Brief regering : Overzicht voorstellen met financiële aspecten naar aanleiding van toezegging commissiedebat Eurogroep/Ecofinraad

36 045
Situatie in de Oekraïne

Nr. 1862
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2022

Mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking, de Minister van Defensie en de Minister voor Klimaat
en Energie stuur ik u deze brief waarin u wordt geïnformeerd over Europese voorstellen
voor het verstrekken van leningen, het creëren van fondsen en het inzetten van financiële
instrumenten. Deze brief volgt op een toezegging aan het lid Heinen (VVD) tijdens
het commissiedebat over de Eurogroep en Ecofinraad dat plaatsvond op donderdag 19 mei
jl. (Kamerstuk 21 501-07, nr. 1858).

Deze brief gaat eerst in op de financiële aspecten van de voorstellen van de Europese
Commissie op het gebied van energie, defensie en de oorlog in Oekraïne. Met betrekking
tot energie zet deze brief de financiële gevolgen van de voorstellen in het REPowerEU-pakket uiteen. De Europese Commissie heeft dit pakket op 18 mei jl. gepubliceerd.
De Minister voor Klimaat en Energie zal uw Kamer conform de afgesproken termijn van
6 weken middels een Kamerbrief verder informeren over het kabinetsstandpunt inzake
dit voorstel. Ten aanzien van defensie wordt ingegaan op de financiële aspecten van
de mededeling «Communication on the Defence Investment Gaps Analysis and Way Forward». U wordt hierover binnen de gebruikelijke termijn door de Minister van Defensie via
een BNC-fiche uitgebreider geïnformeerd. Ten aanzien van de oorlog in Oekraïne gaat
deze brief in op de mededeling «Ukraine Relief and Reconstruction» van 18 mei jl. Uw Kamer werd hier eerder over geïnformeerd in de Geannoteerde Agenda
voor de buitengewone Europese Raad van 30 en 31 mei.1 Een nadere appreciatie van deze mededeling volgt op de korte termijn in een separate
Kamerbrief. Het kabinet streeft naar een integrale beoordeling van de genoemde mededelingen.
In navolging op de mededeling, publiceert de Commissie naar verwachting op korte termijn
het bijbehorende voorstel voor verdere Macro Financiële bijstand (MFB) met het oog
op mogelijke besluitvorming in de Ecofinraad van 17 juni. Indien dit inderdaad het
geval is, ontvangt uw Kamer uiterlijk op 10 juni een nazending op de geannoteerde
agenda voor deze Ecofin met daarin de kabinetsappreciatie van het voorstel als vervanging
voor het BNC-fiche.

Tot slot gaat deze brief onder «overige mogelijke toekomstige initiatieven» in op
een eventueel ESM stabiliteitsfonds, de gezamenlijke verklaring van 10 EU-lidstaten
inzake flexibilisering Cohesiebeleid, een mid-term review van het Meerjarig Financieel
Kader (MFK) en gemeenschappelijke schulduitgifte.

Energie – REPowerEU

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft op 18 mei jl. het «REPowerEU Plan» gepresenteerd. Doelstelling van dit plan is om de afhankelijkheid van Russische
fossiele energie af te bouwen, waarbij in 2027 de afhankelijkheid volledig afgebouwd
moet zijn. De Minister voor Klimaat en Energie zal op korte termijn via een Kamerbrief
een appreciatie van het REPowerEU-pakket met uw Kamer delen waarin hij het pakket integraal zal beoordelen. Volgens
de Commissie is er tot en met 2027 210 miljard euro aan extra investeringen nodig,
bovenop het Fit for 55 pakket, om deze doelstelling te bereiken. In de periode tot
eind 2030 zou er in totaal 300 miljard euro aan investeringen nodig zijn. In deze
Kamerbrief wordt kort ingegaan op een drietal voorstellen met financiële gevolgen
die de Commissie in de overkoepelende mededeling van het REPowerEU pakket doet. Deze voorstellen zijn opgenomen in een voorstel van de Commissie voor
een verordening van het Europees parlement en de Raad, waarmee twee verordeningen,
een richtlijn, en een besluit aangepast worden.2 De besluitvormingsprocedure voor deze verordening is de gewone wetgevingsprocedure,
met gekwalificeerde meerderheid in de Raad van de Europese Unie (de Raad) en medebeslissing
van het Europees parlement. Samen met de mededeling kondigt de Europese Commissie
tevens een nieuwe oproep in het kader van de Connecting Europe Facility-Energie aan tot indienen van voorstellen voor projecten van gemeenschappelijk belang
ter hoogte van naar schatting 800 miljoen euro, en kondigt zij aan dit najaar de beschikbare
financiering voor de oproep voor 2022 van het Innovatiefonds te verdubbelen tot circa
3 miljard euro. Deze aankondiging werkt de Commissie op een later moment nader uit.

Hieronder ga ik per voorstel in op de financiële gevolgen en de kabinetsappreciatie, met een voorbehoud op de integrale weging die volgt in de bovengenoemde
Kamerbrief over het gehele REPowerEU-pakket.

HVF: hoofdstuk in Herstel en Veerkracht Plannen (HVPs) en inzet ongebruikte HVF-leningendeel

De Commissie wil de faciliteit voor herstel en veerkracht (Herstel- en Veerkracht Faciliteit; HVF) een centrale rol geven in REPowerEU. De Commissie stelt een aanpassing van de HVF-verordening voor, waarbij lidstaten
worden geacht REPowerEU-hoofdstukken toe te voegen als zij nieuwe of aangepaste HVPs indienen. Hierin zetten
lidstaten uiteen hoe investeringen en hervormingen bij kunnen dragen aan het afbouwen
van de afhankelijkheid van Russische fossiele energie. Deze plannen worden in lijn
met de huidige HVP-procedures beoordeeld door de Commissie en door de Raad. De Commissie
stelt daarbij voor om het nog ongebruikte HVF-leningendeel te gebruiken voor REPowerEU. Volgens de HVF-verordening kunnen lidstaten een lening aanvragen tot een maximale
omvang van 6,8% van het bruto nationaal inkomen (bni), maar kan in buitengewone omstandigheden
hiervan worden afgeweken. Momenteel bedraagt het totale ongebruikte leningendeel van
de HVF 225 miljard euro. Om tot een goede verdeling hiervan te komen onder de geïnteresseerde
lidstaten, dienen lidstaten binnen 30 dagen na de inwerkingtreding van de aangepaste
verordening kenbaar te maken of zij een beroep op de resterende leningen willen doen.

Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie om lidstaten in nieuwe
of aangepaste HVPs een REPowerEU-hoofdstuk op te laten nemen. Het kabinet deelt de urgentie om de afhankelijkheid van
Russische fossiele energie af te bouwen. De doelstellingen van REPowerEU sluiten goed aan bij de oorspronkelijke bestedingscategorieën van de HVF, waarin
al een belangrijke plaats is toegedicht aan energiebesparing en hernieuwbare energie.
Door het opnemen van een REPowerEU-hoofdstuk in de nieuwe of aangepaste HVPs, wordt de HVF aangepast aan de uitdagingen
die de oorlog in Oekraïne met zich mee brengt ten aanzien van het bevorderen van het
duurzame herstel en de economische weerbaarheid en veerkracht van de lidstaten na
de Covid-19-pandemie. Het kabinet is tevens positief over de inzet van ongebruikte
HVF-leningen t.b.v. REPowerEU. Het benutten van het ongebruikte HVF-leningendeel kan een belangrijke rol spelen
in het terugbrengen van de afhankelijkheid van Russische fossiele energie. Financiering
van het Europese herstelinstrument en de HVF via het mobiliseren van middelen op de
kapitaalmarkt is vastgelegd in het Eigenmiddelenbesluit3. Het kabinet acht de hierboven beschreven voorgestelde wijzigingen in de HVF-verordening
in lijn met de randvoorwaarden die in het Eigenmiddelenbesluit zijn opgenomen ten
aanzien van de financiering van het Europese herstelfonds en de HVF. Het Eigenmiddelenbesluit
wordt niet gewijzigd en er is geen impact op de raming van de garantie die momenteel
ten behoeve van het leningendeel van de HVF in de Rijksbegroting is opgenomen. Zoals
toegelicht in de begroting van het Ministerie van Financiën is deze garantie gebaseerd
op het aandeel van het Nederlandse bruto nationaal inkomen (bni) in het totale bni
van de Europese Unie.

De Minister voor Klimaat en Energie zal in de appreciatie van het REPowerEU pakket verder ingaan op het kabinetsstandpunt ten aanzien van dit voorstel.

Meer flexibiliteit cohesie- en landbouwfondsen

Verder stelt de Commissie voor dat lidstaten meer flexibiliteit krijgen om cohesie-
en landbouwgelden over te hevelen naar de HVF ten behoeve van REPowerEU. Dit heeft geen gevolgen voor de raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting.
Lidstaten krijgen de mogelijkheid om tot 12,5% (momenteel 5%) van hun toegewezen cohesiegelden
te gebruiken voor REPowerEU. Dit zou in totaal in de EU kunnen leiden tot 26,9 miljard euro extra investeringen
om de REPower-doelstellingen te behalen. Tevens krijgen lidstaten de mogelijkheid om tot 12,5%
van hun toegewezen landbouwgelden te gebruiken voor REPowerEU, wat tot 7,5 miljard euro aan extra REPowerEU gerelateerde investeringen kan leiden. Deze middelen dienen uitgegeven te worden
aan het verminderen van het gebruik van kunstmest, het verhogen van productie van
hernieuwbare energie en biomethaan, en het verhogen van energie-efficiëntie.

Extra Europese middelen die nodig zijn om de gevolgen van de oorlog in Oekraïne te
adresseren dienen volgens het kabinet in de eerste plaats gevonden te worden in (herprioritering
van) bestaande middelen. De vrijwillige mogelijkheid om een deel van de cohesie- en
landbouwfondsen in te zetten voor de RePowerEU-doelen is in lijn met deze inzet. Het kabinet acht het wel van belang dat deze middelen
primair gericht blijven op de originele doelstellingen van deze middelen, innovatie,
vergroening, digitalisering, menselijk kapitaal en sociale inclusie. Dit lijkt het
geval voor de gekozen focus. Zie hiervoor ook de appreciatie van de brief van 10 EU-lidstaten
over flexibilisering van het Cohesiebeleid elders in deze brief. Verder dient te worden
opgemerkt dat verdergaande flexibilisering van beide genoemde fondsen onwenselijk
is. Om de lange-termijndoelen van deze fondsen niet in het geding te brengen, dienen
crisismaatregelen zoals deze volgens het kabinet dan ook tijdelijk en beperkt van
aard te zijn. Tot slot heeft het kabinet nog een aantal vragen over hoe een dergelijke
«schuif» van middelen van invloed is op de bestaande afspraken binnen zowel het cohesie-
als het gemeenschappelijk landbouwbeleid, bijvoorbeeld over het aandeel middelen binnen
deze beleidsterreinen dat aan klimaat- en energie investeringen wordt besteed.

De Minister voor Klimaat en Energie zal in de appreciatie van het REPowerEU pakket verder ingaan op het kabinetsstandpunt ten aanzien van dit voorstel.

Aanvullende HVF-middelen via de veiling van ETS-rechten uit de marktstabiliteitsreserve
(MSR)

Tot slot stelt de Commissie voor om extra Emissions Trading System (ETS)-emissierechten ter waarde van 20 miljard euro te veilen. De opbrengst zal aan
de subsidie-envelop van de HVF worden toegevoegd en vervolgens worden verdeeld over
de lidstaten met de huidige HVF-verdeelsleutel. Lidstaten voegen hiervoor een REPowerEU hoofdstuk toe aan hun HVP-plan, zoals hierboven beschreven. De beoogde te verkopen
rechten zijn afkomstig van de marktstabiliteitsreserve (MSR); een instrument dat jaarlijks
overschotten aan emissierechten uit de ETS-markt haalt en deze in reserve plaatst
en uiteindelijk vernietigt. Daarmee zijn er geen additionele afdrachten voor Nederland,
maar het kan wel leiden tot een verlaging van de Nederlandse ETS veilinginkomsten.
In de eerste week na aankondiging was de ETS-prijs reeds 11% gedaald.4 Tevens zal de MSR de emissierechten die lidstaten kunnen veilen in de toekomst verder
moeten verlagen om een deel van de emissierechten die nu worden geveild in het kader
van REPowerEU weer op te nemen. De totale impact op de Nederlandse ETS veilinginkomsten is vooraf
niet te bepalen omdat dit afhankelijk is van marktontwikkelingen.

Het kabinet is kritisch op dit voorstel. Veilen van te annuleren emissierechten zet
de effectiviteit en betrouwbaarheid van het ETS en daarmee het klimaatbeleid onder
druk met als risico meer CO2-uitstoot. Het schept een gevaarlijk precedent van financieel
gedreven politieke interventie in de ETS-markt, wat het vertrouwen van investeerders
kan schaden dat er in de toekomst consistent schaarste aan emissierechten zal zijn.
Dit precedent, samen met de extra veiling van rechten, zet druk op de ETS-prijs. Hierdoor
zal het gebruik van fossiele energie aantrekkelijker worden en zullen de emissies
stijgen. Ook vindt het kabinet het zorgelijk dat er een onzeker aantal rechten extra
geveild zal worden afhankelijk van de ETS prijs. Bij ETS-prijsdalingen moeten er ongelimiteerd
extra rechten worden geveild om tot 20 miljard euro veilinginkomsten te komen.

Tevens is de noodzaak van een aanvullend subsidiebudget binnen de HVF niet evident.
De ongebruikte HVF-leningen en de mogelijkheid tot gebruik van cohesie- en landbouwmiddelen
bieden al volop mogelijkheden tot extra investeringen ten behoeve van het afbouwen
van de Europese energie-afhankelijkheid van Rusland. Daarnaast staat het lidstaten
vrij om de subsidie-enveloppe die aan hen is toebedeeld, ter grootte van 338 miljard
euro, te herprioriteren ten gunste van REpowerEU. Tot slot is het kabinet, mocht er toch besloten worden tot 20 miljard euro aanvullende
subsidies, kritisch op het gebruik van de originele HVF-verdeelsleutel voor de verdeling
daarvan binnen de HVF, aangezien deze verdeelsleutel niet weerspiegelt welke lidstaten
het meest afhankelijk zijn van Russische fossiele energie.

De Minister voor Klimaat en Energie zal in de appreciatie van het REPowerEU pakket verder ingaan op het kabinetsstandpunt ten aanzien van dit voorstel.

Defensie

De Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger hebben, op verzoek van de Europese Raad
van maart jl., op 18 mei de mededeling «Communication on the Defence Investment Gaps Analysis and Way Forward» gepubliceerd. De mededeling bevat voorstellen die samenwerking tussen de lidstaten
op het gebied van het gezamenlijk ontwikkelen en aankopen van defensiecapaciteiten
aantrekkelijker en makkelijker moet maken. De voorstellen zijn gericht op financiële
prikkels en initiatieven voor meer coördinatie tussen de lidstaten als het gaat om
gezamenlijke aanschaf. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld via de Geannoteerde Agenda
van de buitengewone Europese Raad (ER) van 30 en 31 mei 20225, onderschrijft het kabinet de probleemanalyse uit het rapport en ziet het nut in
meer gezamenlijke aanschaf van defensiecapaciteiten. Dit komt de interoperabiliteit
ten goede, versterkt de weerbaarheid van de EU en vergroot de gezamenlijke militaire
slagkracht. Het uitgangspunt is dat capaciteiten die in EU-verband worden ontwikkeld
ook in NAVO-verband kunnen worden ingezet.

In de mededeling doet de Commissie voorstellen voor de versterking van de Europese
technologische en industriële defensiebasis en om samenwerking tussen lidstaten aantrekkelijker
en makkelijker te maken, door middel van financiële prikkels en initiatieven voor
meer coördinatie tussen lidstaten. U wordt binnen de gebruikelijke termijn door de
Minister van Defensie via een BNC-fiche uitgebreider geïnformeerd over het voorstel
en de appreciatie van het kabinet. Ik ga hieronder in op de voorstellen met financiële
gevolgen.

Korte termijn EU defensie-instrument

De Commissie stelt een nieuw instrument voor dat een financiële prikkel moet geven
voor gezamenlijke aanschaf van de meest urgente en kritieke tekortkomingen op het
gebied van defensie-capaciteiten. Hiervoor zal 500 miljoen euro beschikbaar worden
gesteld binnen het huidig Meerjarig Financieel Kader (MFK) in de periode 2022–2024.
Het is nog niet duidelijk waar deze herprioritering binnen het MFK precies vandaan
komt, maar dit heeft in principe geen gevolgen voor de raming van de Nederlandse afdracht
aan de EU, omdat deze is gebaseerd op de in het MFK vastgestelde betalingenplafonds.
Het kabinet zal het Commissievoorstel voor de precieze dekking in de EU-begroting
beoordelen na het verschijnen ervan en uw Kamer daarover informeren. Besluitvorming
over de EU-begroting vindt met gekwalificeerde meerderheid plaats in de Raad en met
gewone meerderheid in het Europees parlement. In algemene zin staat het kabinet open
voor een aanpak waarbij drie of meer lidstaten op vrijwillige basis besluiten tot
samenwerking bij de aanschaf van defensiecapaciteiten en dat daarbij een bepaald percentage
vanuit het EU-budget wordt gefinancierd. Dit instrument kan ook voor Nederland interessant
zijn omdat Nederland op het gebied van Defensie al veel samenwerkt met andere lidstaten,
waaronder met Duitsland en België.

Btw-vrijstelling

In de mededeling kondigt de Commissie daarnaast aan dat het een voorstel voor een
EU-verordening zal uitbrengen over voorwaarden en criteria waaronder lidstaten een
consortium kunnen vormen om samen capaciteiten aan te kunnen schaffen die op gezamenlijke
wijze binnen de EU zijn ontwikkeld. Een dergelijk consortium zou aanspraak kunnen
maken op een btw-vrijstelling. In beginsel staat het kabinet open voor een dergelijk
voorstel omdat het kan bijdragen aan nadere samenwerking tussen lidstaten. Wel heeft
het kabinet nog vragen over de uitwerking, de reikwijdte van het voorstel, de rechtsbasis
en of met dit voorstel een gelijk speelveld op de Europese defensiemarkt wordt bevorderd.
Daarnaast is op basis van de mededeling nog niet in te schatten wat de financiële
gevolgen zijn voor de nationale en EU-begroting. De Commissie zal in het derde kwartaal
van dit jaar met een voorstel voor een verordening komen voor verdere uitwerking en
het kabinet zal dan met een appreciatie daarvan komen. De besluitvormingsprocedure
hierover is afhankelijk van de rechtsbasis waarop het nog te verschijnen voorstel
zal worden gebaseerd. Indien voor een fiscale grondslag wordt gekozen, dan besluit
de Raad op basis van unanimiteit. Mocht het voorstel op dezelfde rechtsbasis als het
Europees Defensie Fonds (EDF) worden gebaseerd dan geschiedt besluitvorming per gekwalificeerde
meerderheid. Omdat het voorstel nog niet is verschenen is nog niet duidelijk welke
besluitvormingsprocedure van toepassing is.

Mid-term review MFK

De Commissie geeft in de mededeling tevens aan dat er bij een mogelijke mid-term review MFK (zie ook verderop in de brief) overwogen zal worden om de budgetten voor het EDF en militaire mobiliteit (via de
Connecting Europe Facility) op te hogen. De Commissie doet in de mededeling geen verdere uitspraken hierover.

Europese Investeringsbank

Tot slot ziet de Commissie in de mededeling mogelijkheden om activiteiten van de Europese
Investeringsbank (EIB) ten aanzien van defensie-financiering uit te breiden. Dit kan
toegang tot financiering (o.a. voor het mkb) verbeteren en de Nederlandse en Europese
Defensie Industriële en Technologische basis versterken. De ER van 24–25 maart 2022
onderstreepte ook dat optimaal gebruik moet worden gemaakt van de mogelijkheden van
de EIB. Met het Strategic European Security Initiative (SESI) van de EIB is een nieuwe impuls gegeven aan activiteiten op het gebied van
Defensie en veiligheid. Op dit moment kan de EIB op defensiegebied alleen investeringen
in dual-use-goederen financieren. Dit zijn producten, diensten en technologieën die zowel voor
civiele als militaire doeleinden kunnen worden gebruikt. In de mededeling nodigt de
Commissie de EIB en de lidstaten (aandeelhouders) uit om te onderzoeken of financiering
kan worden uitgebreid naar defensie gerelateerde industriële projecten, indien nodig
door het huidige leenbeleid van de EIB aan te passen. Het kabinet is van mening dat
op een constructieve wijze onderzoek moet worden gedaan naar de mogelijkheden voor
de EIB om meer op het gebied van defensie te doen, waarbij oog wordt gehouden voor
het effect op de toegang tot de kapitaalmarkt voor de EIB. De EIB is een grote speler
in de financiering van projecten onder de klimaatopgave en is daarmee sterk afhankelijk
van investeerders die strenge vereisten stellen.

Financiële steun Oekraïne

In de mededeling «Ukraine Relief and Reconstruction»6 van 18 mei jl. kondigt de Commissie een voorstel voor liquiditeitssteun aan en schetst
zij de eerste kaders voor een wederopbouwplan voor Oekraïne. Uw Kamer werd hier eerder
over geïnformeerd in de Geannoteerde Agenda voor de buitengewone Europese Raad van
30 en 31 mei.7 Een nadere appreciatie van deze mededeling volgt op de korte termijn in een separate
Kamerbrief.

Liquiditeitssteun

De Commissie geeft in deze mededeling aan met een voorstel te willen komen voor een
vervolg op de eerder verleende Macro Financiële bijstand (MFB). Naar verwachting publiceert
de Commissie dit voorstel op korte termijn met het oog op mogelijke besluitvorming
in de Ecofinraad op 17 juni. Indien dit inderdaad het geval is, ontvangt uw Kamer
uiterlijk op 10 juni een nazending op de geannoteerde agenda voor deze Ecofinraad
met daarin de kabinetsappreciatie van het voorstel als vervanging voor het BNC-fiche.
Deze brief betreft daarom een voorlopige beoordeling op hoofdlijnen op basis van de
hierboven genoemde mededeling.

Op basis van artikel 212 en 213 van het Werkingsverdrag van de Unie (VWEU) kan de
Unie financiële bijstand verlenen aan derde landen die geen ontwikkelingslanden zijn.
Sinds 1990 heeft de Unie MFB verleend aan een aantal huidige EU-lidstaten in Centraal-
en Oost-Europa, die toen nog geen lid waren, en een groot aantal andere landen aan
de buitengrenzen van Europa.8 Doorgaans bestond de MFB uit het verstrekken van leningen, maar deels ook uit giften
uit de EU-begroting als de financiële situatie van het land in nood dit vereiste.
De voor de leningen benodigde middelen worden sinds het gebruik van MFB door de Commissie
namens de Unie geleend bij financiële instellingen of op de kapitaalmarkt.

Naar schatting van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) heeft Oekraïne tot juni
2022 een financieringstekort van circa 14,3 miljard euro. Steun aan de Oekraïense
overheid is daarom nodig om basisvoorzieningen, zoals sociale zekerheid en betalingen
van ambtenarensalarissen, in stand te houden, humanitaire hulp te bieden en de meest
essentiële infrastructuur te herstellen. De EU heeft in dit kader eerder in 2022 1,2 miljard
euro aan MFB aan Oekraïne verleend.9 De Commissie stelt in de mededeling voor om Oekraïne in 2022 vanuit de EU aanvullend
tot circa 9 miljard euro aan liquiditeitssteun te verstrekken in de vorm van leningen
en een deel via giften. De beoogde leningen worden verstrekt met lange looptijden.
Zoals hierbij gebruikelijk, vindt de beoogde financiering plaats via middelen die
de Commissie namens de Unie leent bij financiële instellingen en op de kapitaalmarkt.
De Commissie leent deze door aan Oekraïne tegen dezelfde looptijd en rente als de
lening die de Unie aangaat (we spreken in deze context ook wel over back-to-back leningen). Terugbetaling van de leningen die de Unie aangaat wordt gedaan met de
terugbetalingen door Oekraïne en verzekerd door een bestaand garantiefonds op de EU-begroting:
het Common Provisioning Fund. Omdat de omvang van het garantiefonds niet voldoende is voor de bedragen die nu
voor Oekraïne nodig zijn en het risico waarmee deze steun gepaard gaat, is de Commissie
voornemens om de EU-lidstaten te vragen de garanties uit de EU-begroting aan te vullen
met bilaterale garanties van de lidstaten aan de Unie. Door de lage rente die de Unie
op de kapitaalmarkt betaalt, kunnen de leningen aan Oekraïne ook met deze lage rente
worden verstrekt. Daarnaast stelt de Commissie voor om voor een periode subsidies
te verstrekken uit de EU-begroting waarmee Oekraïne de rentelasten op de lening kan
voldoen. Zoals hierboven beschreven is het in de context van MFB niet ongebruikelijk
dat een deel van de steun uit giften bestaat.

Het is op dit moment nog onbekend wat de precieze financiële gevolgen voor Nederland
zullen zijn. Dit hangt onder andere af van de uiteindelijke omvang van de leningen
aan Oekraïne, voor welk deel bilaterale garanties gevraagd worden, van de manier waarop
de garanties van de lidstaten worden berekend en van de mate waarin de garanties materialiseren.
Naar verwachting zal dit op basis van het BNI-aandeel van de lidstaten in de EU-begroting
2022 zijn (BNI-aandeel van Nederland 2022: 5,9%). Een voorstel voor een Nederlandse
bilaterale garantie wordt in lijn met de begrotingsregels verwerkt in een begrotingswet
van het Ministerie van Financiën en wordt samen met een ingevuld toetsingskader risicoregelingen
ter goedkeuring aan uw Kamers voorgelegd.

De bijbehorende giften vanuit de EU-begroting worden gefinancierd binnen de EU-begroting.
De Nederlandse raming van de EU-afdrachten (artikel 3.1 begroting Buitenlandse Zaken)
is gebaseerd op de omvang van het jaarlijkse uitgavenplafond uit het MFK plus de speciale
instrumenten die boven dit plafond worden gefinancierd. Daarom hebben deze giften
geen effect op de raming van de afdrachten van Nederland aan de EU-begroting.

Het kabinet is solidair met Oekraïne en erkent de financiële noden die de Oekraïense
overheid op korte termijn heeft. Het kabinet vindt het belangrijk om hieraan bij te
dragen en ziet het door de Commissie beoogde voorstel als een geschikt instrument.
Het is een logische opvolging van de eerder door de Unie verleende MFB. Daarmee levert
de Unie een goede bijdrage aan de financiële steun aan Oekraïne, naast wat andere
landen (bijvoorbeeld in de context van de G7) en de internationale financiële instellingen
doen. Nederland zal daarom met positieve grondhouding het voorstel vanuit de Commissie
bezien. Gezien de druk op de houdbaarheid van de staatsschuld van Oekraïne verwelkomt
het kabinet dat de Commissie zich inzet voor een lening onder zachte voorwaarden,
gefinancierd door middelen uit de EU-begroting, en pleit voor afstemming van de voorwaarden
van de steun met andere belangrijke donoren zoals de G7 en internationale financiële
instellingen.

Besluitvorming over het voorstel van de Commissie gebeurt met gekwalificeerde meerderheid
van de Raad en, afhankelijk van de door de Commissie gekozen rechtsbasis, met medebeslissing
van het EP. Voor de bilaterale garanties worden nationale procedures in de lidstaten
gevolgd, welke verschillende tijdpaden met zich mee brengen.

Wederopbouw

In de mededeling schetst de Commissie tevens de eerste uitgangspunten voor de internationale
samenwerking in het kader van de wederopbouw van Oekraïne. Hiermee geeft de Commissie
invulling aan het verzoek van de ER van maart jl. om een Ukraine Solidarity Trust Fund te ontwikkelen. De Commissie beschrijft in de mededeling de principes die leidend
moeten zijn voor internationale steun aan de wederopbouw van Oekraïne. De Commissie
acht nauwe samenwerking met Oekraïne en andere internationale actoren, waaronder G7
en G20-leden en internationale (financiële) organisaties zoals de Wereldbank en het
IMF bij het ontwikkelen van analyse over de specifieke noden en daaropvolgend een
strategisch wederopbouwplan («RebuildUkraine») van groot belang. De Commissie stelt voor een Ukraine Reconstruction Platform op te richten als het internationale coördinatieplatform. Dit platform zal worden
geleid door Oekraïne en de Europese Commissie.

De Commissie benadrukt dat een substantiële Europese bijdrage aan de wederopbouw van
Oekraïne van belang is, maar dat tegelijkertijd de EU-begroting niet is voorbereid
op dergelijke nieuwe uitgaven. De Commissie schetst dat financiering vanuit de lidstaten
aan de faciliteit mogelijk zal zijn via bilaterale bijdragen of door een gerichte
herziening van het MFK. Specifiek ten aanzien van leningen voor de wederopbouw van
Oekraïne, geeft de Commissie aan dat een optie zou kunnen zijn dat deze worden gefinancierd
met middelen die de Unie op de kapitaalmarkt leent, zoals dat ook bij MFB wordt gedaan,
eventueel opnieuw gegarandeerd met aanvullende bilaterale garanties vanuit de lidstaten.
Het lenen door de Commissie namens de Unie ten behoeve van het verstrekken van giften
wordt niet genoemd in de mededeling. Tevens geeft de Commissie aan dat onderzocht
zou kunnen worden of het mogelijk is bevroren Russische tegoeden in te zetten voor
de financiering van de wederopbouw. Bij de uitgaven wordt nadrukkelijk ook aandacht
gegeven aan goed bestuur, de rechtsstaat, correct financieel management en anti-corruptie
maatregelen.

Het kabinet waardeert de proactieve houding van de Commissie en ondersteunt dat, hoewel
de oorlog nog volop woedt, er wordt nagedacht over de vormgeving van de wederopbouw.
Het kabinet steunt de centrale rol voor Oekraïne in de wederopbouw, zowel bij de totstandkoming
van de wederopbouwstrategie als een coördinerend platform. Zoals ook vermeld in de
Kamerbrief over wederopbouw en hulp aan Oekraïne10, zet het kabinet in op een belangrijke rol van de EU bij deze wederopbouw in nauwe
samenwerking met andere internationale actoren, waaronder de G7-leden en internationale
financiële instellingen zoals de Wereldbank, het IMF, de EIB, en de Europese Bank
voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD). Deze samenwerking is ook van belang voor
de ontwikkeling en naleving van stevige waarborgen en controlemechanismen, onder meer
op het gebied van anti-corruptie. Tevens waardeert het kabinet dat de Commissie in
de mededeling een link legt tussen de wederopbouw en de bredere hervormingsagenda
van Oekraïne, onder meer op de rechtsstaat en goed bestuur. Het kabinet is van mening
dat deze hand in hand dienen te gaan. Het kabinet vindt het daarnaast van belang dat
er voorafgaand aan besluitvorming over de vormgeving en financiering van de Europese
bijdrage aan de wederopbouw eerst een goede needs assessment plaatsvindt om te bepalen wat en hoeveel er precies nodig is en wat daarvoor de meest
geschikte financieringsoptie is. Het kabinet acht het aannemelijk dat het zal gaan
om een combinatie van leningen en giften. Alleen leningen is waarschijnlijk niet haalbaar
gelet op de verwachte financiële situatie van Oekraïne. Het kabinet vindt het belangrijk
om oog te houden voor de toekomstige schuldenlast van Oekraïne. De mogelijke gevraagde
Nederlandse bijdrage hieraan kan vanzelfsprekend alleen met instemming van het parlement
worden gedaan.

Er is nog geen voorstel voor de wederopbouw van Oekraïne gepubliceerd en dit zal naar
verwachting niet op korte termijn gebeuren gelet op de aanhoudende oorlog in Oekraïne.
De Commissie noemt in de mededeling nog geen bedragen. Wel stelt de Commissie dat
een substantiële Europese bijdrage aan de wederopbouw van Oekraïne van belang is,
zodat de juiste omstandigheden worden gecreëerd voor herstel en wederopbouw, gebaseerd
op gezamenlijke Europese waarden. Het is nog niet duidelijk op welke manier dit gefinancierd
wordt en wat de potentiële financiële gevolgen voor Nederland zijn. Op het moment
dat er een voorstel wordt gepubliceerd, wordt u hier op reguliere wijze en zo snel
mogelijk over geïnformeerd.

Internationale financiële steun

De Europese financiële steun moet bezien worden in internationale context waarin ook
bilaterale en multilaterale steun initiatieven zijn genomen en worden voortgezet.
In het G7 Finance Ministers and Central Bank Governors» Communiqué van 20 mei geeft
de G7 aan dat zij in 2022 19,8 miljard dollar aan begrotingssteun aan Oekraïne hebben
gemobiliseerd. Daarnaast verwelkomen zij de initiatieven van internationale partners
en instellingen om meer financiering voor Oekraïne te mobiliseren, specifiek het voorstel
van de Europese Commissie voor additionele Macro-financiële bijstand. Voor een overzicht
van eerder toegezegde financiële steun aan Oekraïne op nationaal, bilateraal, Europees
en multilateraal niveau, wordt u separaat middels een Kamerbrief geïnformeerd.

Overige (mogelijk toekomstige) voorstellen

Uw kamer heeft tevens verzocht om een overzicht en appreciatie van voorstellen die
(nog) niet op tafel liggen maar wel relevant zijn. Volgens de huidige inschatting
betreffen dit: een ESM stabilisatiefonds, flexibilisering van het cohesiebeleid, een
(gedeeltelijke) herziening van het MFK en structurele gemeenschappelijke schulduitgifte.

ESM stabilisatiefonds

De ESM-staf heeft op 5 mei jl. een discussiepaper gepubliceerd waarin wordt gepleit
voor een stabiliteitsfonds voor de eurozone, waarin het ESM zou kunnen voorzien. Er
is geen sprake van een formeel voorstel, maar omdat uw Kamer er specifiek naar heeft
gevraagd leek het mij goed om het ook in dit overzicht op te nemen.

In het paper wordt uitgegaan van een stabilisatiefonds met een omvang van 250 miljard
euro waarmee goedkope, langlopende leningen aan lidstaten verstrekt kunnen worden
indien zij getroffen worden door een externe economische schok. Het ESM vindt dat
de behoefte aan een stabilisatiefonds is toegenomen door onder andere verder toegenomen
publieke schulden in de eurozone waardoor de capaciteit van lidstaten om negatieve
externe schokken op te vangen beperkt is. Om lidstaten toch de benodigde middelen
te geven tijdens een crisis zouden zij aanspraak kunnen maken op leningen uit een
stabilisatiefonds als een bepaalde numerieke grenswaarde wordt doorbroken, bijvoorbeeld
het werkeloosheidspercentage. In het paper wordt aangegeven dat een dergelijk fonds
binnen de bestaande ESM-structuur vormgegeven kan worden, waarbij gebruik wordt gemaakt
van de huidige leencapaciteit.

Het kabinet staat kritisch tegenover voorstellen voor een centrale stabilisatiefunctie,
vanwege twijfels over de noodzaak, en zorgen om de risico’s. Lidstaten die voldoende
buffers hebben, kunnen middels de eigen begroting hun economie stabiliseren tijdens
economische schokken, en hebben een stabilisatiefunctie niet nodig. Landen die in
financiële problemen dreigen te raken kunnen reeds terecht bij het ESM. De toegevoegde
waarde ten opzichte van het bestaande ESM-instrumentarium is niet duidelijk. Eenvoudige
toegang tot goedkope leningen uit een stabilisatiefonds neemt bovendien de druk weg
bij lidstaten om hun schulden geleidelijk maar gestaag te laten dalen. Verder is het
kabinet kritisch over de inzet van de bestaande leencapaciteit van het ESM voor een
dergelijk fonds. De maximale leencapaciteit van het ESM is 500 miljard euro. Indien
hiervan 250 miljard euro wordt gereserveerd voor een stabilisatiefonds is het resterende
bedrag om lidstaten in financiële nood bij te staan aanzienlijk kleiner.

Gezamenlijke verklaring 10 EU-lidstaten flexibilisering Cohesiebeleid

In een gezamenlijke brief aan de Commissie d.d. 29 april jl. hebben 10 EU-lidstaten11 opgeroepen tot aanvullende maatregelen om de gevolgen van de oorlog in Oekraïne te
adresseren, in de vorm van structurele flexibilisering in het Cohesiebeleid in tijden
van crises. In deze brief wordt gevraagd om meer bestedingsflexibiliteit van de cohesiemiddelen
uit de programmaperiode 2014–2020. Voor de cohesiemiddelen uit de periode 2021–2027
wordt onder andere voorgesteld om in de nationale cohesiebudgetten een optionele reserve
tot 5% op te nemen en meer flexibiliteit te bieden in de overheveling van middelen
tussen prioriteiten en programma’s.

De 10 lidstaten stellen dat het Cohesiebeleid een nuttige bijdrage heeft kunnen leveren
in de crisisrespons tijdens eerdere en huidige crises, onder andere de financiële
crisis, de coronapandemie en de huidige oorlog in Oekraïne12. Nederland heeft de brief niet ondertekend en is, zoals beschreven in de Geannoteerde
Agenda van de Raad Algemene Zaken Cohesie,13 van mening dat het huidige Cohesiebeleid reeds mogelijkheden bevat om een deel van
de middelen flexibel in te kunnen zetten. Het kabinet acht het van belang dat Cohesiebeleid
zich primair blijft richten op lange termijn structurele hervormingen en investeringen
in innovatie, vergroening, digitalisering, menselijk kapitaal en sociale inclusie.
Op deze manier kan het Cohesiebeleid een bijdrage leveren aan een structureel sterkere
Europese economie en weerbare Unie. Daarnaast moet voorkomen worden dat flexibilisering
van de huidige programmaperiode eigenaarschap verkleint en controle vermindert.

Crisismaatregelen dienen volgens het kabinet dan ook altijd tijdelijk en beperkt van
aard zijn, zodat ze niet ten koste gaan van deze lange termijn doelen. Mogelijk kunnen
aanvullende crisismaatregelen, zoals nadere flexibilisering van de huidige programma’s,
nodig zijn wanneer omstandigheden nopen tot extra maatregelen en alternatieve financiering
niet voorhanden of wenselijk is. Wanneer deze brief leidt tot aanvullende voorstellen
van de Commissie voor het Cohesiebeleid wordt uw Kamer hierover geïnformeerd, via
de Minister van Economische Zaken en Klimaat.

Inmiddels heeft de Commissie in het REPowerEU plan de mogelijkheid toegevoegd om 7,5% van de landenenveloppen voor cohesiebeleid
over te hevelen naar de nationale Herstel en Veerkrachtplannen. Bij het cohesiebeleid
komt dit bovenop de bestaande mogelijkheid om 5% over te hevelen (tot totaal 12,5%).
Ook voor de landenenveloppen voor plattelandsontwikkeling wordt de mogelijkheid toegevoegd
om 12,5% over te hevelen. Zie voor een appreciatie hiervan het REPowerEU plan hierboven.

MFK

Bij het akkoord over het MFK 2021–2027 heeft de Commissie eenzijdig verklaard uiterlijk
1 januari 2024 een mid-term review van het MFK te presenteren, eventueel gecombineerd met een wijzigingsvoorstel voor
het MFK. Daarnaast kan de Commissie op grond van artikel 13 van de MFK-verordening
een voorstel doen voor herziening van het MFK in het geval van onvoorziene omstandigheden.
De Commissie heeft in een aantal voorstellen (mededeling wederopbouw Oekraïne, Defensiepakket)
gesignaleerd dat een (gerichte) herziening van het MFK tot de mogelijkheden behoort
om in eventuele aanvullende financiële behoeften te voorzien. Op dit moment heeft
de Commissie daarvoor nog geen voorstel gedaan en heeft de Commissie de aanvullende
uitgaven binnen het MFK opgevangen, waaronder via een flexibilisering van de bestedingsregels
van bepaalde fondsen. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld, heeft de Commissie eind december
2021 wel een voorstel gedaan voor een ophoging van de plafonds van het MFK om het
Social Climate Fund in het MFK te kunnen inpassen.14

Het kabinet zet vooralsnog in op het zo veel mogelijk herprioriteren van bestaande
financieringsinstrumenten. Het kabinet kan en wil niet vooruitlopen op een eventuele
herziening van het MFK en zal een eventueel voorstel daartoe t.z.t. op zijn merites
beoordelen. In het algemeen vindt het kabinet dat ten aanzien van het MFK eventuele
herzieningen zeer terughoudendheid gebruikt moet worden en alleen voor uitzonderlijke
gevallen.

Eurobonds en gemeenschappelijke schulduitgifte

Tot slot pleiten sommige lidstaten voor structureler gebruik van gemeenschappelijke
schuld waarmee EU lidstaten structureel elkaars tekorten en schulden financieren of
voor bepaalde Europese uitgaven. Uw Kamer is eerder middels een brief geïnformeerd
over het kabinetsstandpunt ten aanzien eurobonds en gemeenschappelijke schuld.15 Hierin geeft het kabinet aan dat zij geen voorstander is van structurele gemeenschappelijke
financiering van schulden via eurobonds.

Indien gemeenschappelijke schulduitgifte bedoeld is voor crisissituaties waarbij op
korte termijn grote bedragen nodig zijn, die niet via de nationale afdrachten voor
de reguliere EU-begroting gefinancierd kunnen worden, kan het kabinet dit onder bepaalde
voorwaarden wel steunen. Sommige instrumenten waarbij deze financieringstechniek worden
gebruikt kennen al een lange traditie, zoals de betalingsbalanssteun aan lidstaten
van de Unie en Macro-financiële bijstand (MFB) aan derde landen. Andere instrumenten,
zoals het Europees Financieel Stabiliteitsmechanisme (EFSM) en het SURE-instrument,
zijn opgericht als reactie op specifieke crisissituaties. De toets of het gebruik
van gemeenschappelijke schuld gepast is wordt gedaan op basis van de noodzaak en tijdelijkheid
van de geboden steun, de juiste besteding ervan en, waar relevant, de gepaste voorwaarden
waaronder steun verleend kan worden. Het kabinet zal eventuele toekomstige voorstellen
voor crisisinstrumenten waarbij gebruik wordt gemaakt van gemeenschappelijke schuld
steeds op hun merites beoordelen.

Ik vertrouw erop dat ik u hiermee voldoende heb geïnformeerd.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag