRR en de Commissie Regulering van Werk onder leiding van Hans Borstlap,
op dit onderwerp ingegaan. De WRR in zijn rapport «Het betere werk – de nieuwe maatschappelijke
opdracht» en de Commissie Regulering van Werk in zijn rapport: «In wat voor land willen
wij werken?».3 Beide rapporten benoemen de kansen en bedreigingen, die platformwerk met zich meebrengt.
Een belangrijke aanbeveling van het rapport van de Commissie Regulering van Werk,
is het belang van een duidelijk en hanteerbaar onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen,
en handhaving op dat onderscheid. Daarnaast wijzen beide rapporten onder meer op het
belang van een gelijker speelveld tussen verschillende contractvormen.

De SER heeft in 2020 een advies uitgebracht specifiek over de platformeconomie en
gaat in zijn middellangetermijnadvies in op de daarbij behorende belangrijkste achterliggende
vraagstukken, namelijk het onderscheid tussen zelfstandigen en werknemers en adequate
en betaalbare bescherming van (ook) zelfstandigen tegen de inkomensgevolgen van ziekte
en arbeidsongeschiktheid.4 Het middellangetermijnadvies van de SER speelt, in samenhang met het advies van de
Commissie Regulering van Werk, een belangrijke rol in de verdere uitwerking van het
coalitieakkoord op het vlak van de arbeidsmarkt.

Dat het onderwerp niet alleen op de nationale, maar ook op de Europese agenda staat,
blijkt vooral uit het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie betreffende de verbetering
van de arbeidsvoorwaarden bij platformwerk, dat in december 2021 is uitgebracht.5 Dit voorstel bevat onder andere een weerlegbaar rechtsvermoeden van werknemerschap,
dat specifiek ziet op platformwerkers. In paragraaf 2.1 ga ik verder in op dit richtlijnvoorstel
en de inzet van het kabinet.

Daarnaast is er de afgelopen tijd diverse malen jurisprudentie verschenen rondom (de
beoordeling van) arbeidsrelaties in de platformsector.6 Belangrijke vraag daarbij is steeds hoe de arbeidsrelatie van platformwerkers met
het platform en eventuele derden beoordeeld moet worden. Dit mede met het oog op de
vraag welke bescherming van het (collectieve) arbeidsrecht en socialezekerheidsrecht
platformwerkers toekomt en welke fiscale regels van toepassing zijn.

Het kabinet ziet daarmee het belang en de urgentie in van de vraagstukken rond platformwerk.
Het kabinet wil daarom – in de bredere context van de arbeidsmarkt – stappen zetten
om de positie van platformwerkers te verduidelijken en waar nodig te verbeteren.

1.2 Analyse van de problematiek

De initiatiefnota focust in de probleemanalyse en oplossingsrichtingen die worden
benoemd, met name op een tweetal problemen rondom platformwerk: de onduidelijkheid,
die wordt veroorzaakt dan wel benut om arbeidsrelaties buiten dienstbetrekking te
laten verrichten (onder 1.2.1) en een ongelijk speelveld tussen werknemers en zelfstandigen
(onder 1.2.2).

1.2.1 Problematiek rondom onduidelijkheid arbeidsrelatie

De initiatiefnota stelt dat gebrek aan (duidelijke) regelgeving sommige platformbedrijven
in staat stelt hun werkgeversverplichtingen te ontlopen of «af te splitsen» door schijnzelfstandigen
in te zetten. Daarnaast wijst de nota erop dat hoewel het geldende arbeidsrecht op
zichzelf in theorie bescherming kan bieden aan platformwerkers, dit in de praktijk
niet of onvoldoende gebeurt. Dit komt onder meer door de vaak zwakke onderhandelingspositie
van platformwerkers, waardoor zij hun rechten langs civielrechtelijke weg vaak niet
(durven) opeisen. Het ontlopen van werkgeversverplichtingen in de platformeconomie
leidt volgens de initiatiefnemer tot versterkte onderlinge concurrentie van platformwerkers.
Het gevolg hiervan is dat platformwerkers minder loon krijgen, hun werk onzekerder
is en zij weinig tot geen bescherming genieten.

Daarnaast geeft de initiatiefnota aan dat schijnzelfstandigheid binnen de platformsector
bredere repercussies heeft dan louter de individuele arbeidsrelatie. Zo ondermijnt
de inzet door werkgevenden van schijnzelfstandigen volgens de initiatiefnota de concurrentiepositie
van andere werkgevers die zich aan cao’s en andere wettelijke verplichtingen houden.
En moeten de kosten van het pensioenstelsel en verzekeringen tegen ziekte, werkloosheid
of arbeidsongeschiktheid worden opgebracht door een afnemende groep werknemers, wat
het draagvlak voor het Nederlandse stelsel van sociale wetgeving en zekerheden volgens
de initiatiefnota ondermijnt.

In de kabinetsreactie op de hiervoor genoemde rapporten van de WRR en de Commissie
Regulering van Werk is nadrukkelijk aandacht voor de problematiek rondom schijnzelfstandigheid,
mede vanuit de invalshoek van het belang van duidelijke en hanteerbare wetgeving.7 De initiatiefnemer vraagt hier terecht aandacht voor.

De ambitie om helderheid te bieden aan zelfstandigen maakt ook onderdeel uit van het
coalitieakkoord. Het kabinet zal de komende periode verder invulling geven aan deze
ambitie. Kern van deze invulling zal zijn dat schijnzelfstandigheid wordt tegengegaan
terwijl echte zelfstandigen de ruimte krijgen. Werkenden met een zwakke (arbeidsmarkt)positie
eisen bescherming langs de weg van de rechter momenteel vaak niet effectief op. De
problematiek rondom schijnzelfstandigheid en onduidelijkheid over de arbeidsrelatie
rondom platformwerk is weliswaar onderdeel van de bredere problematiek van onduidelijkheid
over de afbakening tussen zelfstandigen en werknemers, maar is extra klemmend in de
sfeer van platformwerk. De verdere ontwikkeling van een webmodule en betere handhaving
kunnen bijdragen aan een oplossing. In de hoofdlijnenbrief over de arbeidsmarkt die
uw Kamer voor de zomer ontvangt, ga ik hier nader op in. Specifiek voor platformwerkers
is het reeds genoemde richtlijnvoorstel van de Europese Commissie relevant. In deze
brief ga ik ook verder in op dit richtlijnvoorstel en de inzet van het kabinet.

1.2.2 Gelijker speelveld tussen werkenden; samenhang hervorming van de arbeidsmarkt

De initiatiefnota vraagt, naast de specifieke aandacht voor platformwerk en de versterking
van de positie van werkenden in die sector, ook aandacht voor het belang van een gelijker
speelveld tussen werkenden onderling. Daarmee onderstreept de initiatiefnota het belang
om de problematiek rondom platformwerk ook in bredere samenhang te zien met problematiek
rondom de verschillen in bescherming en behandeling van werkenden in arbeidsrecht,
sociale zekerheid en fiscaliteit. De initiatiefnota stelt dat beleid in de toekomst
meer moet worden gericht op alle werkenden, en op de mate van zelfredzaamheid-versus-afhankelijkheid
in plaats van de institutionele contractvorm. In het licht van het belang van een
gelijker speelveld vraagt de initiatiefnota onder meer ook aandacht voor de lage verzekeringsgraad
onder zzp’ers tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico.

Dit pleidooi past in de voorstellen, die de afgelopen jaren gedaan zijn om te komen
tot een arbeidsmarkthervorming, waarbij de verschillen tussen contractvormen afnemen.8

De hiervoor genoemde adviezen van de WRR, de Commissie Regulering van Werk en de SER
hebben bouwstenen aangereikt om de arbeidsmarkt in brede zin te hervormen. Deze voorstellen
hebben, net als het voorstel uit de initiatiefnota, onder meer tot doel om schijnzelfstandigheid
tegen te gaan en de positie van (kwetsbare) werkenden te versterken. Belangrijk onderdeel
hiervan is het komen tot een gelijker speelveld voor werkenden, waarbij onder meer
fiscale verschillen en verschillen in sfeer van pensioen en arbeidsongeschiktheid
verkleind worden.

Het coalitieakkoord stelt een brede arbeidsmarkthervorming voor langs de lijnen van
bovengenoemde rapporten en adviezen. Daarbij wordt – naast meer duidelijkheid voor
zelfstandigen rondom de kwalificatievraag en bestrijding van schijnzelfstandigheid
– ingezet op het verkleinen van verschillen tussen contractvormen. Door onder meer
inzet op het verkleinen van fiscale verschillen, een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen en het verruimen van mogelijkheden rondom pensioen, werkt het kabinet
aan de ambitie van een gelijker speelveld tussen werknemers en zelfstandigen.

2 Reactie op specifieke aanbevelingen in de initiatiefnota

De initiatiefnota bevat een aantal concrete aanbevelingen ten aanzien van de door
de initiatiefnemer gewenste beleidsmatige inzet op platformwerk, specifiek het verbeteren
van de positie van werkenden. In het onderstaande geeft het kabinet aan hoe het aankijkt
tegen die aanbevelingen en of en hoe die een plek krijgen in het beleid.

2.1 Keer de bewijslast om en verduidelijk de arbeidsrelatie

De initiatiefnota geeft aan dat de machts- en informatiepositie van platformbedrijven
ten opzichte van platformwerkers groot is. Platformbedrijven hebben een contractuele
relatie met de platformwerker en met de gebruiker. Het is daarom volgens de initiatiefnemer
voor platformwerkers zeer ingewikkeld om aan te tonen dat zij werknemer zijn.

Vanwege deze ongelijke machtsrelatie stelt de initiatiefnemer een omkering van de
bewijslast voor («werknemer, tenzij»), om de positie van de platformwerker te versterken.
Met dit voorstel moet het voor de platformwerker makkelijker worden zijn rechten te
effectueren. De bewijslast wordt immers omgekeerd. Zodra aan vijf cumulatieve criteria
is voldaan is het platform werkgever. Het is vervolgens aan het platformbedrijf om
aan te tonen dat hiervan geen sprake is.

De aanbeveling om de bewijslast om te keren, sluit aan bij een andere aanbeveling
uit de initiatiefnota om de relatie tussen platformwerkers en het platform te verduidelijken.
Criteria hiervoor zouden volgens de initiatiefnemer kunnen worden opgenomen in de
Wet op de loonbelasting 1964 en de Wet financiering sociale verzekeringen. Als niet
aan deze criteria is voldaan, is sprake van een arbeidsovereenkomst, zo stelt de initiatiefnemer
voor. De initiatiefnemer noemt de criteria, zoals voorgesteld door de Commissie Boot.9

Kabinetsreactie

i. Keer de bewijslast om

Het kabinet is het met de initiatiefnemer eens dat een omkering van de bewijslast
een waardevolle bijdrage kan leveren aan het versterken van de (rechts)positie van
werkenden, specifiek op het dossier platformwerk.

Tijdens het vorige kabinet is de ambtelijke uitwerking gestart van een weerlegbaar
rechtsvermoeden, dat specifiek op platformwerk ziet. Uw Kamer is hierover geïnformeerd
in de Voortgangsbrieven «werken als zelfstandige»10 en bij de beantwoording van Kamervragen over het platform Deliveroo.11 Vanaf eind 2020 is onderzoek gedaan naar een maatregel, die platformen in beginsel
aanmerkt als werkgever mits er voldoende indicaties zijn van gezagsuitoefening over
de platformwerker. Het gaat daarbij om de vraag of en hoe een dergelijke maatregel
effectief vormgegeven zou kunnen worden. Daarbij is ook aandacht besteed aan de vraag
in hoeverre publieke toezichthouders hier effectief een beroep op zouden kunnen doen,
om werkenden daadwerkelijk in een sterkere positie te brengen. Dit vanuit de veronderstelling
dat de effectiviteit van een rechtsvermoeden voor de werkende vergroot wordt, indien
deze niet in alle gevallen het rechtsvermoeden zelf hoeft in te roepen, maar dat uitvoerende
instanties, bijvoorbeeld bij het innen van belastingen en premies, dit vermoeden kunnen
hanteren in de richting van een platform.

Het denkwerk over deze maatregel en de aanloop naar nationale regelgeving op dit punt,
is uiteindelijk in timing samengevallen met het voorstel van de Europese Commissie
voor een richtlijn waarmee een soortgelijk rechtsvermoeden wordt geïntroduceerd. Dit
voorstel omvat een weerlegbaar rechtsvermoeden van werknemerschap, met omgekeerde
bewijslast. Zowel de platformwerkers zelf als publieke uitvoerders kunnen zich op
dit rechtsvermoeden beroepen, een uitgangspunt dat het kabinet onderschrijft. Hiermee
sluit het zowel qua doelstelling als – grotendeels – qua uitwerking aan bij het voorstel
uit de initiatiefnota. Het richtlijnvoorstel biedt zowel het platform als de platformwerker
de mogelijkheid het rechtsvermoeden te weerleggen. Indien het platform stelt dat geen
sprake is van werknemerschap, dan ligt de bewijslast bij het platform. Het rechtsvermoeden
treedt in werking wanneer aan twee van vijf criteria is voldaan. Deze criteria zien
er allen op dat het platform enige mate van invloed uitoefent op het werk, het gedrag
en de vergoeding van de werkende. Ze overlappen daarmee in hoge mate met de criteria
uit de initiatiefnota. Zowel de initiatiefnota als het richtlijnvoorstel houden de
mogelijkheid open om alsnog te bewijzen dat er sprake is van werken als zelfstandige.
Daarvoor dient te worden voldaan aan de criteria die beide voorstellen hanteren voor
het uitgangspunt dat sprake is van werknemerschap.

De besprekingen in de Raadswerkgroepen bij dit voorstel zijn gestart. Het duurt nog
enige tijd voordat de richtlijn definitief wordt vastgesteld. Daarna moet deze worden
geïmplementeerd. De publieke uitvoerders worden nauw betrokken; juist bij een maatregel
die ziet op de bescherming van kwetsbaren op de arbeidsmarkt, is een actieve rol van
publiekrechtelijke toezichthoudende en handhavende instanties vereist om tot een effectieve
maatregel te komen.

De formulering van de criteria om te komen tot het uitgangspunt «werknemer, tenzij»
speelt daarbij een belangrijke rol, evenals de criteria die gelden bij de weerlegging
van het vermoeden. Deze moeten duidelijk en scherp genoeg zijn voor zowel werkenden
als voor de uitvoering en toezichthouders om het vermoeden van werknemerschap te kunnen
effectueren. Heel open normen zijn daarvoor niet geschikt omdat ze aan de voorkant
te weinig zekerheid bieden. Tegelijkertijd is ook een té smalle benadering niet wenselijk
en naar verwachting niet toekomstbestendig. Dat kan niet-welwillende platformbedrijven
namelijk de gelegenheid geven tot constructies om deze normen te omzeilen.

Uw Kamer is recent geïnformeerd over de inzet van Nederland op dit voorstel, middels
het BNC-fiche.12 In aanvulling daarop heb ik in debat met uw Kamer aangegeven dit richtlijnvoorstel
positief en welwillend tegemoet te treden en een actieve en constructieve bijdrage
te willen leveren aan de onderhandelingen over dit voorstel. In een aantal recente
raadsvergaderingen over dit onderwerp heb ik deze constructieve inzet ook over het
voetlicht gebracht. In de onderhandelingen zal ik, samen met de betrokken uitvoerders,
in het bijzonder ook alert zijn op het formuleren van hanteerbare en effectieve criteria
ten aanzien van het rechtsvermoeden.

ii. Verduidelijken van de arbeidsrelatie

Het vaststellen van de aard van een arbeidsrelatie is een vraag die in de praktijk
niet altijd eenduidig en gemakkelijk beantwoord kan worden. Het Burgerlijk Wetboek
regelt dwingendrechtelijk dat sprake is van een werkgever-werknemerrelatie, oftewel
een arbeidsovereenkomst indien er (i) de verplichting is tot het verrichten van persoonlijke
arbeid, (ii) tegen loonbetaling, (iii) in een gezagsverhouding. Vooral rond het zogeheten
gezagscriterium is niet altijd duidelijk wanneer daar in een concreet geval sprake
van is. Het begrip «gezag» is door jurisprudentie wel ingekleurd en biedt handvatten,
maar om in de praktijk vast te kunnen stellen of sprake is van een gezagsrelatie,
moeten uiteindelijk alle feiten en omstandigheden van de arbeidsrelatie worden gewogen.
Het vorige kabinet heeft de nodige inzet gepleegd, om meer handvatten te bieden aan
de praktijk. Zo is in 2019 een uitgebreide toelichting toegevoegd aan het Handboek
Loonheffingen. Daarin wordt beschreven welke indicaties – in het kader van het inhouden
en afdragen van loonheffingen – wijzen op de aanwezigheid van gezag en een dienstbetrekking
en welke indicaties juist wijzen op werk dat buiten dienstbetrekking kan worden gedaan,
vanwege de afwezigheid van gezag. Daarnaast geeft de webmodule beoordeling arbeidsrelaties sinds 2021 opdrachtgevers meer inzicht in de criteria die van belang zijn.13 De pilot is op 10 juli 2021 afgelopen, maar de online pilotomgeving van de webmodule
is nog steeds actief.

Het kabinet ziet de noodzaak om de aard van arbeidsrelaties – is iemand werknemer
of zelfstandige – verder te verduidelijken en heeft deze ambitie dan ook expliciet
opgenomen in het coalitieakkoord. Zeker in die situaties die nu in een grijs gebied
vallen, ligt het voor de hand meer duidelijkheid te bieden. Deze duidelijkheid is
bovendien behulpzaam bij handhaving tegen schijnzelfstandigheid, waarop het kabinet
de inzet ook zal vergroten.

Het scheppen van meer duidelijkheid over de kwalificatie van arbeidsrelaties vraagt
wel om een bredere aanpak dan alleen gericht op de platformsector.

Het zal de komende tijd een grote rol spelen in het bredere debat over het arbeidsmarktbeleid.
Het is een urgente en tegelijkertijd complexe opgave die het kabinet ter hand neemt.
Gezien de breedte van dit vraagstuk wordt uw Kamer voor de zomer in de hoofdlijnenbrief
over de arbeidsmarkt nader geïnformeerd over de verdere uitwerking hiervan.

Specifiek ten aanzien van platformen spelen hier rondom de beoordeling van de arbeidsrelatie
nog vragen, zoals terecht wordt opgemerkt in de initiatiefnota. Bijvoorbeeld de vraag
of en in hoeverre de toepassing van een algoritme feitelijk een vorm is van gezagsuitoefening,
speelt een belangrijke rol bij platformwerk. Om die reden bevat het eerdergenoemde
richtlijnvoorstel ook een voorstel voor inspraak en inzage voor platformwerkers in
algoritmen. Het kabinet ziet dit als een nuttige stap om meer inzicht te bieden in
de voorwaarden waaronder gewerkt wordt, die noodzakelijk is om de arbeidsrelatie ook
te kunnen kwalificeren als een arbeidsovereenkomst of een andere overeenkomst. Gedurende
de uitwerking van het Europese richtlijnvoorstel en nationale regelgeving is overigens
de verwachting dat ook de rechtspraak de komende tijd een grote rol zal blijven spelen
in het scheppen van meer duidelijkheid over hoe platformwerk gekwalificeerd moet worden.

2.2 Versterken van de onderhandelingspositie van platformwerkers

De initiatiefnemer beveelt aan dat zzp’ers, waaronder platformwerkers, de mogelijkheid
krijgen om collectief te onderhandelen over hun tarieven door de Mededingingswet aan
te passen, vergelijkbaar met hoe werknemers dit kunnen via cao-onderhandelingen.

Kabinetsreactie

Het kabinet erkent dat bepaalde groepen kwetsbare zelfstandigen en platformwerkers
gebaat kunnen zijn bij collectief onderhandelen.

In de eerste plaats zet het kabinet in op het verduidelijken van de arbeidsrelatie
en het onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen en op het terugdringen van schijnzelfstandigheid
in arbeidsrechtelijke zin, onder andere door verbetering van de publiekrechtelijke
handhaving. Hiermee wordt de groep kwetsbare zelfstandigen naar verwachting kleiner.
Dit is ook de voorkeursroute van het kabinet. Echter, een deel van de groep zelfstandigen
die resteert blijft naar verwachting kwetsbaar. Collectief onderhandelen kan helpen
hun positie te versterken en betere arbeidsvoorwaarden overeen te komen met hun opdrachtgevers.
Daarbij dienen zij rekening te houden met het mededingingsrecht en het kartelverbod,
zoals de initiatiefnota ook aangeeft.14

Er zijn verschillende uitzonderingen op het kartelverbod die al op korte termijn soelaas
kunnen bieden.15 De ACM heeft in de «Leidraad tariefafspraken zzp’ers» uiteengezet welke uitzonderingen
dit zijn en tevens verduidelijkt onder welke voorwaarden collectief onderhandelen
voor en door zzp’ers toegestaan is.16

Het gaat daarbij onder meer om zzp’ers die zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar
is met die van werknemers en daarom collectieve afspraken mogen maken over tarieven.
Deze groep zzp’ers die zij-aan-zij werken met werknemers in een bedrijf of sector,
zijn voor die activiteiten geen onderneming in de zin van de Mededingingswet. Dit
is in lijn met de uitspraak van het Europese Hof van Justitie van eind 2014 in de
zaak FNV KIEM.17 Daarnaast geeft de ACM in de leidraad aan geen boetes op te leggen indien zzp’ers
tariefafspraken maken om in hun bestaansminimum te voorzien.

De reikwijdte van uitzonderingen op het kartelverbod kan in de toekomst veranderen.
Onlangs heeft de Europese Commissie ontwerprichtsnoeren gepubliceerd waarin zij beschrijft
welke ruimte het Europese mededingingsrecht zzp’ers biedt om gezamenlijk met opdrachtgevers
te onderhandelen.18 Deze richtsnoeren beogen duidelijkheid en rechtszekerheid aan zzp’ers in de gehele
Europese Unie te bieden en zijn in lijn met het FNV KIEM-arrest. Zo stelt de Commissie
voor dat zij zzp’ers die: 1) ten minste 50% van hun totaal jaarlijks beroepsinkomen
via één opdrachtgever verwerven, 2) zij-aan-zij werken met werknemers of 3) via arbeidsplatforms
werken, niet meer als ondernemingen zal beschouwen die onder het Europese kartelverbod
vallen. Het maakt voor de toepassing van deze richtsnoeren niet uit of zzp’ers in
fiscaal- of arbeidsrechtelijke zin ook kwalificeren als zzp’er. De Commissie is verder
voornemens om niet langer in te grijpen bij collectieve afspraken tussen zzp’ers die
zich in een zwakke onderhandelingspositie bevinden en daardoor niet in staat zijn
hun arbeidsomstandigheden te verbeteren. Dit is ook het geval indien lidstaten op
grond van sociale doelstellingen nationale maatregelen hebben getroffen om collectief
onderhandelen toe te staan voor bepaalde groepen zzp’ers. De richtsnoeren zullen na
een periode van publieke consultatie in 2022 worden vastgesteld en vanaf dat moment
worden gebruikt door de Commissie bij haar latere uitleg en toepassing van het kartelverbod.

Het kabinet vindt het positief dat de Europese Commissie ontwerprichtsnoeren heeft
geformuleerd. Zzp’ers die hun diensten aanbieden aan een digitaal platform dat het
werk voor hen organiseert, vallen ook onder de ontwerprichtsnoeren. De ontwerprichtsnoeren
kunnen bepaalde groepen zzp’ers, waaronder zelfstandige platformwerkers, in de EU
helpen hun arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden te verbeteren.

2.3 Platformwerkers moeten zeker kunnen zijn van een eerlijk loon, een goed pensioen
en bescherming bij ziekte en arbeidsongeschiktheid.

De initiatiefnemer pleit ervoor dat platformwerkers ongeacht hun arbeidsrelatie zeker
kunnen zijn van een eerlijke beloning, pensioenopbouw en bescherming tegen de inkomensgevolgen
van ziekte en arbeidsongeschiktheid. In de basis gaat dit over het beschermen van
de inkomenspositie van platformwerkers, zowel actieven als inactieven.

Kabinetsreactie

Ten aanzien van inkomensbescherming zijn hier twee categorieën onderwerpen te onderscheiden,
waardoor dit vraagstuk sterk samenhangt met de kwalificatie- en gezagsvraag: (1) platformwerkers
die feitelijk werknemer zijn en aanspraak zouden moeten hebben op alle rechten en
plichten die daarbij komen kijken en (2) een gelijker speelveld voor alle werkenden,
dus werknemers en zelfstandigen.

2.3.1 Platformwerkers die feitelijk werknemer zijn.

De initiatiefnemer merkt terecht op dat wanneer een platformbedrijf een werkgever
is en voor het platformbedrijf een cao van toepassing is, de voorwaarden van de cao
gelden voor de platformwerkers. Hieronder vallen onder andere het loon en eventuele
afspraken over een aanvullend pensioen. Als het platformbedrijf niet onder een cao
valt, dan kan alsnog op bedrijfsniveau een aanvullende pensioenregeling geboden worden.
Dit is echter niet verplicht. Als er ook op bedrijfsniveau geen aanvullende pensioenregeling
is, betekent dit dat de platformwerknemers geen pensioen opbouwen via hun werkgever,
en daarmee behoren tot de zogeheten «witte vlek». Recent is uw Kamer geïnformeerd
over de witte vlek op pensioengebied.19 Samen met sociale partners en de pensioensector voert de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen het aanvalsplan witte vlek van de Stichting van de Arbeid
uit om zo deze witte vlek zo klein mogelijk te maken.

Ongeacht de arbeidsvoorwaardelijke afspraken is de inkomenspositie van actieve werknemers
beschermd door het wettelijke minimumloon, dat dit kabinet verhoogt en omvormt naar
een minimumuurloon om deze bescherming te versterken. Daarnaast bieden de werknemersverzekeringen
inkomensbescherming in geval van werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid.

Voor deze groep platformwerkers zet het kabinet in op verduidelijking van de arbeidsrelatie
en bestrijding van schijnzelfstandigheid, om zodoende alle werknemers de (inkomens)bescherming
te bieden waarop zij recht hebben.

2.3.2 Een gelijker speelveld voor werknemers en zelfstandigen

Platformwerkers kunnen ook als zelfstandige werkzaam zijn in opdracht van het platform.
In dat geval is er voor de platformwerker geen wettelijke ondergrens voor de beloning,
geen verplichte bescherming tegen inkomensterugval bij werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid
en niet automatisch een pensioenvoorziening in de tweede of derde pijler. Hoewel de
zelfstandige platformwerker in beginsel hierin zelf kan voorzien, gebeurt dit in de
praktijk om uiteenlopende redenen in veel gevallen niet.

Het kabinet vindt het van belang dat alle werkenden, ook zelfstandigen, in voldoende
mate in staat zijn om zich adequaat te beschermen tegen de inkomensgevolgen van arbeidsongeschiktheid
en om een adequate oudedagsvoorziening kunnen treffen. Het Pensioenakkoord van juni
2019 bevat daarvoor de belangrijkste initiatieven. Zo is daarin bepaald dat er een
verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering komt voor zelfstandigen. Het kabinet
heeft dit in het coalitieakkoord bevestigd en neemt de uitwerking hiervan op dit moment
in samenspraak met de sociale partners ter hand in het kader van de uitwerking van
de arbeidsmarktmaatregelen in het coalitieakkoord. Hierbij wordt het advies van de
Stichting van de Arbeid over de arbeidsongeschiktheidsverzekering als vertrekpunt
gehanteerd.

Daarin geldt deze verplichte verzekering ook voor resultaatgenieters, waarmee de meeste
zelfstandige platformwerkers binnen de reikwijdte van deze verzekering komen te vallen.
Het kabinet hanteert daarbij betaalbaarheid en uitvoerbaarheid als belangrijke randvoorwaarden.

Ook bevat het Pensioenakkoord maatregelen die pensioensparen onder de doelgroep van
de derde pijler beogen te stimuleren. Met het Wetsvoorstel toekomst pensioenen wordt
een arbeidsvormneutraal pensioenkader geïntroduceerd. Hiermee wordt de fiscale ruimte
voor pensioensparen in de derde pijler verruimd. Daarnaast bevat dit conceptwetsvoorstel
een experimenteerbepaling die ruimte biedt voor experimenten met vrijwillige aansluiting
van zelfstandigen in de tweede pijler. Het kabinet is van mening dat pensioenopbouw
voor zelfstandigen hierdoor beter wordt gefaciliteerd. Tot slot merk ik op dat de
AOW een basispensioen garandeert voor alle Nederlanders.

2.4 Inspraak

De initiatiefnemer stelt voor om platformbedrijven te verplichten om platformwerkers
inspraak te geven bij wijziging van de werking van algoritmes die werk toewijzen,
dan wel om instemming van platformwerkers als vereiste te stellen voor dergelijke
wijzigingen.

Kabinetsreactie

Inzage en inspraak voor platformwerkers kunnen een bijdrage leveren aan de verbetering
van hun positie. Dit geeft hen de mogelijkheid mee te praten en beslissen over de
werking van algoritmen, welke ten grondslag liggen aan het toewijzen van werk aan
platformwerkers.

Het eerdergenoemde richtlijnvoorstel betreffende de verbetering van arbeidsvoorwaarden
bij platformwerk gaat specifiek in op algoritmisch beheer. Het richtlijnvoorstel bevat
onder andere voorstellen die platformbedrijven verplichten om platformwerkers of hun
vertegenwoordigers te informeren en consulteren over beslissingen ten aanzien van
de inzet van algoritmen. Informeren en consulteren is op basis van het richtlijnvoorstel
bijvoorbeeld verplicht als er nieuwe vormen van geautomatiseerde controle of besluitvorming
worden geïntroduceerd of belangrijke wijzigingen worden aangebracht. Regelgeving die
hieruit voortvloeit zou in beginsel voor alle platformwerkers gelden, ongeacht de
contractvorm. Het kabinet ziet dit als een positieve ontwikkeling gezien de belangrijke
rol die algoritmen spelen in de positie van platformwerkers. Het kabinet heeft uw
Kamer reeds geïnformeerd over haar inzet op deze richtlijn middels het BNC-fiche en
zal u conform de informatieafspraken informeren over de verdere ontwikkelingen.

Voor zover platformwerkers werknemers zijn, is inspraak in algemene zin georganiseerd
via de Wet op de Ondernemingsraden (WOR). De WOR geeft werknemers mogelijkheden om
mee te praten en te beslissen over belangrijke aspecten van het werk. Inspraak van
werknemers ten aanzien van de werking van algoritmen is een onderwerp dat in ontwikkeling
is. Bij het uitwerken van de regelgeving die voortvloeit uit het richtlijnvoorstel
zal worden bezien hoe dit past binnen de kaders van de WOR.

Daarnaast kunnen werkenden, inclusief werknemers en zzp’ers, zich verenigen in een
zogenoemde werkerscoöperatie. De werkers sluiten een arbeidsovereenkomst of overeenkomst
van opdracht met de werkerscoöperatie, die deze vervolgens als werknemers of zzp’ers inzet om werkzaamheden te
verrichten voor het platform. De werkerscoöperatie kan fungeren als medezeggenschapsorgaan
voor de werkers ten opzichte van het platform. Het platform en de werkerscoöperatie
kunnen afspraken maken over de inhoud en de vorm van de medezeggenschapsbevoegdheden,
bijvoorbeeld over inspraak ten aanzien van de werking van algoritmen. Het kabinet
vindt de werkerscoöperatie in het algemeen een interessante rechtsvorm om platformwerkers
inspraak te geven. Deze vorm van organisatie en inspraak is op vrijwillige basis,
zowel voor de platformwerkers als de platformbedrijven. Het betreft een bestaande
rechtsvorm, namelijk de coöperatie, waarvan nu al desgewenst gebruik van zou kunnen
worden gemaakt om inspraak voor werkenden te organiseren. De keuze om dit te doen
is aan platformwerkers en platformbedrijven zelf.

2.5 Dataportabiliteit

Voor een deel van de platformwerkers speelt data over hun kennis, ervaring en prestaties
een belangrijke rol in het krijgen van werk. Het kunnen meenemen van deze data (dataportabiliteit)
naar andere platformen stelt platformwerkers beter in staat om over te stappen naar
een ander platform. De initiatiefnemer pleit er daarom voor dat de overheid het meenemen
van de opgebouwde reputatiedata van platformwerkers bevordert en optreedt tegen platformen
die dit verhinderen.

Kabinetsreactie

Het kabinet onderschrijft dat platformwerkers zoveel mogelijk in staat moeten worden
gesteld om hun data, waaronder recensies, integraal mee te nemen naar andere platformen.
Het eenvoudig «meenemen» van deze data is niet alleen in het belang van de platformwerker,
maar kan ook in het belang zijn van de consument. Het biedt consumenten immers waardevolle
informatie om te kiezen voor welke producten of diensten zij willen afnemen, en van
wie. Bovendien versterkt het de concurrentie tussen platformen onderling.

Het meenemen van gegevens komt in algemene zin in aan de orde in de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG). Het gaat hierbij om algemene wetgeving, niet specifiek
gericht op platformwerkers. In artikel 20 van de AVG is het recht op overdraagbaarheid
van gegevens – ook wel bekend als «dataportabiliteit» – neergelegd. Dit recht schrijft
voor dat de betrokkene zijn of haar persoonsgegevens van de verwerkingsverantwoordelijke
mag ontvangen, in een vorm waarin de gegevens kunnen worden overgedragen naar een
andere verwerkingsverantwoordelijke (bijvoorbeeld een andere aanbieder van een dienst).
Het doel van dit recht is om burgers in staat te stellen meer controle uit te oefenen
over de verwerking van hun persoonsgegevens.

Het recht is echter niet absoluut en kent twee voorname afbakeningen.20 Ten eerste geldt het alleen voor gegevens die door de betrokkene zijn «verstrekt»
aan de verwerkingsverantwoordelijke. Daarbij moet «verstrekt» overigens ruim worden
opgevat: niet alleen gegevens die bewust en actief door de betrokken zijn verstrekt
vallen eronder, maar ook gegevens die door diens activiteiten zijn gegenereerd. Ten
tweede geldt dat de verwerking van de gegevens moet berusten op óf de toestemming
van betrokkene, dan wel op een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is.21

Het kabinet constateert dat bestaande regelgeving weliswaar aanknopingspunten biedt
voor het meenemen van gegevens door platformwerkers, maar tegelijkertijd geen afdwingbare
rechten voor platformwerkers om hun recensiedata mee te nemen. Het kabinet is daarom
voornemens om in de gesprekken die het voert met platforms in het kader van het eerdergenoemde
richtlijnvoorstel, de mogelijkheden tot het overdragen van data die voor platformwerkers
van waarde zijn, aan de orde te brengen.

2.6 Naleving

De initiatiefnemer benoemt een tekort aan handhaving als een van de oorzaken van schijnzelfstandigheid
in onder meer de platformsector. Het handhavingsmoratorium voor de Belastingdienst
ten aanzien van de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelatie (Wet DBA) noemt de
initiatiefnemer in het bijzonder. De initiatiefnemer stelt daarom dat wet- en regelgeving
die zelfstandigen en werknemers bescherming biedt, dient te worden gehandhaafd.

Kabinetsreactie

Allereerst wil ik er op wijzen dat er op dit moment weliswaar sprake is van een handhavingsmoratorium
ten aanzien van de Wet DBA, maar dit niet betekent dat in het geheel niet handhavend
opgetreden kan worden. Zoals de initiatiefnemer constateert, kan bij het opzettelijk
creëren van schijnzelfstandigheid (kwaadwillendheid) wel worden gehandhaafd. Daarnaast
kunnen opdrachtgevers – zoals platformbedrijven – die schijnzelfstandigen inzetten
bij een controle een aanwijzing krijgen om de arbeidsrelatie anders vorm te geven
of de dienstbetrekking te verwerken in de loonaangifte. Wanneer een aanwijzing niet
binnen de gestelde termijn is opgevolgd, kan met terugwerkende kracht tot het moment
dat de betreffende aanwijzing is gegeven, worden gehandhaafd ten aanzien van de loonheffingen.

Ondanks de huidige inzet die ook onder het bestaande handhavingsmoratorium mogelijk
is, erkent het kabinet dat de inzet op het tegengaan van schijnzelfstandigheid versterkt
kan worden. Het beter publiekrechtelijk handhaven bij het vermoeden van werknemerschap
is dan ook een van de ambities uit het coalitieakkoord. Het uitwerken van deze ambitie
maakt deel uit van de bredere hervorming van de arbeidsmarkt waarover ik uw Kamer
voor de zomer zal informeren.22 Ik zal daarnaast nog voor de zomer een brief sturen specifiek over het punt van toezicht
en handhaving, in reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer op hun rapport
over de handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelatie.23

Via het eerder genoemde richtlijnvoorstel inzake platformwerk wordt daarnaast ook
ingezet op een rol voor publiekrechtelijke uitvoerders en toezichthouders om te komen
tot een effectieve versterking van de rechtspositie van werknemers. Het richtlijnvoorstel
beoogt dat publiekrechtelijke partijen zich actief kunnen baseren op het rechtsvermoeden,
om de effectiviteit van het voorstel te vergroten. Het richtlijnvoorstel spreekt daarnaast
ook over een actieve meld- en informatieplicht bij de bevoegde autoriteiten van platformbedrijven
waarmee de transparantie en toegang tot informatie over het werk vergroot moet worden.
Hoe deze verplichtingen in Nederland geïmplementeerd gaan worden, zal na vaststelling
van het voorstel worden bekeken. Uw Kamer wordt conform de informatieafspraken geïnformeerd
over ontwikkelingen ten aanzien van het richtlijnvoorstel.

3 Tot slot

De platformeconomie ontwikkelt zich steeds verder. En terwijl deze ontwikkeling kansen
biedt voor werkenden en de economie in zijn geheel, vindt het kabinet dat ook platformwerkers
zoveel mogelijk duidelijkheid verdienen over hun rechtspositie. Bovendien verdient
iedere werkende adequate en passende bescherming als werknemer dan wel zelfstandige.

Voor wat betreft de gewenste duidelijkheid en versterking van de rechtspositie van
werkenden in de platformeconomie, zet het kabinet in op een nauwe en actieve betrokkenheid
bij de uitwerking van het richtlijnvoorstel voor platformwerk op Europees en ook nationaal
niveau. Zo stelt het kabinet zich actief en constructief op in de onderhandelingen
over het richtlijnvoorstel betreffende de verbetering van de arbeidsvoorwaarden bij
platformwerk, waarbij de verbetering en bescherming van de rechten van (onder meer)
platformwerkers hoog in het vaandel staan.

Waar het gaat om het zorgen voor adequate en passende bescherming van werkenden, ongeacht
de contractvorm, zet het kabinet daar de komende jaren op nationaal niveau ook op
in. Zo bevat het coalitieakkoord diverse maatregelen en ambities die als doel hebben
om tot een gelijker speelveld tussen werknemers en zelfstandigen te komen zowel op
het gebied van kosten van arbeid voor werkgevenden als op bescherming tegen sociale
risico’s. Daarnaast werkt het kabinet aan het verder verduidelijken van het onderscheid
tussen werknemers en zelfstandigen en het terugdringen van schijnzelfstandigheid door
inzet op handhaving. Deze ambities maken deel uit van een breed arbeidsmarktpakket
waarvan ik de hoofdlijnen voor de zomer voornemens ben aan uw Kamer te sturen.24 Ook specifiek over toezicht op en handhaving tegen schijnzelfstandigheid stuur ik,
samen met de Staatssecretaris van Fiscaliteit en Belastingdienst, uw Kamer voor de
zomer een brief. Op basis daarvan ga ik graag verder met uw Kamer in gesprek, ook
ten aanzien van de positie van platformwerkers.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip