Brief regering : Aanpak dakloosheid

32 847 Integrale visie op de woningmarkt

Nr. 134 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN DE MINISTERS
VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING EN VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE
EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juni 2022

Eén van de prioriteiten van dit kabinet is te zorgen voor een woning voor iedereen.
Ieder mens zonder dak boven het hoofd is er één te veel. Iedereen heeft recht op een
veilige en betaalbare plek om te wonen, een inkomen dat voldoende is om in het levensonderhoud
te voorzien, toegang tot zorg en volwaardige participatie in de samenleving. Het is
onze ambitie om dakloosheid in Nederland fors en structureel terug te dringen. Niet
de maatschappelijke opvang als antwoord op dakloosheid, maar een focus op «wonen eerst»
en preventie. Dat vraagt om een fundamenteel andere kijk op de aanpak van dakloosheid,
een paradigmaverschuiving. Een eigen woonplek voor mensen die (dreigend) dakloos zijn,
is daarbij de sleutel: wonen eerst. Preventie maakt hier onlosmakelijk deel van uit.
De overheid faciliteert deze beweging door stevige regie op de volkshuisvesting te
nemen en richt zich daarbij met prioriteit op huisvesting voor aandachtsgroepen, waaronder
dakloze mensen1. Hierin is de gezamenlijke ambitie dat iedereen in 2030 een prettig en betaalbaar
(t)huis heeft, met waar nodig de juiste zorg, ondersteuning en begeleiding.

Kernpunten van deze brief

Deze brief bevat belangrijke uitgangspunten van de aanpak van dakloosheid de komende
jaren, en het proces om te komen tot de structurele aanpak. De brief bevat nog geen
uitgewerkte aanpak; die sturen we eind dit jaar aan uw Kamer. Ook wordt de brief benut
om kort in te gaan op het plan van aanpak gericht op dakloze EU-arbeidsmigranten en
de inzet op monitoring, kennis en innovatie. Kernpunten van de brief:

1. Leidende principes van de aanpak dakloosheid: de focus ligt op «wonen eerst» en preventie
mét passende en flexibele begeleiding op maat. Integraal werken is daarbij een noodzakelijke
randvoorwaarde.

2. Ontwikkeling aanpak dakloosheid 2023–2030: op basis van deze uitgangspunten en de
reeds opgebouwde ervaring ontwikkelen we dit jaar met ervaringsdeskundigen, gemeenten
als medeoverheid en andere partners een aanpak dakloosheid. Tegelijkertijd laten we
in 2022 geen dag onbenut. Veel gemeenten werken hard aan het versnellen en borgen
van goedlopende projecten die tijdens de vorige kabinetsperiode gestart zijn.

De tijd is rijp om daadwerkelijk de beweging van opvang naar wonen te maken. Dat laten
de talrijke initiatieven van de afgelopen jaren waarbij wonen centraal staat, ons
duidelijk zien. We willen af van het aan de achterkant managen van dakloosheid via
de maatschappelijke opvang. Deze wezenlijk nieuwe benadering van maatschappelijke
opvang naar wonen eerst gaat niet over een nacht ijs. We zetten in 2022 samen met
partners een plan van aanpak neer om de goede eerste stappen die de afgelopen jaren
gezet zijn, duurzaam te verankeren, op te schalen en te versnellen. Met als doel een
structurele afname van het aantal dakloze mensen in Nederland.

Dakloosheid wordt veroorzaakt door een samenspel van factoren. Dat betekent dat in
de aanpak ervan oplossingen noodzakelijk zijn die op diverse domeinen liggen. Het
vraagt goede samenwerking met verschillende partners op lokaal, regionaal en landelijk
niveau. Daarom behelst de aanpak dakloosheid van dit kabinet een intensieve samenwerking
van de Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Justitie en Veiligheid (JenV), gemeenten,
VNG, ervaringsdeskundigen, AEDES (de vereniging van woningcorporaties), Valente, Divosa,
belangenorganisaties, zorgaanbieders en wetenschappers. Dakloosheid is geen individueel
probleem. Het is een probleem dat ons allemaal aangaat.

Het is aan gemeenten en hun lokale partners om de ondersteuning van jongeren en volwassenen
in een kwetsbare positie goed te organiseren. Hiervoor is adequaat beleid en visie
nodig. Onze rol daarbij is om, in samenspraak met gemeenten, VNG en partners, de benodigde
vernieuwing te ontwikkelen, te stimuleren en regie te voeren om de noodzakelijke beweging
van opvang naar wonen te realiseren. Ook zullen wij samen met de andere departementen
werken aan «helpende regels», die de positieve inzet van alle partijen ondersteunen.

1. Leidende principes in de aanpak: «wonen eerst» en preventie

De aanpak van dakloosheid die de komende jaren wordt aangejaagd, vraagt van veel partijen
een andere en nieuwe manier van denken en werken. Het betekent dat dakloze mensen
niet langer als «cliënten maatschappelijke opvang» worden gezien, maar als mensen
die een permanente eigen woonplek nodig hebben, met een huurcontract dat op hun naam
staat en passende (ambulante) begeleiding op maat. Ook vraagt het een nog veel betere
samenwerking tussen domeinen: het fysieke, veiligheids- en het sociaal domein; het
jeugd-, Wmo-, werk- en inkomen, schulden en armoededomein. Integraal werken en denken
is een randvoorwaarde om de noodzakelijke kentering in het aantal dakloze mensen te
bewerkstelligen. Integraal werken en denken kan en moet echt nog beter, en is om die
reden een belangrijk uitgangspunt dat wordt meegenomen in de uitwerking van de langetermijnaanpak.

Om te voorkomen dat mensen dakloos raken, moeten we er eerder bij zijn. Niet de maatschappelijke
opvang als antwoord op dakloosheid, maar wonen eerst en preventie. Preventie die aansluit
bij de belangrijkste oorzaken van dakloosheid, of dat nu het einde van het verblijf
in een (jeugdzorg)instelling is, het verlies van werk, problemen met gezondheid of
schulden, of een combinatie van factoren. Preventief beleid dat «wonen eerst» als
uitgangspunt neemt. Mét passende en flexibele begeleiding op maat. Steeds met als
uitgangspunt het perspectief van degene om wie het gaat.

Wonen eerst

Om dakloosheid tegen te gaan móeten extra woonplekken gerealiseerd worden voor mensen
die (dreigen) dakloos te raken. Het programma «Een thuis voor iedereen», dat op 11 mei
2022 met uw Kamer is gedeeld2, is van groot belang in dit kader. Hier worden de knelpunten in de huisvesting van
aandachtsgroepen aangepakt met als gezamenlijke ambitie dat iedereen in 2030 een prettig
en betaalbaar (t)huis heeft, waar nodig met de juiste zorg, ondersteuning en begeleiding.
Het programma richt zich op diverse aandachtsgroepen, met daarbinnen speciale aandacht
voor (dreigend) dakloze jongeren en volwassenen in een kwetsbare positie (inclusief
jongeren die uitstromen uit een jeugdinstelling).

Hiermee wordt een breed fundament gelegd voor het verbeteren van de huisvesting van
mensen in een kwetsbare situatie en mensen die hun leven (opnieuw) willen opbouwen.
Er komt een generieke aanpak langs vier actielijnen: 1) voldoende betaalbare en passende
woningen, 2) evenwichtige verdeling over alle gemeenten, 3) combineren van wonen,
zorg, welzijn en werk en 4) inzet op preventie. Om dit doel te bereiken maken Rijk,
provincies, gemeenten en woningcorporaties afspraken over bouw, toewijzing en ondersteuning.
Met het streven dat alle gemeenten toegroeien naar 30 procent sociale huurwoningen
in de woningvoorraad, inclusief transformatie en flexwoningen, moet het sociale huursegment
uitgebreid worden en ontstaat meer balans in de woningvoorraad. Daarnaast zorgen we
ervoor dat alle gemeenten integrale woonzorgvisies opstellen, zodat de verschillende
groepen en hun woon- en zorg- of begeleidingsbehoeften tijdig in kaart worden gebracht.
Rijk en gemeenten staan gezamenlijk voor de ambitie om te zorgen voor lokaal bindende
prestatieafspraken op het terrein van wonen en zorg. Deze afspraken kunnen worden
ingezet op maatregelen met betrekking tot (vroegsignalering van) schulden, participatie,
inburgering, de zorg voor veiligheid en bovenal de zorg voor jongeren in een kwetsbare
positie, die ertoe moeten leiden dat voorkomen wordt dat mensen zonder een woonplek
komen te zitten.

Het realiseren van voldoende passende woonplekken (al dan niet met begeleiding) –
bijvoorbeeld door middel van beproefde methoden waar wonen eerst de basis is, is niet
alleen van invloed op het voorkomen van (herhaalde) dakloosheid maar is ook effectiever
dan mensen tijdelijk opvangen in de maatschappelijke opvang. «Wonen eerst» kent diverse
vormen en varianten maar altijd met de volgende basisprincipes die ertoe leiden dat
mensen weer regie hebben over hun eigen leven: permanente, stabiele huisvesting, een
huurcontract op eigen naam en begeleiding – zo lang als nodig – op maat. Vanuit diverse
praktijken en onderzoeken is inmiddels bekend dat deze werkwijze niet alleen effectief
is voor mensen met zware problematiek, maar ook goed werkt voor jongeren en volwassenen
met lichtere problematiek. In de langetermijnaanpak betrekken we kennis en ervaring
over «wonen eerst».

We weten dat opvang het herstel van mensen niet bevordert. In veel, zo niet alle,
gevallen zijn dakloze mensen die in de opvang verblijven beter af met een eigen woonplek.
Als een passende en permanente woonplek snel kan worden geboden, worden een hoop menselijk
leed en de nodige maatschappelijke kosten voorkomen. Daarom zet het kabinet zich in
voor het realiseren van betaalbare woonplekken voor mensen die (dreigend) dakloos
zijn.

Het realiseren van woonruimte voor aandachtsgroepen is vaak financieel minder aantrekkelijk
dan het bouwen van reguliere woningen. Daarom heeft het vorige kabinet in een Kamerbrief
van september 2021 10* € 10 miljoen beschikbaar gesteld voor de huisvesting van aandachtsgroepen.
Dit bedrag zal grotendeels beschikbaar zijn (via twee tranches) voor gemeenten om
de realisatie van deze woningen te ondersteunen. Het Ministerie van BZK/VRO opent
eind september 2022 een nieuwe tranche voor de regeling voor huisvesting aandachtsgroepen.
Het gaat hier onder andere om realisatie van woonruimte voor dakloze mensen, statushouders
en studenten. Parallel hieraan wordt voor de korte termijn ingezet op de verdere om-
en afbouw van de maatschappelijke opvang.

Preventie: bestaanszekerheid en sociale inclusie

Dakloosheid bestrijden gaat in feite over het bestrijden van uitsluiting. Hoewel dakloosheid
wordt veroorzaakt door een complex samenspel aan factoren, weten we dat financiële
problematiek en gebrek aan participatie de belangrijkste oorzaken van dakloosheid
zijn. Voldoende inkomen is een randvoorwaarde voor het hebben van een woning. Daarom
is financiële bestaanszekerheid onlosmakelijk met het uitgangspunt «wonen eerst» verbonden.

Voorkomen is beter dan genezen. Het oplossen van dakloosheid als mensen eenmaal dakloos
zijn, brengt grotere kosten en leed met zich mee dan de inzet op preventie. Doordat
preventie de kans op werk en participatie vergroot, verbetert het welzijn van mensen
en neemt de kans dat zij een beroep hoeven te doen op hulpverlening af. Op lokaal
niveau betekent het werken aan preventie het werken aan een sterkere sociale basis.
Zoals aangegeven in de hoofdlijnenbrief over de toekomst van de Wmo3 is óók het benutten en versterken van de sociale basis een belangrijke pijler van
de toekomst van de Wmo. Passende ondersteuning begint immers bij mensen zelf, hun
netwerk en (bestaande) voorzieningen en faciliteiten in de wijk. Een sterke sociale
basis draagt bij aan sterkere steunstructuren die een essentiële preventieve functie
vervullen. Gemeenten geven aan in 2022 extra op preventie van dakloosheid in te willen
zetten; we ondersteunen regio’s die hiermee aan de slag zijn met kennis en wetenschappelijke
expertise via de Preventie Alliantie dakloosheid (een samenwerking van Radboud universiteit
en Impuls Werkplaats4).

Omdat het investeren in bestaanszekerheid en sociale inclusie van grote waarde is
voor het terugdringen van dakloosheid én het tegengaan van armoede- en schulden dakloosheid
kan voorkomen en vice versa, is op dit onderdeel het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid betrokken. We bouwen hierbij voort op de ervaringen uit de brede
schulden- en (kinder) armoedeaanpak.

Het kabinet werkt de komende periode nauw samen met gemeenten, maatschappelijke organisaties,
vrijwilligersorganisaties, de private sector en ervaringsdeskundigen in de programma’s
preventie geldzorgen, armoede en schulden. Geconstateerde knelpunten in de Participatiewet
worden waar mogelijk herzien. Zo is in het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk
35 788, nr. 77) afgesproken dat de bijverdiengrenzen in de Participatiewet worden verruimd en wordt
de kostendelersnorm gewijzigd zodat inwonende jongvolwassenen tot 27 jaar niet langer
meetellen als kostendeler voor de uitkering van huisgenoten. Deze wijziging zorgt
ervoor dat ouders met een bijstandsuitkering geen inkomensonzekerheid ervaren wanneer
inwonende kinderen 21 jaar worden en draagt zo bij aan het verminderen van dak- en
thuisloosheid onder jongeren. De aanpak gericht op de preventie van geldzorgen, armoede
en schulden wordt door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen
namens het kabinet aan de Tweede Kamer aangeboden.

De leidende principes van de aanpak dakloosheid en de gezamenlijke ambitie zijn helder.
Samen willen we dakloosheid in Nederland structureel voorkomen en bestrijden. Een
aanpak die aansluit bij de Lissabon verklaring om dakloosheid te bestrijden, en op de lange termijn uit te bannen vanaf 2030. Hiermee
wordt invulling gegeven aan de motie van het lid Beckerman5, door met de aanpak dakloosheid uitvoering te geven aan de aanbeveling van het College
voor de Rechten van de Mens om dakloosheid tot topprioriteit te maken.

2. Ontwikkeling aanpak dakloosheid 2023–2030

Borgen van reeds opgedane kennis en ervaring

Belangrijk om te benoemen is dat we niet bij nul beginnen. Het vorige kabinet heeft
met twee programma’s het terugdringen van dakloosheid hoog op de agenda gezet: het
Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren (2019–2021) en
Een (t)huis, een toekomst, de brede aanpak van dak- en thuisloosheid (2020–2021). In deze programma’s is –
ook door gemeenten – veel in gang gezet en kennis opgedaan over wat werkt in de aanpak
van dakloosheid. Er is met vereende kracht een belangrijke eerste slag geslagen om
de toename van het aantal dakloze mensen tegen te gaan. Het is dan ook van belang
dat opgedane kennis en werkzame elementen niet verloren gaan en een plek krijgen in
de langetermijnaanpak: een belangrijke wens uit het veld.

De opbrengsten van deze beide programma’s zijn gevat in onder meer maatschappelijke
business cases, handreikingen en praktijkvoorbeelden. Deze kennis en goede voorbeelden
worden breed gedeeld, zodat partijen deze direct in hun eigen organisatie, gemeente
of regio kunnen toepassen. Alle handvatten en inspiratiebronnen vindt u als bijlage
bij deze brief en zijn te vinden op het platform Iedereenondereendak.nl.

In 2022 wordt de ingezette koers van het vorige kabinet verder aangejaagd, geborgd
dan wel opgeschaald. Dat gaat bijvoorbeeld om:

– projecten gericht op «wonen eerst»;

– inzet van ervaringsdeskundigheid;

– het beter organiseren van regie op alle leefgebieden;

– het verstevigen van preventieactiviteiten;

– af- en ombouwen van grootschalige opvanglocaties.

Vanuit het Rijk gaat het hierbij om het professioneel ondersteunen van gemeenten met
kennis en expertise op het gebied van het voorkomen, signaleren, begeleiden en huisvesten
van dakloze jongeren en volwassenen. Zo bieden we continuïteit aan gemeenten en zorgpartijen.

Ontwikkelen langetermijnaanpak doen we samen

Tegelijkertijd wordt dit jaar gewerkt aan één samenhangende, integrale en duurzame
aanpak om dakloosheid in Nederland structureel terug te dringen en uit te bannen.
De in deze brief geschetste uitgangspunten zijn daarbij leidend. De aanpak wordt op
basis van inbreng van alle betrokken partijen uitgewerkt. Ervaringskennis speelt daarin
een belangrijke rol, van de totstandkoming tot het toetsen van beleid. Het plan zal
komend najaar met uw Kamer worden gedeeld en per 1 januari 2023 van start gaan.

De periode tot september wordt benut om inbreng op te halen vanuit het veld. Onder
meer gemeenten, branche- en koepelorganisaties, aanbieders en ervaringsdeskundigen,
beleid en uitvoering zijn hierbij betrokken. Tijdens een landelijke bijeenkomst op
24 mei jl. is hier een waardevolle aftrap voor gegeven. Meer dan tweehonderd aanwezigen
vanuit heel Nederland kwamen bijeen en luisterden, discussieerden en brainstormden
mee over wat nodig is om dakloosheid in Nederland structureel omlaag te brengen. De
waarde van ervaringskennis kwam hieruit zeer helder naar voren, evenals het belang
van het realiseren en opschalen van «wonen eerst» en preventief beleid. De komende
maanden geven we een vervolg aan het uitwerken van opbrengsten van deze dag. Zo komen
we samen tot een breed gedragen toekomstagenda. De vraag wat daarbij de best passende
financieringswijze6 is en de vraag naar de verdeling van de extra middelen die het kabinet beschikbaar
heeft gesteld (65 miljoen per jaar), is onderdeel van dit traject. Een belangrijke
les van voorgaande programma’s is het belang van een breed bestuurlijk commitment
aan de gezamenlijke ambitie. Een andere belangrijke les was dat het onderling leren
en uitwisselen van kennis en best practices en het ondersteunen van regio’s door middel van kennis- en reflectiesessies, van
onschatbare waarde is. Er is een breed gevoelde behoefte geuit om deze zaken ook in
de toekomst te blijven faciliteren en aan te jagen.

Dakloze EU-arbeidsmigranten

Uw Kamer heeft in een motie opgeroepen om te komen met een plan voor de aanpak van
de problematiek van dakloze EU-arbeidsmigranten in een kwetsbare positie (Kamerstuk
35 925, nr. 35). Inmiddels is een plan van aanpak gereed, als aanvulling op de aanpak misstanden
arbeidsmigratie vanuit het rapport Roemer «Geen Tweederangsburgers». De insteek is
dat op centrale plekken in regio’s met veel arbeidsmigranten een beter basisaanbod
ontstaat voor deze groep, zodat dakloosheid voorkomen wordt en gewerkt wordt aan re-integratie
naar werk. Dat betekent ook dat de opvang zich zal concentreren in een aantal specifieke
gemeenten. Het plan wordt zo spoedig mogelijk met uw Kamer gedeeld. Het betreft een
gezamenlijke aanpak tussen Rijk en gemeenten, de komende jaren ondersteund met onderzoek
en monitoring. De aanpak dakloosheid EU-arbeidsmigranten wordt onder de vlag van arbeidsmigratie
opgepakt in nauwe samenwerking met het Interdepartementaal Projectteam Arbeidsmigratie
(IPA), een samenwerking van de Ministeries van SZW, BZK, JenV, LNV en VWS.

Monitoring, kennis en innovatie

Het is lastig gebleken om een sluitend beeld te krijgen van het aantal dakloze mensen.
Het vorige kabinet heeft daarom fors ingezet op het beter inzicht krijgen in aantallen,
in- en uitstroom en herhaalde dakloosheid. Om tot een beter structureel inzicht te
komen, en ook een koppeling met andere beschikbare data te kunnen maken, heeft het
CBS recent de opdracht gekregen om een structurele monitor dakloosheid te ontwikkelen.
Voorlopig zal deze monitor bestaan naast de jaarlijkse schatting die ook door het CBS wordt uitgevoerd. Het CBS gebruikt voor de nieuwe monitor de
gegevens die gemeenten aanleveren in de Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein (GMSD).
Voor het jaar 2022 is het helaas nog niet mogelijk een compleet beeld te krijgen.
De verwachting is dat in 2023 een completer beeld van het aantal dakloze mensen uit
de GMSD en andere bronnen, zoals maatschappelijke opvanginstellingen, te geven is.

We willen werken op basis van de laatste (wetenschappelijke) inzichten en we willen
werken aan innovatie binnen de keten dakloosheid. Het bouwen aan kennis en innovatie
en het ontsluiten van kennis over wat werkt met de mensen die het treft en met de
mensen die dagelijks met hen werken, helpt bij de effectiviteit en draagt bij aan
het behalen van de ambitie om dakloosheid te bestrijden. Het stimuleren van kennis-
en innovatieontwikkeling en -deling met betrokken partners zal daarom een belangrijke
poot zijn van de aanpak dakloosheid 2023–2030.

Tot slot

We zien ernaar uit om de komende jaren gezamenlijk met Rijkspartners, VNG, gemeenten,
woningcorporaties, zorgaanbieders, cliënten- en belangenorganisaties, ervaringsdeskundigen,
wetenschappers, fondsen, burgers en andere relevante lokale en landelijke (publieke
en private) partijen, te werken aan de aanpak van dakloosheid. Daarvoor is energie
op de gezamenlijke ambitie noodzakelijk, evenals durf en de bundeling van krachten
en expertise. Daarvoor is het ook noodzakelijk dat op alle niveaus integraal denken
en werken tot stand komt. Dakloosheid kan alleen bestreden worden als we gezamenlijk
vanuit verschillende domeinen nog beter samenwerken en elkaar vanuit ieders expertise
versterken.

Eind 2022 wordt uw Kamer nader geïnformeerd over de uitkomsten van het geschetste
proces, mede op basis van de inbreng van alle betrokkenen, en over de verdere uitwerking
van de langetermijnaanpak dakloosheid 2023–2030.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, M. van Ooijen

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten