Brief regering : Beleidsvoorstellen uit de Voorjaarsnota/eerste suppletoire begroting 2022 met significante financiële gevolgen op het terrein van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Nr. 3
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT EN VOOR NATUUR EN
STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juni 2022

Uw Kamer is geinformeerd over een nieuwe werkwijze per november 2021 met betrekking
tot onderbouwing van beleidsvoorstellen (Kamerstuk 31 865, nr. 198), de zogenaamde CW 3.1 kaders. Middels deze brief informeer ik uw Kamer over de beleidsvoorstellen
uit de Voorjaarsnota (Kamerstuk 36 120, nr. 1) /eerste suppletoire begroting 2022 (Kamerstuk 36 120 XIV) met significante financiële gevolgen (€ 20 mln. of meer in enig jaar). Daarbij wordt
conform wetsartikel CW 3.1 per voorstel ingegaan op onder andere instrumenten, doelen,
financiële gevolgen en de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid. Voor het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gaat het om de volgende onderwerpen:

– NVWA: betreft middelen ter versterking van haar publieke taken zoals toezicht houden.
De middelen zijn eveneens nodig voor het bouwen aan het fundament en vernieuwing.

– Stalmaatregelen: betreft middelen ten behoeve van innovatie in het verminderen van
emissies.

– 7e Actieprogramma Nitraat: betreft middelen ter verbetering van de waterkwaliteit en
het uitwerken van toekomstig mestbeleid.

– Versterking Noordzee-ecosysteem: betreft middelen ter versterken van de draagkracht
van het natuurlijke kapitaal van de Noordzee om ecologische doelen te behalen en meer
duurzaam economisch profijt te ontwikkelen.

– Verduurzamen en aanpassen van de visserijsector: betreft middelen uit het Klimaatfonds
voor de aanpassing en verduurzaming van de visserijsector door middel van innovatiesubsidies
en investeringssubsidies.

– LBV: betreft middelen voor een vrijwillige subsidie ten behoeve van een structurele
en blijvende daling van stikstofdepositie op overbelaste en stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden in Nederland.

Voor de extra uitgaven uit de Voorjaarsnota in het kader van de BAR en de MGO zijn
geen kaders opgenomen. Voor de Maatregel Gerichte Opkoop hoeft er geen kader opgesteld
worden, aangezien er in november voor dezelfde middelen een CW 3.1. bijlage naar de
TK is verstuurd (Kamerstukken 28 973 en 35 334, nr. 248). Het kader voor de BAR middelen is reeds verzonden in de Kamerbrief over publicatie
verordening Brexit Adjustment Reserve en nationale invulling en wordt daarom niet
in deze brief opgenomen (Kamerstuk 35 393, nr. 47).

NVWA

Beleidskeuzes uitgelegd

Onderbouwing doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie (Art 3.1 Comptabiliteitswet)

1. Doel(en) en

2. Beleidsinstrument/toezichstinstrumenten

Doelstelling voor 2028 is: de NVWA is toegerust om in de rol van toezichthouder op basis van een
toereikende informatiepositie en met eigentijdse en innovatieve toezichtmethoden bij
te dragen aan publiek vertrouwen in een integer stelsel van voedsel- en waren in Nederland.

Inzet van de CA-middelen richt zich op (1) het op orde brengen van de basis: bouwen
aan het fundament; oplossen meest urgente taak-middelen problematiek en versterken
data- en informatiepositie en (2) innovatie en vernieuwing van het toezicht.

Beoogde prestatie: basis op orde

De NVWA heeft als organisatie een stevig fundament nodig om haar werk te kunnen doen.
De fundamenten van de organisatie zijn door de vele bezuinigingsronden weggeslagen.
Bouwen aan het fundament van de NVWA is de randvoorwaarde om gezaghebbend uitvoering
te kunnen geven aan de wettelijke taak om de veiligheid voor mens, dier en milieu
in het stelsel van voedsel- en warenproductie in het belang van de samenleving te
borgen. Ook is dit nodig om bovenop de constante stroom van inspecties, keuringen,
audits, onderzoeken en afdoeningen, ademruimte te creëren om daadwerkelijk te kunnen
werken aan de gewenste vernieuwing en ontwikkeling in de volle breedte van de NVWA.

Instrumenten: Bijvoorbeeld door ruimte te creëren om nieuwe medewerkers goed en snel te kunnen
inwerken, het vereiste vaktechnisch- en teamoverleg te kunnen voeren en te zorgen
voor eenduidig toezicht én effectieve interventies. Maar ook door te werken aan kwalitatief
goede data en/of informatie t.b.v. scherpe risicoanalyses en het verkrijgen van inzicht
in de naleving. En tenslotte door de balans tussen taken en middelen weer te herstellen.

Effect: verkleinen van de door Deloitte (2020) geconstateerde disbalans tussen taken en
middelen en het op orde brengen van de basis als randvoorwaarde om verder te kunnen
groeien naar kennisgedreven en risicogericht toezicht. «Het verder op orde brengen
van deze basis zien we als randvoorwaarde om effectiever en efficiënter toezicht te
kunnen waarborgen» (rapport Toezicht met beleid, 2021).

Beoogde prestatie: innovatie en vernieuwing van toezicht

De NVWA heeft te maken met zeer omvangrijke, diverse en soms zeer complexe doelgroepen
waarop het toezicht zich richt. De sector is in beweging en innoveert voortdurend
om de marktpositie veilig te stellen. De NVWA moet daarin meebewegen en zal daar waar
mogelijk gebruik maken van innovaties en het toezicht daarop aanpassen. De focus verschuift
van vaststellen van fouten en overtredingen achteraf naar proactief toezicht met een
focus op zichtbaar maatschappelijk effect, uitgaande van de (wettelijke) primaire
verantwoordelijkheid van bedrijven om op integere wijze voedsel en waren te produceren.

Instrumenten: Dit betekent naast de inzet van inspecties ook ruimte voor inzet van private kwaliteitssystemen,
voorlichting, nalevingscommunicatie, gedragsbeïnvloeding, et cetera. En daarnaast
kan er ook is een slimmere inzet van toezicht mogelijk: bijvoorbeeld door de inzet
van digitaal/administratief toezicht, toezicht op afstand, audits, realtime monitoring
en de inzet van camera’s en drones.

Effect: Een breder palet aan toezichtinstrumenten en innovatie van bestaande toezichtmethoden
draagt bij aan effectief toezicht en daarmee verhoging van de naleving. In de praktijk
zal de inzet steeds meer gaan variëren en worden de verschillende vormen van toezicht
en interventies naast elkaar en situationeel ingezet.

3. A. Financiële gevolgen voor het Rijk

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Struc2028

Coalitie-akkoord

€ 30 mln.

€ 42 mln.

€ 42 mln.

€ 56 mln.

€ 70 mln.

€ 85 mln.

€ 100 mln.

Aandeel LNV

€ 21 mln.

€ 29,4 mln.

€ 29,4 mln.

€ 29,4 mln.

€ 29,4 mln.

€ 29,4 mln.

€ 29,4 mln.

Aandeel VWS

€ 9 mln.

€ 12,6 mln.

€ 12,6 mln.

€ 12,6 mln.

€ 12,6 mln.

€ 12,6 mln.

€ 12,6 mln.

Resterend op Aanvul-lende Post

€ 0 mln.

€ 0 mln.

€ 0 mln.

€ 14 mln.

€ 28 mln.

€ 43 mln.

€ 58 mln.

Voor de uitvoering van de gestelde doelen (Bestedingenplan NVWA) is de volledige reeks
uit het Coalitieakkoord (€ 100 miljoen structureel) benodigd (70% LNV en 30% VWS).

Met een eerste tranche wordt structureel € 42 miljoen euro overgeheveld van de Aanvullende
Post van het Ministerie van Financiën naar de begrotingen van LNV (€ 29,4 miljoen)
en VWS (€ 12,6 miljoen). Er is sprake van een oploop naar 2023.

Met het toekennen van de eerste tranche zijn in overleg met het Ministerie van Financien
vanaf 2025 middelen op de Aanvullende Post achtergebleven. De resterende middelen
zijn bedoeld voor een toekenning in een tweede tranche aan LNV en VWS. Hierbij is
een relatie gelegd met het uitvoeren van de politieke ambitie om de tarieven voor
het bedrijfsleven kostendekkend te maken.

B. Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

Geen

4. Nagestreefde doeltreffendheid

5. Nagestreefde doelmatigheid

De NVWA maakt gebruik van handhavingsregie: op basis van kennis over het gedrag van
de doelgroep worden weloverwogen keuzes gemaakt voor de inzet van instrumenten. Daarbij
staat de toegevoegde waarde en doeltreffendheid van de inzet centraal: welke middelen
dragen het meest bij aan het verminderen van de risico’s?

De inzet van een ideale (nieuwe) mix van instrumenten kan ertoe leiden dat met minder
middelen meer effect wordt bereikt. Een voorbeeld daarvan is dat met de inzet van
gedragsbeïnvloeding (bijvoorbeeld door voorlichting of handhavingscommunicatie) een
groter deel van de doelgroep kan worden bereikt, dan door inzet van inspecties. Of
door fysieke controles te vervangen door controles op afstand of de inzet van drones
Doel is om met beschikbare publieke middelen optimaal effect in de maatschappij te
bereiken. Vernieuwing van het toezicht leidt tot een andere (deels nieuwe) inzet van
disciplines en expertises, die de bestaande expertise aanvult. Dit betekent dat ook
andere type medewerkers geworven zullen worden. Dit biedt enige flexibiliteit in de
arbeidsmarkt.

6. Evaluatieparagraaf

De effecten van de inzet van de Coalitieakkoordmiddelen worden zichtbaar gemaakt in
het externe Jaarplan en in de verantwoording aan de Tweede Kamer. Realisatie van de
onderwerpen wordt als volgt gemeten:

Oplossen meest urgente taak-middelen problematiek

Meetinstrument: de NVWA maakt periodiek een update van de risico’s uit het Deloitte
rapport; dit leidt tot aanpassing van de risicoparagraaf die is opgenomen in het Jaarplan
van de NVWA.

Versterken data- en informatiepositie

Meetinstrument: aantal bedrijvenbestanden en naleefinformatie die de NVWA beschikbaar
heeft en kan toepassen in het toezicht.

Vernieuwing bestaand toezichtinstrumentarium

Meetinstrument: meten benodigde inzet in fte’s vóór en ná inzet ondersteunende of
alternatieve inzet toezichtinstrumentarium. Toepassen bij 2 grotere vernieuwingen
bij toezicht op afstand en digitaal toezicht.

Verbreding van de inzet van het toezichtinstrumentarium (andere vormen van toezicht)

Meetinstrument: wijziging van de instrumentenmix. Komende jaren zal worden gemonitord
hoe deze instrumentenmix wijzigt. Daarnaast zal voor 2 grotere gedragsinterventies
aangegeven welke effecten er worden bereikt met de inzet van een andere instrumentenmix.

Stalmaatregelen

Beleidskeuzes uitgelegd

Onderbouwing doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie (Art 3.1 Comptabiliteitswet)

1. Doel(en)

De veehouderijsector heeft de opgave om binnen afzienbare tijd emissies te reduceren,
te weten ammoniak, methaan, geur en fijnstof. Vanuit de structurele aanpak stikstof
volgt dat de veehouderij de stikstofuitstoot en -depositie fors moet verminderen.

Om veehouders op korte termijn te laten voldoen aan emissienormen voor ammoniak die
in de toekomst worden aangescherpt, zijn beschikbare innovatieve technieken nodig
die blijvende veehouders kunnen toepassen. Daarnaast is ondersteuning in de vorm van
subsidie voor de onrendabele top bij innovatie nodig, zodat blijvende veehouders kunnen
investeren in innovatie. Om de beschikbaarheid en daarmee toepasbaarheid van innovatieve
technieken waarmee o.a. aan de ammoniaknormen kan worden voldaan te vergroten, is
het daarnaast van belang om de huidige wet- en regelgevingssystematiek te optimaliseren
en om op termijn toe te werken naar een nieuwe systematiek op basis van gemeten emissies.
Daarbij is kennis en ervaring nodig over sensor- en datasystemen.

2. Beleidsinstrument(en)

Er wordt gekozen voor een mix van beleidsinstrumenten:

1. Aanpassing van regelgeving (aanscherping ammoniaknormen)

Er bestaan reeds normen voor de emissie van ammoniak uit stallen. Deze zijn opgenomen
in het Besluit emissiearme huisvesting van het Ministerie van IenW. Deze normen worden
aangescherpt voor nieuwe stallen per 2025 en voor bestaande stallen zal een overgangstermijn
gelden. Op dit moment wordt bekeken of versnelling mogelijk is1
,
2. Dat maakt het belang van het ondersteunen van veehouders bij deze aanscherping des
te groter, aangezien brongerichte en integrale innovaties niet vanzelf tot stand komen
door alleen de norm strenger te maken. Om normen aan te kunnen scherpen, is het noodzakelijk
dat er voldoende technieken beschikbaar zijn die haalbaar en betaalbaar zijn om aan
deze normen te voldoen.

2. Financiële prikkels via subsidieregeling

Om veehouders te ondersteunen bij het doen van de benodigde aanpassingen in stallen
worden extra middelen beschikbaar gesteld vanuit de bronaanpak stikstof (€ 280 miljoen).
Deze middelen zullen o.a. worden toegevoegd aan de (reeds bestaande) Sbv-investeringsmodule.
Daarmee wordt ingezet op de eerste marktintroductie en investeringen in nieuwe effectieve
en erkende integrale, brongerichte emissiebeperkende maatregelen. Dit is gericht op
de zogenoemde first movers in de vorm van een gehele of gedeeltelijke vergoeding van
de onrendabele top.

3. Pilots (field labs) en regieorgaan

Om toe te werken naar een nieuw systeem op basis van gemeten emissies is het ten eerste
nodig om sensor- en datasystemen verder te ontwikkelen en in pilots (field labs) ervaring
op te doen met de toepassing hiervan in de praktijk. Om de pilots aan te sturen en
te evalueren, is het van belang dat een regieorgaan in wordt gesteld. In dit regieorgaan
worden betrokken stakeholders verzameld en wordt gewerkt aan het versnellen van technische
innovaties, het demonstreren en ontwikkelen van sensor- en datasystemen, de ontwikkeling
en toetsing van nieuwe wet- en regelgeving en tot slot aan het versterken van de maatschappelijke
inbedding. Om de pilots uit te voeren en het regieorgaan in te stellen, worden financiële
middelen ingezet.

3. A. Financiële gevolgen voor het Rijk

In totaal wordt een bedrag van € 75,6 miljoen opgevraagd over de jaren 2022–2060.
Het betreft de middelen die op de Aanvullende Post gereserveerd zijn voor «stalmaatregelen»
(€ 280 miljoen voor de periode 2023–2030).

B. Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

Ondernemers zullen moeten investeren in maatregelen om te voldoen aan de aan te scherpen
normen voor ammoniak. Bij deze investering kunnen zij gedeeltelijk ondersteund worden
door middel van een subsidie. Een deel van de investering zal door de ondernemer zelf
moeten worden gefinancierd.

4. Nagestreefde doeltreffendheid

1. Sbv-investeringsmodule

Door het toepassen van bewezen emissiereducerende staltechnieken, worden emissies
zoals ammoniak gereduceerd en kunnen de gestelde doelen op o.a. stikstof en klimaat
worden behaald. Uit onderzoek blijkt namelijk dat met staltechnieken emissies zoals
ammoniak en methaan gereduceerd kunnen worden3.

2. Pilots (field labs)

Uit de pilots kan ervaring en kennis komen die op bredere schaal geïmplementeerd kan
worden.

Uit onderzoek blijkt dat het implementeren van innovaties, zoals emissiereducerende
staltechnieken, afhankelijk is van:

1. Technologische mogelijkheden

2. Juridische mogelijkheden

3. Economische mogelijkheden

4. Sociaal culturele inbedding en maatschappelijk draagvlak4.

5. Nagestreefde doelmatigheid

1. Sbv-investeringsmodule

De Sbv is een bestaande regeling die voldoet aan de staatssteunkaders. Er hoeft dus
geen nieuwe regeling opgesteld te worden. Daarnaast is de regeling bekend in de verschillende
veehouderijsectoren. De Sbv-investeringsmodule richt zich op de aanschaf- en het gebruiksklaar
maken van (nieuwe) bewezen innovaties ten behoeve van integrale, brongerichte emissiereductie
in bestaande en nieuwe stalsystemen. Door veehouders te ondersteunen bij het investeren
in emissiereducerende technieken kan snel een aanzienlijke reductie worden bereikt.

2. Pilots (field labs)

Door het uitvoeren van pilots op veehouderijbedrijven, vindt de ontwikkeling op het
boerenerf zelf plaats. Daarmee wordt draagvlak gecreëerd onder veehouders. Daarnaast
speelt het regieorgaan een belangrijke rol bij deze pilots, waar verschillende stakeholders
bij betrokken zijn (LNV, IenW, IPO, VNG, maatschappelijke organisaties en onderzoeksorganisaties).
Daarmee wordt gezorgd voor draagvlak, technieken die in de praktijk werken en daarbij
aansluiten en is alle relevante en benodigde kennis verzameld. Door de pilots door
het regieorgaan te laten monitoren, ook gedurende de looptijd van de pilots, kan direct
worden bijgestuurd wanneer nodig.

6. Evaluatieparagraaf

In 2024 vindt een tussentijdse evaluatie van de Sbv-investeringsmodule plaats. Op
dat moment hebben twee openstellingen van de investeringsmodule plaatsgevonden en
is de gebiedsgerichte aanpak verder uitgewerkt. Op dat moment zal worden bezien of
de huidige invulling van de investeringsmodule de juiste is of dat deze aanpassing
behoeft. Daarnaast zal, net als op dit moment wordt gedaan, per openstelling bekeken
worden wat in een volgende openstelling verbeterd kan worden.

7e Actieprogramma Nitraat

Beleidskeuzes uitgelegd

Onderbouwing doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie (Art 3.1 Comptabiliteitswet)

1. Doel(en)

Het uitvoeren van de maatregelen zoals opgenomen in het 7e actieprogramma (Kamerstuk
33 037, nr. 431), die moeten leiden tot een verbetering van de waterkwaliteit. Het doel van de gekozen
maatregelen/instrumenten is het voorkomen van verontreiniging van het water door (te
veel aan) stikstof en fosfaat vanuit de landbouw. Dit heeft ook een breder milieueffect.
Bijgedragen wordt aan de volksgezondheid (schoon drinkwater, schone lucht), chemisch
schoon en primair een ecologisch gezonde toestand van het water (waterkwaliteit en
voorkomen eutrofiëring) en het behoud/verbetering van biodiversiteit (terugdringen
eutrofiëring). Daarnaast wordt gestreefd naar een eenvoudiger, beter uitvoerbaar en
handhaafbaar stelstel ten dienste van de sector en de overheid. Waar mogelijk wordt
geprobeerd integrale maatregelen te kiezen die ook bijdragen aan andere opgaven. Hierbij
wordt synergie gezocht met beleidsdossiers, zoals stikstof, bodem, klimaat, biodiversiteit
en natuur.

Het doel van de gekozen maatregelen is:

• Verbetering van de waterkwaliteit wat betreft nutriënten voor grondwater en oppervlaktewater,
voor zover stikstof en fosfor. Tot verbetering van de bodemkwaliteit komen, waarmee
ook een verbetering van de waterkwaliteit wordt bereikt. Het actieprogramma heeft
een verbetering van de grondwaterkwaliteit richting de streefwaarde van 50 mg nitraat/
liter ten doel (continue doel).

• Melk- en rundveehouderij meer grondgebonden maken (2032), met meer graslandareaal,
waardoor er een beter evenwicht ontstaat tussen mest en land en de kringlopen beter
gesloten worden en de waterkwaliteit verbetert. Door inzet op grondgebondenheid wordt
een bijdrage geleverd aan het sluiten van de kringlopen op bedrijfs- en regionaal
niveau.

• Transparanter maken van de mestmarkt, waardoor handhavingslasten verminderen en fraudedruk
verminderd wordt (continue doel, onderdeel van het toekomstig mestbeleid).

Aanvullende maatregelen oppervlaktewaterkwaliteit en koppeling met stikstofaanpak:

In het kader van stikstofproblematiek zijn maatregelen in beeld gebracht die tevens
ten goede kunnen komen aan de waterkwaliteitsopgave, met name oppervlaktewaterkwaliteit.
Het gaat om structurele aanpassingen in de landbouw, die volgens PBL nodig zijn om
de doelen te halen. Het betreft maatregelen als extensivering van landbouwbedrijven,
het vernatten van veenweide-gebieden en het inrichten van beekdalen in het oostelijk
en zuidelijk zandgebied met maximaal 250 meter brede stroken grond, die worden omgezet
in natuur of extensief beheerd grasland. Integratie van waterkwaliteit in de gebiedsgerichte
aanpak stikstof is voorzien om de benodigde maatregelen gebiedsgericht te kunnen gaan
nemen om ook de doelen voor de oppervlaktewaterkwaliteit te gaan behalen (doelbereik
KRW per 2027).

2. Beleidsinstrument(en)

Hoewel de waterkwaliteit in Nederland in de afgelopen decennia aanzienlijk is verbeterd,
ligt er in veel gebieden nog een behoorlijke opgave in het terugdringen van nutriënten
afkomstig van de landbouw. Het 7e AP richt zich meer dan voorheen specifiek op probleemgebieden
en probleemteelten wat betreft nutriëntenuitspoeling en meer dan voorheen is de aandacht
gericht op het verbeteren van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Uit onderzoek
is gebleken dat verder aanscherpen van generieke gebruiksnormen niet leidt tot behalen
van de gestelde doelen. Het kabinet zet daarom in op A) uitvoering van de maatregelen
uit het 7e Actieprogramma, in opvolging van het 6e Actieprogramma, B) herziening van
het mestbeleid (te weten inzet op een grondgebonden melkveehouderij en professionalisering
van de mestverwerkingsketen), C) controle en handhaving en D) monitoring en evaluatie.

A) Regulier mestbeleid en uitvoeren aanvullende maatregelen uit het 7e Actieprogramma

In het 7e AP zijn maatregelen opgenomen die benodigd zijn voor het realiseren van
de waterkwaliteitsdoelen per 2027. Het actieprogramma bevat een mix van verplichten
en faciliteren en een mix van landelijk geldende maatregelen en gebiedsspecifieke
maatregelen. Daarnaast wordt de bestaande regelgeving vanuit het 6e AP gecontinueerd.
Het gaat om:

– duurzame bouwplannen ter verbetering van waterkwaliteit én bodemkwaliteit, voor zowel
graasdierbedrijven als bouwlandbedrijven;

– een aanvullende gebiedsgerichte aanpak in gebieden waar de waterkwaliteit van grond-
en/of oppervlaktewater achterblijft;

– overige regulerende maatregelen (w.o. bufferstroken);

– kennisontwikkeling, kennisverspreiding en communicatie;

– pilots.

Het inzetten van duurzame bouwplannen met meer rustgewassen in de rotatie, meer vanggewassen
en een minimaal areaal (permanent) grasland, is hierbij een belangrijke bouwsteen.
Ook wordt ingezet op bredere teeltvrije zones. Hiermee zal zowel worden gewerkt aan
een betere waterkwaliteit, als een betere bodemkwaliteit en de opslag van organische
stof in de bodem (klimaatopgave). Daarnaast wordt ingezet op een gebiedsgerichte aanpak
waarmee wordt ingezet op een substantiële verbetering van de waterkwaliteit in de
gebieden die in kwaliteit achterblijven als gevolg van nutriënten uit de landbouw.
Daarnaast wordt met hoogstaande Nederlandse kennis van agrarische productie, vakmanschap
en innovatie ingezet op een minimalisatie van emissies uit de landbouw.

B) Uitwerken toekomstig mestbeleid

In de loop der jaren is de mestregelgeving bijzonder complex geworden, terwijl de
waterkwaliteit nog altijd in bepaalde gebieden onder druk staat. Ook draagt de veehouderij
nog altijd voor een groot deel bij aan de stikstofemissie in Nederland ten koste van
natuur. Het huidige mestbeleid beperkt de ontwikkelmogelijkheden voor de Nederlandse
landbouw, legt een zware administratielast bij de ondernemer en een hoge uitvoerings-
en handhavingslast bij de overheid. Het beleid van de komende jaren sluit aan op de
contouren van het nieuwe mestbeleid welke op 8 september 2020 is gepresenteerd (Kamerstuk
33 037, nr. 374) en de routekaartbrief (Kamerstuk 33 037, nr. 395).

1. 1. Grondgebonden melkvee- en rundvleesveehouderij;

De melkvee- en rundveehouderij wordt grondgebonden. Dit betekent dat op termijn (rond
2032) alle geproduceerde mest op het eigen bedrijf of op de grond van een collega
in een (regionaal) samenwerkingsverband kan worden aangewend. Daarbij wordt ook een
minimaal percentage grasland vastgelegd op het in gebruik zijnde areaal.

2. Volledige afvoer, verwerking en verwaarding van mest; bedrijven, buiten de melkvee-
en rundvleesveehouderij, die kiezen voor een niet-grondgebonden bedrijfsvoering dienen
op termijn alle mest die op het bedrijf wordt geproduceerd af te voeren. Deze mest
zal worden verwerkt tot (hoogwaardige) mestproducten, aansluitend op de behoefte van
bodem en gewas.

C) Controle en handhaving

De mestregelgeving vereist veel capaciteit om toezicht te houden op de naleving. De
beschikbare toezicht- en handhavingscapaciteit wordt zo veel mogelijk geoptimaliseerd
en risicogericht ingezet met handhaving in gebieden/regio’s met een hoge mestproductie
ten opzichte van de plaatsingsruimte.

Voortzetting van de Versterkte handhavingsstrategie gericht op een effectievere en
efficiëntere aanpak van mestfraude is van groot belang. Belangrijk onderdeel hiervan
is het doorontwikkelen van het rVDM (realtime Verantwoording Dierlijke Mesttransporten).
Ook gebiedsgericht handhaven is een belangrijk spoor hierbij. Op verzoek van de regio
kan dit mogelijk worden uitgebreid naar andere gebieden waar dit wenselijk is.

D) Monitoring & Evaluatie

Via het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid worden de ontwikkelingen van de waterkwaliteit
en landbouwpraktijk op Nederlandse landbouwbedrijven gevolgd. Deze Nederlandse en
Europese verplichting zal doorgezet worden. Dit wordt aangevuld met een monitoring
op vollegrondsgroenten bedrijven – bedrijven met veel nitraatuitspoeling die momenteel
niet gemonitord worden. Aanvullend zal in 2023 en 2024 een evaluatie van de Meststoffenwet
worden uitgevoerd, in aansluiting op de midterm review van de Kaderrichtlijnwater
voor de 3e Stroomgebiedsbeheerplannen. Ter voorbereiding van het 8e actieprogramma
Nitraatrichtlijn wordt tevens budget gereserveerd.

3. A Financiële gevolgen voor het Rijk

Ter invoering van het 7e AP heeft het demissionaire kabinet Rutte III ingestemd met
toekenning van financiële middelen voor de uitvoering van het 7e AP en het mestbeleid
voor de periode 2022–2025.

Het meerjarig beoogde budget hiervoor bedraagt € 118,7 mln.

De 1e tranche van de middelen voorziet in financiering van de activiteiten zoals die
nu reeds voorzien zijn in het 7e AP. In de loop van 2022 wordt de invulling van de
maatregelen uit het 7e AP en de herziening van het mestbeleid nader uitgewerkt. Op
basis van deze nadere uitwerking worden de resterende middelen opgevraagd. In onderstaande
tabel is de 1e tranche onderverdeeld naar de vier onderdelen van het 7e AP.

1e tranche op te vragen middelen:

 

2022

2023

2024

2025

A. Regulier mestbeleid en maatregelen 7e AP

6,7

6,7

6,5

6,5

B. Uitwerken toekomstig mestbeleid

0,5

0,5

0,5

0,5

C. Controle en handhaving

1,91

11,7

PM

PM

D. Monitoring en evaluatie

0

3,4

3,5

3,4

Totaal 1e tranche

9,1

22,3

10,5

10,4

 
 
 
 
 

Resterend op Aanvullende Post

3,4

13,7

25,1

24,2

X Noot

1

Voor controle en handhaving zijn reeds bij Miljoennenota 2022 middelen aan de LNV
begroting in het jaar 2022 (totaal 12,4 mln.) toegevoegd. Om deze reden wordt in het
nu voorliggende plan in 2022 minder voor controle en handhaving opgevraagd.

B. Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

Met de uitvoering van het 7e AP worden maatregelen ingevoerd ter verbetering van de waterkwaliteit en wordt het
toekomstig mestbeleid uitgewerkt. Hiertoe wordt (ontwerp) wetgeving opgesteld, waarbij
in de toelichting wordt aangegeven welke financiële gevolgen het betreffende voorstel
heeft voor de sectoren. Hierop vooruitlopend zijn de financiële gevolgen niet aan
te geven.

4. Nagestreefde doeltreffendheid

Het mestbeleid beoogt het terugdringen van de af- en uitspoeling van nutriënten vanuit
landbouwgronden; dit zorgt voor verbetering van de waterkwaliteit, waarmee moet worden
voldaan aan de eisen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water om per 2027
alle maatregelen geïmplementeerd te hebben om de waterkwaliteitsdoelen van chemisch
schoon en ecologisch gezond water op termijn te halen. Het 7e actieprogramma, in samenhang
met de aanpak vanuit het stikstofdossier, zal in gezamenlijkheid zorgen dat deze doelen
gehaald worden.

5. Nagestreefde doelmatigheid

In het 7e AP zijn maatregelen opgenomen die benodigd zijn voor het realiseren van
de waterkwaliteitsdoelen per 2027. Het actieprogramma bevat een mix van verplichten
en faciliteren en een mix van landelijk geldende maatregelen en gebiedsspecifieke
maatregelen. Deze mix aan instrumenten, in combinatie met de te nemen maatregelen
in het kader van de stikstofaanpak, is erop gericht de waterkwaliteitsdoelen te halen.
Met de Milieueffectrapportage en aansluitende rapporten is de effectiviteit bepaald.

Voor de uitvoering wordt met name aangesloten bij partijen die nu reeds bij de uitvoering
van het mestbeleid zijn betrokken (o.a. RVO, NVWA, RIVM) en die daarvoor benodigde
kennis en autoriteit bezitten.

Tevens worden niet direct alle beschikbare middelen van de Aanvullende Post opgevraagd.
Het opvragen in tranches geeft meer tijd en ruimte om de uitvoering doelmatig in te
richten.

6. Evaluatieparagraaf

De basisgegevens aangaande de waterkwaliteit vormt de zogenaamde Nitraatrichtlijnrapportage
(RIVM in samenwerking met WEcR) die iedere vier jaar wordt opgesteld op basis van
gegevens van onder andere het Landelijk Meetnet Mest. In deze rapportage worden de
monitoringsgegevens van grondwater- en oppervlaktewaterkwaliteit in Nederland weergegeven.
Aanvullend hierop zijn de monitorgegevens van het derogatienetwerk. Het betreft hier
stikstofgebruik via dierlijke mest, stikstof- en fosfaatgebruik in relatie tot de
gebruiksnormen, nutriëntenoverschotten en meetgegevens aangaande waterkwaliteit in
de uitspoeling uit de wortelzone en de slootwaterkwaliteit (NO3, N en P) per grondsoort
(zand, löss, klei en veen). Deze rapportages geven het doelbereik.

De verbeteringen van de waterkwaliteit worden gemeten in het Meetnet Nutriënten Landbouw
Specifiek Oppervlaktewater, dat door I&W wordt betaald.

Gedurende het 7e AP zal een evaluatie van de Meststoffenwet uitgevoerd worden (2024),
waarbij de effectiviteit van de mestmaatregelen wordt getoetst. Dit gebeurt tijdens
de mid-term review in aansluiting op de mid-term review van de Stroomgebiedsbeheerplannen
vanuit de KRW. Hierbij wordt tevens bepaald in welke gebieden de doelen tijdig in
zicht zijn en in welke gebieden met ingang van het 8e AP aanvullende maatregelen benodigd
zijn. Daarnaast wordt in het kader van het toekomstig mestbeleid een impactanalyse
uitgevoerd.

Resultaten zullen worden meegenomen in de beleidsdoorlichting die staat gepland voor
2025.

Versterking Noordzee ecosysteem (WOZ)

Beleidskeuzes uitgelegd

Onderbouwing doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie (Art 3.1 Comptabiliteitswet)

1. Doel(en)

Deze maatregel is gericht op het versterken van de draagkracht van het natuurlijke
kapitaal van de Noordzee, zodat het mogelijk wordt om zowel de ecologische doelen
te halen (van afname naar versterking) en meer duurzaam economisch profijt te ontwikkelen
(productie duurzame energie stijgt, realisatie geïnstalleerd vermogen stijgt). Het
beleid bouwt voort op het Noordzeeakkoord maar is aanvullend gericht op de volgende
Energie op Zee opgave (versnelling en schaalsprong). Concreet betekent dit het behalen
en in stand houden van de Europese N2000- en KRM-doelen en het realiseren van de duurzame
energiedoelen en duurzaam gebruik. De Europese Commissie stuurt nadrukkelijk op de
dubbeldoelstellingen bescherming mariene milieu, het behalen van duurzame energiedoelen
en duurzame blauwe economie.

2. Beleidsinstrument(en)

Voor het realiseren van deze doelstellingen zet het kabinet in op de volgende maatregelen:

Ontwikkeling van maatregelen in natuurversterking en soortenbescherming binnen en
buiten windenergieparken, inclusief experimenten natuurinclusief bouwen (€ 25,3 mln.);

Het doen investeren in aanvullende natuurherstelmaatregelen zowel binnen als buiten
windenergieparken en gerichte compensatie voor natuur in N2000-gebieden (€ 95,8 mln.);
en

Digitalisering Ecologische Monitoring Noordzee (€ 25 mln.).

3. A. Financiële gevolgen voor het Rijk

De financiële gevolgen van het voorstel waarvoor dekking uit het Klimaatfonds wordt
voorzien betreffen in totaal € 146,1 mln. in de periode 2023 tot en met 2030.

B. Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

De maatregelen hebben positieve gevolgen voor de offshore energie sector. Door het
tijdig nemen van natuurversterkingsmaatregelen zal dit bijdragen aan aanzienlijke
afname in projectrisico’s en daarmee lagere financieringskosten voor windenergie op
zee projecten.

4. Nagestreefde doeltreffendheid

Het kabinet streeft er naar de klimaatdoelen te verbinden aan de doelen van het Noordzee
milieu en ecosysteem waarmee het natuurlijk kapitaal van de Noordzee wordt versterkt.
Als deze doelen verder onder druk komen te staan, zal dit uiteindelijk de opgave voor
de duurzame energie en voedseltransitie ernstig vertragen.

Ad 1. Maatregelen worden ingezet voor de ontwikkeling, operationalisering en testen
van potentiële ingrepen en eerste pilots voor het ontwikkelen van potentiële maatregelen
op basis van op te stellen natuurversterkingsplannen en soortbeschermingsplannen voor
vissen, vogels, zeezoogdieren en bodemdieren. Zo worden doeltreffende en effectieve
maatregelen uitgewerkt.

Ad 2. Het ontwikkelen en uitvoeren van concrete natuurversterkingsmaatregelen. Hierin
spelen pilot projecten een belangrijke rol. De maatregelen die getroffen worden zijn
gericht op zee als op land. Versterking van de bestaande beschermde natuurgebieden
op basis van beheersplannen van bestaande N2000 natuurgebieden op zee, gericht op
het herstel en beheer van de doelsoorten. Anticiperende maatregelen om het ecosysteem
te versterken dragen bij aan voldoende ecologische gebruiksruimte ondanks de ontwikkeling
van wind op zee.

Ad 3. Digitalisering Ecologische Monitoring Noordzee maakt de monitoring van het toenemend
menselijk gebruik efficiënter en makkelijker uitvoerbaar. Het doel is om een aanzet
te leveren voor verschillende monitoringsprogramma's op de Noordzee zodat er efficiënter
kan worden gewerkt en er een meerwaarde ontstaat van het simultaan verzamelen van
gegevens.

5. Nagestreefde doelmatigheid

Door de stapsgewijze aanpak in de ontwikkeling van gerichte maatregelen met stakeholders
en industrie zullen zo doelmatig en doeltreffend mogelijke ingrepen worden ontwikkeld.
Daarmee kan het risico van negatieve effecten van windenergie makkelijker opgevangen
worden. Zo kan de energie- en voedseltransitie sneller en met minder risico’s voortgang
vinden en zowel de energietransitiedoelen als de natuur- en milieudoelen (KRM, KRW,
VR/HR, N2000) tijdig worden gehaald.

6. Evaluatieparagraaf

De besteding van de middelen voor natuurversterking en soortenbescherming wordt jaarlijks
gemonitord door het Ministerie van LNV. Daarbij wordt gekeken naar hoe de middelen
ingezet zijn. Daardoor is tussentijdse aanpassing van de besteding mogelijk. Aan het
einde van de looptijd wordt de inzet van de middelen en doelbereik geëvalueerd, eventueel
door een extern bureau.

Verduurzaming visserij

Beleidskeuzes uitgelegd

Onderbouwing doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie (Art 3.1 Comptabiliteitswet)

1. Doel(en)

Vanwege de komst van extra windenergie op zee stelt het kabinet middelen uit het Klimaatfonds
beschikbaar voor de aanpassing en verduurzaming van de visserijsector. De visserijsector
verliest visgronden door de komst van extra windparken op zee en moet de visserij
daarop aanpassen. Daarnaast is in de visserij een verduurzaming noodzakelijk naar
een visserij die minder CO2 uitstoot en selectiever vist.

2. Beleidsinstrument(en)

Voor het realiseren van deze doelstellingen zet het kabinet in op innovatiesubsidies
voor vissers en investeringssubsidies om duurzamere vissersvaartuigen aan te kunnen
schaffen. Hiervoor stelt het kabinet € 199 mln. uit het Klimaatfonds beschikbaar.
Dit bedrag is gebaseerd op verwacht inkomensverlies door de windparken die voorzien
zijn uit de studie van Deetman et. al. (2020)5 vermenigvuldigd met de periode dat een windpark meegaat. Daarnaast is een bedrag
toegevoegd voor de gevolgen voor de visserijketen en visserijgemeenschappen. Wageningen
Research voert op verzoek van LNV een sociaaleconomische impactanalyse uit om de economische
gevolgen van alle ontwikkelingen die op de visserij afkomen in kaart te brengen. Op
basis hiervan zal bekeken worden welke aanvullende maatregelen getroffen kunnen worden.

3. A. Financiële gevolgen voor het Rijk

Van 2023 tot en met 2030 wordt jaarlijks € 24,9 mln. voor de visserijsector gereserveerd.
In totaal is dit een effect van € 199 mln. t/m 2030.

B. Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

De visserijsector wordt ondersteund om zich te verduurzamen, de visserijactiviteiten
aan te passen aan de nieuwe situatie op zee. Aanpassingen doen betekent ook dat vissers
zelf kosten maken. De beschikbare overheidsmiddelen zijn hier ondersteunend aan.

4. Nagestreefde doeltreffendheid

De visserij ondervindt hinder van de windparken op zee, hierdoor kunnen zij hun (sleepnet)visserijactiviteiten
niet goed uitvoeren. Windparken dragen bij aan de doelen van het Klimaatfonds, om
dat mogelijk te maken verliest de visserij visgronden. Daarom is hulp bij aanpassing
aan de nieuwe situatie nodig voor een toekomstbestendige visserijsector. De middelen
uit het Klimaatfonds dragen hieraan bij en zorgen voor een visserij die past bij de
nieuwe situatie op de Noordzee en bijdraagt aan de doelen van het Klimaatfonds, bijvoorbeeld
doordat innovatie en verduurzaming in de visserijsector leidt tot een lagere CO2-uitstoot maar ook door het ontwikkelen van nieuwe technieken die visserij en windparken
mogelijk maken. Het verlies van visgronden door extra windenergie op zee heeft ook
gevolgen aan wal voor visafslagen, vishandel en gemeenschappen. Een deel van de middelen
is beschikbaar om waar nodig en mogelijk de visserijintrastructuur te ondersteunen.
Voor het zomerreces zal in een visserijbrief aan de TK een nadere toelichting worden
gegeven op de aanpak.

5. Nagestreefde doelmatigheid

De gevolgen van Wind op Zee blijven de hele looptijd van windparken (35 jaar) voelbaar.
Om voor een goede aanpassing van de sector en visserijgemeenschappen te zorgen, is
ervoor gekozen de middelen voor de transitie tot en met 2030 beschikbaar te stellen,
zodat het hele bedrag benut kan worden voor een aanpassing die eerder plaatsvindt
dan 2030.

Door het beleid te baseren op onderzoek naar economische gevolgen van ontwikkelingen
in de visserijsector, door Wageningen Research, wordt ervoor gezorgd dat middelen
doelmatig worden ingezet. Inzet van de middelen leidt tot een visserijsector die minder
negatieve effecten op natuur en milieu tot gevolg heeft.

6. Evaluatieparagraaf

De besteding van de middelen voor verduurzaming en aanpassing van de visserij wordt
jaarlijks gemonitord door het Ministerie van LNV. Daarbij wordt gekeken naar hoe de
middelen ingezet zijn. Daardoor is tussentijdse aanpassing van de besteding mogelijk.
Aan het einde van de looptijd wordt de inzet van de middelen geëvalueerd, eventueel
door een extern bureau.

LBV

Beleidskeuzes uitgelegd

Onderbouwing doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie (Art 3.1 Comptabiliteitswet)

1. Doel(en)

Het doel van de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) is een structurele
en blijvende daling van stikstofdepositie op overbelaste en voor stikstofgevoelige
Natura 2000-gebieden in heel Nederland. Deelname aan de subsidie is vrijwillig. Met
de in de regeling gekozen drempelwaarde komen circa 10.000 veehouderijlocaties (melkvee,
varkens en pluimvee) in aanmerking.

De Lbv is een bronmaatregel en levert een bijdrage aan de realisatie van de reductiedoelstellingen
zoals vastgelegd in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering. Daarnaast moet de
Lbv bijdragen aan de legalisatie van PAS-melders en meldingsvrije activiteiten.

2. Beleidsinstrument(en)

De Lbv is een subsidieregeling voor melkvee-, varkens- en pluimveehouders. Ondernemers
kunnen op grond van de regeling een subsidie krijgen voor het definitief en onherroepelijk
beëindigen van te veehouderijlocatie beëindigen. De aanvragen worden op kosteneffectiviteit
gerangschikt.

De subsidie bestaat uit:

een marktconforme vergoeding voor het doorhalen van het productierecht;

een forfaitaire vergoeding voor het waardeverlies van de productiecapaciteit (subsidiepercentage
100%)

3. A. Financiële gevolgen voor het Rijk

Voor de eerste openstelling van de Lbv is een bedrag gereserveerd van € 720 mln. Hiervan
is € 500 mln voor de eerste openstelling van de Lbv en € 21,5 mln voor uitvoeringskosten.

B. Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

Niet van toepassing.

4. Nagestreefde doeltreffendheid

Gelet op het doelstelling van de Lbv is het noodzakelijk maximaal stikstofwinst te
boeken met het beëindigen van veehouderijlocaties. Daarom is in de regeling een drempelwaarde
opgenomen om in aanmerking te komen. Daarnaast komen uitsluitend veehouders met productierecht
in aanmerking. Een subsidievereiste is dat het productierecht wordt doorgehaald. Hiermee
wordt gewaarborgd dat de beëindiging een blijvend effect heeft. Het doel wordt gerealiseerd
door op veehouderijlocaties die in aanmerking komen voor een subsidie zowel de bestaande
dierlijke productie te beëindigen als de op de locatie aanwezige productiecapaciteit
definitief en onherroepelijk te sluiten.

Neveneffecten

Naast vermindering van stikstofdepositie op overbelaste Natura2000-gebieden en landelijke
daling van de stikstofdepositie heeft de regeling nog andere positieve effecten:

afname van de emissies van broeikasgassen en fijnstof en daarmee een bijdrage aan
het realiseren van de doelen uit het Klimaatakkoord;

afname van de productie van dierlijke mest (stikstof en fosfaat) en daarmee een afname
van het landelijke mestoverschot;

verbetering van het algehele leefklimaat in het buitengebied.

5. Nagestreefde doelmatigheid

Subsidieaanvragen die aan de voorwaarden voldoen worden gerangschikt op kosteneffectiviteit.
Subsidies worden verstrekt in volgorde van rangschikking tot het subsidieplafond is
bereikt. De veehouderijlocatie met de hoogste kosteneffectiviteit komt als eerste
in aanmerking voor een subsidie. Door te rangschikken op kosteneffectiviteit wordt
gewaarborgd dat met het beschikbare budget zoveel mogelijk stikstofwinst wordt geboekt.

6. Evaluatieparagraaf

Het resultaat van de Lbv wordt op verschillende manieren gemonitord, zoals:

1. het aantal ingediende subsidieaanvragen;

2. het aantal positieve subsidiebeschikkingen;

3. het aantal veehouderijlocaties dat definitief wordt beëindigd;

4. het aantal productierechten dat is doorgehaald (en de krimp van de veestapel die hiervan
het resultaat is);

5. de totale afname van de ammoniakemissie en stikstofdepositie (landelijk en per Natura
2000-gebied).

De monitoring moet inzicht geven in de totale stikstofopbrengst van de Lbv en de regionale
spreiding van deze stikstofwinst. De inzichten kunnen gebruikt worden om de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de Lbv te beoordelen.

De monitoring van de voortgang van de Lbv (punten 1 t/m 4) start op het moment van
openstelling van de regeling. RVO levert periodiek een voortgangsrapportage op. De
afname van de ammoniakemissie en stikstofdepositie (punt 5) wordt gerealiseerd op
het moment dat de productie op een veehouderijlocatie definitief is beëindigd (afvoer
dieren en mest). Op basis van de termijnen in de Lbv is de verwachting dat de eerste
veehouderijlocaties vanaf eind 2024/begin 2025 hun productie definitief zullen beëindigen.
Vanaf dat moment kan de stikstofwinst gemonitord worden.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
H. Staghouwer

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink